李昱呈

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

從參與到協(xié)同：社會組織進行第三方評估的機制與發(fā)展路徑研究

李昱呈

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

社會組織進行第三方評估的科學(xué)性與透明性受到日益廣泛的關(guān)注，分析當(dāng)前社會組織進行第三方評估的觀念滯后性、法律法規(guī)與評估范圍和標(biāo)準(zhǔn)不明晰以及社會組織自身建設(shè)不到位等問題，提出社會組織應(yīng)當(dāng)從參與第三方評估轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同政府開展第三方評估，通過建立三方協(xié)同的評估框架并完善如監(jiān)督機制、數(shù)據(jù)平臺、行業(yè)組織等微觀機制，推動社會組織與政府協(xié)同評估，以此增強第三方評估科學(xué)性與透明性。

社會組織；第三方評估；協(xié)同評估

2015年民政部正式公布《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》后社會組織參與第三方評估的活躍度與有效性都顯著增長，但是社會組織由于自身發(fā)展的局限性在參與公共政策與項目的評估過程中也會出現(xiàn)如“紅頂中介”違規(guī)收取項目評估的“咨詢費”“公關(guān)費”等影響第三方評估正常工作的問題，一些企業(yè)或政府為能夠讓政策順利通過社會組織參與的第三方評估甚至專門抽出專項活動經(jīng)費，這嚴(yán)重違背第三方評估的實際意義，使得社會組織參與第三方評估的有效推進遭遇阻遏。如何真正有效地發(fā)揮社會組織在第三方評估中的專業(yè)作用的同時減少負(fù)面影響，提升第三方組織評估的有效性與專業(yè)性，成為當(dāng)前政府與學(xué)界共同面對的問題。

一、社會組織參與第三方評估的現(xiàn)有研究

當(dāng)前學(xué)界多從第三方評估的多元參與和社會組織參與評估的運行機制等方面探討如何發(fā)揮社會組織在第三方評估中的作用。從第三方評估的多元參與方面，徐雙敏、袁莉等從績效評估的第三方評估為切入點，具體分析如何建立制度以促進第三方評估推動政府信息公開與優(yōu)化績效的目的。尚虎平、趙環(huán)重點探討第三方評估的過程應(yīng)都有何種組織參與，其參與深度與廣度應(yīng)當(dāng)如何界定?？傮w上來看對第三方評估的研究仍以宏觀的制度設(shè)計研究為主，對于整體制度與評估過程中社會組織的作用未有單獨的詳細(xì)分析。從社會組織參與第三方評估方面，潘旦等從具體的評估機制入手，探討通過信息公開與共享提升社會組織參與第三方評估的透明度。袁強從具體的監(jiān)督機制著手分析社會組織參與第三方評估的過程中如何采用差異化的監(jiān)督手段如信任評級、契約合同規(guī)制等方式對參與評估的各方進行有針對性的約束。徐雙敏等從具體指標(biāo)的科學(xué)性入手分析如何提升社會組織參與第三方評估的科學(xué)性。由此可見當(dāng)前對第三方評估中的社會組織的探討多停留在推動評估的透明度與科學(xué)性的方面，研究的內(nèi)容呈現(xiàn)碎片化的特點。

二、社會組織進行第三方評估的關(guān)鍵問題

通過對文獻的回顧與現(xiàn)實問題的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)社會組織遇到整體環(huán)境的局限性和自身微觀機制建設(shè)不到位等問題，阻礙社會組織充分發(fā)揮自身優(yōu)勢實施有效的第三方評估?？陀^環(huán)境上的不足使得當(dāng)前社會組織在第三方評估中處于被動接受任務(wù)狀態(tài)，難以發(fā)揮與政府等部門進行協(xié)同評估，協(xié)同機制失效成為社會組織進行第三方評估中種種問題的關(guān)鍵所在。

（一）“參與”評估的理念滯后社會發(fā)展

當(dāng)前針對社會組織進行政策與項目的第三方評估的相關(guān)政府文件與意見，大多數(shù)用促進社會組織有效“參與”第三方評估的字眼。同時在當(dāng)前第三方評估的過程中政府力量、企業(yè)組織與社會組織共同參與其中，不少社會組織認(rèn)為自身僅僅是政府為滿足自身項目多主體評估的需要而安排的可有可無的輔助組織，僅僅參與第三方評估而非直接有效的與政府共同開展第三方評估工作。究其關(guān)鍵原因在于社會組織參與第三方評估僅僅是第三方評估有效推進的首要條件，社會組織如何真正發(fā)揮自身的特點與專業(yè)性與政府組織共同推進相關(guān)項目與政策的第三方評估才是第三方評估有效推進的關(guān)鍵條件。

