■鄭 智

3月28日，國家郵政局發(fā)布《2016年中國快遞發(fā)展指數(shù)報告》。報告顯示，我國快遞業(yè)務(wù)量規(guī)模繼續(xù)穩(wěn)居世界首位，在全球占比超過四成，對世界快遞業(yè)務(wù)量增長的貢獻(xiàn)率達(dá)60%。快遞日均處理量達(dá)到8571萬件，最高日處理量超過2.5億件。在快遞業(yè)上演“速度與激情”的背后，“快遞占道嚴(yán)重，人行道被淹”“快遞爆倉，占道分揀現(xiàn)象頻增”“快遞車輛堵門，居民出入困難”等快遞違法占用公共空間的新聞報道不絕于耳。

那么，公共空間被非法占用侵占了誰的權(quán)益，違反了哪些法律法規(guī)，如何科學(xué)治理……一系列現(xiàn)實問題擺在了政府、企業(yè)和百姓面前。

公共空間：每個人都有使用權(quán)，但不能影響別人使用

“公共空間，通常是指那些在日常生活和社會生活中，居民都可以使用的公共產(chǎn)權(quán)的空間或場所，既包括室外空間，也包括一些室內(nèi)空間?！敝袊ù髮W(xué)公共事業(yè)管理系主任、教授詹承豫指出，公共空間的主要特征是空間的公共性，這體現(xiàn)為兩個方面，一方面是公共空間通常會有一定的公共服務(wù)功能，比如街道、公園、綠地、小區(qū)公共健身場地等；另一方面是公共空間通常不具備排他性，就是所有人都可以使用，個人很難限制別人去使用公共空間。

“每個人都有使用權(quán)，但同時，不能影響別人使用。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱對公共空間的解釋更強(qiáng)調(diào)其使用的范圍和“度”。一旦被“過度”使用或者長期占用，就侵害了公民的公共利益。

中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長毛壽龍也同意上述觀點，公共空間的權(quán)屬不明確，它屬于全體公民，誰都可以使用。對公共空間的使用，普通百姓依據(jù)自然規(guī)則，也就是通過長期約定俗成的方式臨時使用，但快遞行業(yè)派送工作作為一種商業(yè)行為，當(dāng)它長期占用公共空間時，自然規(guī)則就被打破，就需要設(shè)立新的規(guī)則加以規(guī)范。

隨著公民素質(zhì)提升和城市規(guī)劃的科學(xué)發(fā)展，人們的公共空間意識越來越強(qiáng)。以往一些影響居民生活品質(zhì)的路邊擺攤、城市垃圾、違規(guī)建筑等都被逐漸清理和拆除，城市環(huán)境規(guī)劃越來越科學(xué)合理，這樣，快遞業(yè)違法占道的行為就顯得特別“刺眼”?！斑@一問題如果長期得不到解決，首先會引起市民不滿，甚至可能造成沖突，激發(fā)矛盾。其次，對市容市貌、城市交通、城市管理等影響嚴(yán)重。同時，由于公共空間資源相對有限，如果不合理統(tǒng)籌規(guī)劃使用，也會給快遞行業(yè)的發(fā)展帶來瓶頸。”毛壽龍分析指出。

快遞違法占用公共空間：僅是罰款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠

近年來，北京、大連、揚州等城市針對快遞業(yè)露天分揀、違法占道等現(xiàn)象都陸續(xù)出臺了地方性的快遞服務(wù)管理辦法，嚴(yán)禁快遞業(yè)非法占用公共空間的行為，一旦違法，將處以一定數(shù)額罰款。

“快遞違法使用公共空間具體違反的法律法規(guī)還將根據(jù)占用的公共空間特征及占用性質(zhì)而有不同細(xì)分。”詹承豫介紹，比如占用盲道、人行道、機(jī)動車道等行為違反了道路交通安全法、城市道路管理條例等，占用小區(qū)公共空間搭建快遞收發(fā)點等行為違反了物權(quán)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、物業(yè)管理條例等，占用綠化帶、造成市容環(huán)境衛(wèi)生問題等違反了城市綠化條例、城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例等，占用了消防通道或造成安全隱患等違反了突發(fā)事件應(yīng)對法、消防法等等。但由于監(jiān)管難度大等各種客觀因素，上述法律法規(guī)對快遞非法使用公共空間的管理效果尚不理想。

對于快遞公司非法占道等行為，罰款作為一種常見的治理手段，并沒有從根本上杜絕違規(guī)占道經(jīng)營行為，而快遞公司也有自己的苦衷。全峰快遞集團(tuán)副總裁戴長征在接受本報記者采訪時表示，快遞訂單量井噴，快遞企業(yè)競爭加劇，客戶時效需求較高，快遞企業(yè)對末端“最后一公里”派送嚴(yán)格的考核機(jī)制等等，導(dǎo)致快遞員在爭分奪秒之間必定會爭取最大的效益，這就促使快遞員占用公共空間的行為發(fā)生。另一方面，核心城市、核心區(qū)域的核心功能較為明顯，空間成本過高、可利用空間較少等客觀因素，很大程度上導(dǎo)致快遞員對公共空間的被動占用。