從單純的要求多主體參與到第三方評估到社會組織與政府力量取長補短相互協(xié)同推進第三方評估之間的差異在于政府對待第三方評估的態(tài)度與觀念上。從“參與”到“協(xié)同”這一用詞反映了當(dāng)前一些地方政府在對待社會組織的觀念與態(tài)度上仍然滯后社會發(fā)展的客觀要求，同時也忽視當(dāng)前社會組織的組織建設(shè)與自身調(diào)動資源能力的發(fā)展現(xiàn)狀。

（二）尚未形成統(tǒng)一完備的立法規(guī)制

從社會組織參與第三方評估的政策法規(guī)來看，當(dāng)前涉及社會組織參與第三方評估的法律規(guī)范主要集中在地方的行政規(guī)范與中央的指導(dǎo)文件兩個方面，各地方政府通過出臺相關(guān)社會組織第三方評估的規(guī)程等各類文件對社會組織的第三方評估予以規(guī)范，而中央政府僅停留在以發(fā)布指導(dǎo)性意見為主的探索階段，尚未形成統(tǒng)一的法規(guī)法律體系。

社會組織進行第三方評估未能受到統(tǒng)一良好的法律規(guī)范的指引會導(dǎo)致兩方面的問題：一是各地方的法規(guī)口徑不一，當(dāng)社會組織進行跨地域的政策評估與項目評估時不能夠找到統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)與方法，甚至在一些地區(qū)間由于相互悖謬的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)使得全國性的社會組織無法正常地展開工作。二是地方法律法規(guī)當(dāng)前仍處于“一事一議”的出臺辦法，如在一些地區(qū)出現(xiàn)公益創(chuàng)投活動，則政府著力出臺社會組織作為第三方評估公益創(chuàng)投的項目質(zhì)量相關(guān)的法規(guī)，長此以往導(dǎo)致法律監(jiān)管執(zhí)行的碎片化，同時也不利于地方政府積累足夠的經(jīng)驗以推廣相關(guān)的法規(guī)監(jiān)管辦法并為中央層面的立法鋪墊。

（三）社會組織參與第三方評估的范圍難以明晰

當(dāng)前第三方評估中不同領(lǐng)域?qū)ι鐣M織的評估資質(zhì)要求差異較大，同時社會組織具體被允許涉足何種第三方評估在當(dāng)前未有明確的規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致社會組織能夠參與何種第三方評估事宜的不確定性增加。由于沒有明確規(guī)定社會組織可以參與第三方評估的范圍，一些地方政府往往將自身不能夠解決的評估項目全部推給社會組織完成而未考慮社會組織是否能夠承受此種項目的評估。如一些地方政府出臺文件規(guī)定地方性立法活動要有社會組織參與第三方評估，但立法評估活動卻難以找到有相應(yīng)資質(zhì)的社會組織，最終第三方評估活動淪為社會組織象征性的表達對立法活動的意見而非真正的法律評估活動。同時社會組織進行第三方評估的范圍無法得到明確，缺乏硬性約束的政府部門可以自行挑選進入社會組織第三方評估的項目，對于相對棘手或可能出現(xiàn)無法控制的第三方評估予以叫停，使得政府對本應(yīng)當(dāng)進行第三方評估的項目進行回避，這進一步阻礙了社會組織開展正常的第三方評估活動。

（四）社會組織調(diào)動社會資源能力有限

社會組織難以與政府部門協(xié)同開展第三方評估活動的關(guān)鍵還在于當(dāng)前社會組織自身建設(shè)方面存在不足，特別是自身對資源的協(xié)調(diào)調(diào)動能力與當(dāng)前第三方評估活動的要求存在差距。當(dāng)前開展第三方評估活動除社會組織自身的參與外，還要求有相應(yīng)的輔助力量參與評估過程中。社會組織由于自身協(xié)調(diào)調(diào)動所需的資源能力不足，使得在關(guān)鍵的資質(zhì)認(rèn)證、檢驗考察等方面難以開具有價值的評估鑒定結(jié)果，而原本委托給社會組織評估的項目又需要政府部門介入以聯(lián)系相應(yīng)的輔助機構(gòu)，這就是使得社會組織開展第三方評估活動的獨立性受挫，進而影響社會組織的第三方評估結(jié)果。

三、社會組織進行第三方評估的協(xié)同框架

針對當(dāng)前社會組織與政府合作開展相關(guān)項目的協(xié)同評估活動的關(guān)鍵問題，本研究提出建立起社會組織進行第三方評估的協(xié)同框架，搭建以明確各部門在第三方評估中的責(zé)任與義務(wù)為基礎(chǔ)的框架，使得社會組織進行第三方評估過程及多方協(xié)同的機制建設(shè)路徑有章可循。具體來看，此種協(xié)同框架可以分為以下三個部分：

（一）立法部門：建立自上而下的統(tǒng)一法規(guī)體系

社會組織進行第三方評估首先要有明確的立法規(guī)制，這種立法規(guī)制主要存在于兩個方面，一是立法部門針對社會組織的行為規(guī)范方面進行立法活動或出臺司法解釋為依托明確當(dāng)前社會組織的活動規(guī)范，從宏觀上對社會組織進行第三方評估給予框定。當(dāng)前社會組織的法律法規(guī)如《社會團體登記管理條例》 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》 《基金管理條例》 《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等都是國務(wù)院及相關(guān)部委出臺的行政性規(guī)范文件，人大對社會組織的立法規(guī)范仍然欠缺，因此在適當(dāng)時間進行人大立法活動推動建立統(tǒng)一有序的法律體系，這是社會組織參與第三方評估的基礎(chǔ)保障。二是行政立法部門通過出臺明確的社會組織參與第三方評估的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程為主的行政性規(guī)范，以對當(dāng)前社會組織參與第三方評估活動的全過程進行規(guī)范，一方面使社會組織明確自身資質(zhì)及其可以參與第三方評估的活動空間與辦事流程，促進社會組織有效提升自身的評估能力；另一方面以硬約束的方式減少政府對于合理的社會組織參與第三方評估的干預(yù)，提升社會組織的活動空間及其自主性。

（二）委托單位：依規(guī)合理開展委托評估活動

以政府相關(guān)部門為主的委托單位作為社會組織參與第三方評估的直接委托方，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的范圍內(nèi)挑選社會組織進行委托的同時，還應(yīng)當(dāng)與社會組織協(xié)商進行合理的流程設(shè)計、劃分各主體責(zé)任，使社會組織進行第三方評估過程中既保持獨立性，又能夠發(fā)揮各自所長進行協(xié)同評估活動。對評估項目涉及多種專業(yè)資質(zhì)的活動，政府部門依據(jù)社會組織的各自所長對評估項目進行合理的拆分，將不同的評估環(huán)節(jié)分包給不同的社會組織，并派出相應(yīng)的工作組對評估過程中的銜接活動進行輔助，提升社會組織間的協(xié)同評估水平的同時給予社會組織最大的自主評估空間，讓其能夠有效地根據(jù)專業(yè)資質(zhì)進行第三方評估。

（三）社會組織：提升資質(zhì)與有效自律相結(jié)合

由于第三方評估涉及較多專業(yè)事項且與政府項目密切相關(guān)，當(dāng)前進行第三方評估的社會組織大多數(shù)從原有的事業(yè)單位與科研院所等轉(zhuǎn)型而來，其在專業(yè)領(lǐng)域雖有一定的資質(zhì)，但不能夠完全勝任社會組織的需要。因此社會組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)前對社會組織的法律法規(guī)要求及時提升自身的服務(wù)資質(zhì)，社會組織從業(yè)人員需要及時考取相關(guān)的從業(yè)資格認(rèn)證，保證自身能夠滿足第三方評估的要求。同時社會組織自身應(yīng)當(dāng)進行有效的自律，社會組織在參與投標(biāo)的過程中應(yīng)當(dāng)考慮自身的資質(zhì)與能力是否能夠有效地勝任此種事務(wù)，在參與評估過程中按照既定的設(shè)計推進的同時，明確自身評估活動的公正與獨立性，減少其他因素對第三方評估結(jié)果的干預(yù)。

四、社會組織有效進行第三方評估的發(fā)展路徑

社會組織進行第三方評估活動應(yīng)當(dāng)在三方協(xié)同的框架內(nèi)展開才能實現(xiàn)第三方評估公正化、科學(xué)化的發(fā)展，而促使多方協(xié)同框架的有效運轉(zhuǎn)除明確參與活動的各主體責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)對社會組織的發(fā)展環(huán)境與社會組織參與第三方評估的微觀機制進行有針對性的調(diào)整，建立起科學(xué)的發(fā)展路徑。