全峰快遞公司北京市石景山區(qū)分公司快遞員小周的親身經(jīng)歷也驗證了戴長征的說法。“平均每天分撥到石景山區(qū)的快遞有2000件左右，在‘雙十一’等特殊時間更能達(dá)到2700件左右，隨著城市規(guī)劃改造，在市內(nèi)能容納這樣大量分揀工作的場所越來越少，僅僅去年一年，我們由于原倉庫所在地拆遷就搬了兩次家?！毙≈芟蛴浾呓榻B，在石景山區(qū)，適合快遞分揀的倉庫和平房資源越來越少，成本也越來越高，很多新進(jìn)企業(yè)和小規(guī)模企業(yè)根本沒有獨自負(fù)擔(dān)分揀倉庫的能力和資源，只能在不太繁華的路邊、相對隱蔽的空地等公共空間進(jìn)行分揀、派送，與執(zhí)法人員“打游擊”。

新生事物與城市管理發(fā)展不均衡：共同破解“城市空間尷尬癥”

隨著電子商務(wù)時代的到來，快遞行業(yè)已然具有民生服務(wù)性質(zhì)，是人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢苫蛉钡囊徊糠郑惹暗某鞘信c社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)過程中，大多沒有考慮到這一現(xiàn)實需求的變化，沒有專屬的空間資源用來服務(wù)快遞行業(yè)，沒有專門的規(guī)劃來引導(dǎo)整合“各自為戰(zhàn)”的快遞企業(yè)。因此，表面上看似快遞行業(yè)違規(guī)占道，實際上是新生事物與城市管理發(fā)展不平衡導(dǎo)致的“城市空間尷尬癥”。

對此，詹承豫認(rèn)為，要解決這個問題，從短期看，一方面要引導(dǎo)快遞業(yè)內(nèi)部要加強(qiáng)管理，自主規(guī)范快遞收發(fā)行為，明確哪些公共空間不能占用，尤其是明顯違法或者有極大安全隱患的占用行為必須嚴(yán)肅處理；另一方面加強(qiáng)快遞與單位收發(fā)室、社區(qū)物業(yè)管理部門的合作，進(jìn)行有序的快遞收發(fā)，提高收發(fā)效率，降低空間占用需求。從長期看，一方面要明確相關(guān)法律規(guī)范，加強(qiáng)法律法規(guī)修訂工作，對于電子商務(wù)、現(xiàn)代物流等引發(fā)的新問題進(jìn)行明確的界定和規(guī)范；另一方面要積極完善現(xiàn)代城市的規(guī)劃和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要充分考慮到經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展需求，對新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)給公共基礎(chǔ)設(shè)施帶來的影響作出充分的考慮和設(shè)計，從根本上避免違規(guī)占用公共空間現(xiàn)象。

“進(jìn)一步加強(qiáng)公共空間資源和私人空間資源的整合是重要的解決途徑?！泵珘埤堈J(rèn)為，首先快遞公司可以尋求市場合作，比如現(xiàn)在出現(xiàn)的一些市中心的快遞派送工作與房屋中介門面合作，利用房屋中介的私人空間作為快遞收取中轉(zhuǎn)站，優(yōu)化私人空間資源。另外，加強(qiáng)市場與政府的合作，政府將城市物流列入城市規(guī)劃方案中，對城市公共空間統(tǒng)一規(guī)劃使用，把閑置的公共空間資源利用起來，設(shè)置城市物流中心、中轉(zhuǎn)站等，為快遞行業(yè)提供短泊、共享、高速、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

正如專家建議，當(dāng)下，快遞行業(yè)與高校、社區(qū)、物業(yè)等多方合作的模式已經(jīng)初步開展起來，收效明顯?！艾F(xiàn)在，我們在末端派送時和部分社區(qū)物業(yè)合作，租用一些分揀操作空間。通過自提網(wǎng)點、菜鳥驛站、自提柜等共享方式高效利用公共空間。在一些校園，校方專門劃分、建設(shè)了指定的操作區(qū)域及快件提取區(qū)域，很大程度上緩解和減少了占用公共空間的可能性。此外，我們還同一些城市的物業(yè)協(xié)會合作，專門共建指定的操作區(qū)域等完成和實現(xiàn)指定專門操作區(qū)域?！贝鏖L征介紹。

就此，記者走訪了北京市石景山區(qū)遠(yuǎn)洋山水、西城區(qū)酈城、朝陽區(qū)珠江帝景等小區(qū)以及北京大學(xué)、清華大學(xué)、人民大學(xué)、中國傳媒大學(xué)等高校發(fā)現(xiàn)，多數(shù)小區(qū)都已在物業(yè)服務(wù)中心設(shè)立快遞代收點，并與多家快遞公司合作，引入快遞自提柜，多數(shù)大學(xué)也都設(shè)立了有專人負(fù)責(zé)的快遞發(fā)放處，有效治理了快遞分發(fā)占道亂象。遠(yuǎn)洋物業(yè)服務(wù)中心客服部張經(jīng)理向記者介紹，接下來，他們將重點通過合理規(guī)劃、專人監(jiān)督等方式治理小區(qū)內(nèi)快遞和送餐車輛短泊停放問題。

（本文發(fā)表于2017年4月10日《檢察日報》第1版）