（一）將“協(xié)同”的觀念深入評估過程

提升社會組織在第三方評估的地位與作用的基礎(chǔ)是對社會組織給予足夠的重視并賦予相應(yīng)的權(quán)責(zé)。因此將各方力量“協(xié)同”評估而非“參與”評估的觀念深入到評估過程中，才能夠糾正當(dāng)前對社會組織在第三方評估過程中可有可無或召之即來、揮之即去的不當(dāng)處理方式。協(xié)同評估即是要求各方在協(xié)同框架所確定的各方權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自所長共同協(xié)商各自的分工與相互銜接的方式，彼此尊重各方基于專業(yè)而開展的評估工作及其結(jié)果，對待不同的意見與結(jié)果采取積極糾正的態(tài)度進行有針對性的整改活動。在明確的法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)化評估流程的共同保障下，促進評估活動在各方協(xié)同配合與相互約束中有效展開。

（二）建立監(jiān)督機制保障評估過程

對第三方評估的全過程應(yīng)當(dāng)建立獨立的監(jiān)督機制以減少政府或社會組織等中介機構(gòu)的違規(guī)行為，保障社會組織參與第三方評估的透明公開。一是要設(shè)立獨立的監(jiān)督組織對政府招標(biāo)、分工、評估過程及對評估結(jié)果的使用進行全程監(jiān)督，此種監(jiān)督組織的設(shè)立可以由市（或?。┲睂贆C構(gòu)的督察組抑或負(fù)責(zé)此類事務(wù)的專項小組負(fù)責(zé)，保障在監(jiān)督獨立的基礎(chǔ)上不增設(shè)任何行政編制。二是對社會組織的評估過程予以相應(yīng)的監(jiān)督，這種監(jiān)督一部分由委托單位負(fù)責(zé)，對社會組織開展評估的各項環(huán)節(jié)按照協(xié)商約定的合約予以及時檢查，對出現(xiàn)問題的部分及時提出整改意見；另一部分是對社會組織出具的具有專業(yè)性的評估結(jié)果及其過程中的專項資金使用等專業(yè)問題進行檢查，可以委托專業(yè)的審計組織對社會組織的負(fù)責(zé)事項進行審計、檢查、核對等活動，保障社會組織恪守獨立評估、廉潔守法的原則。

（三）搭建數(shù)據(jù)平臺對接社會組織

建立以社會組織自身性質(zhì)、條件、資質(zhì)、專屬評估領(lǐng)域等多種信息為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)平臺是搭建政府與社會組織間協(xié)同評估的重要紐帶。一方面數(shù)據(jù)平臺在匯總社會組織的信息時，能夠分類確認(rèn)社會組織的條件與資質(zhì)，對社會組織能夠參與到何種第三方評估給予定性；另一方面委托單位通過數(shù)據(jù)平臺能夠分類查詢到自身所需的社會組織，同時根據(jù)社會組織參與的各種評估項目的情況，選擇適合自身項目所需的評估方式和流程，推動社會組織進行第三方評估的過程更有針對性與科學(xué)性。

（四）完善行業(yè)協(xié)會增強行業(yè)規(guī)范

建立社會組織的行業(yè)協(xié)會以規(guī)范和監(jiān)督社會組織進行第三方評估的行為，以減少由于信息不對稱而導(dǎo)致的社會組織為自身利益而進行違規(guī)評估的行為。社會組織的行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)以較為負(fù)責(zé)的大型社會組織為基礎(chǔ)，聯(lián)合不同類型有相關(guān)評估資質(zhì)的社會組織共同組成。行業(yè)協(xié)會開展對社會組織的信息匯總、資質(zhì)認(rèn)定等活動，并對社會組織進行第三方評估的過程予以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，在適宜時候采取信用評級的方式對社會組織進行適當(dāng)制約。通過行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)一規(guī)范管理，一方面促進社會組織的信息能夠被準(zhǔn)確地傳輸?shù)截?fù)責(zé)評估的部門中，保障社會組織能夠發(fā)揮自身所長開展評估工作；另一方面整頓行業(yè)內(nèi)部的秩序并減少社會組織違規(guī)行為，增強政府與社會對社會組織的信任感，為社會組織進行第三方評估的長久發(fā)展鋪路。

五、結(jié)語

社會組織進行第三方評估作為當(dāng)前政府購買專業(yè)服務(wù)的新興嘗試，其發(fā)展過程中出現(xiàn)較多問題也是不可避免的，我們應(yīng)當(dāng)努力推動構(gòu)建立法部門、政府委托單位、社會組織同在其中的協(xié)同評估框架，從宏觀價值理念到法律規(guī)范再到微觀的機制建設(shè)中，有步驟地促進社會組織與政府部門在評估過程的有效銜接，真正推動第三方評估邁向更高臺階。

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責(zé)任編輯：楊 靜

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10.3969/j.issn.1009-6922.2017.02.23

1009-6922（2017）02-92-03

2017-02-15

李昱呈（1992—），男，江蘇連云港人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院2015級碩士研究生，主要研究方向：社會保障理論。