(華中師范大學 湖北 武漢 430000)

土地三權(quán)分置的價值取向

孫玉潔吳桐

(華中師范大學湖北武漢430000)

不同階段和時期所制定的農(nóng)村土地制度都體現(xiàn)著不同的價值判斷和利益衡量。而我國在實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度時，現(xiàn)實生活中就已經(jīng)存在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)和抵押的需求和實踐，但當時實行的土地承包經(jīng)營權(quán)制度并不能很好的協(xié)調(diào)這種新的實踐產(chǎn)生的社會關(guān)系和不同價值間的沖突，因此能夠解決這一問題的農(nóng)地三權(quán)分置制度應(yīng)運而生。

三權(quán)分置；農(nóng)村土地；價值判斷

一、土地承包經(jīng)營權(quán)制度的價值缺陷

(一)難以協(xié)調(diào)公共利益與個人利益

十年“文革”結(jié)束后，未為恢復我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)自主性和積極性，1982年，中央一號文件確立我國農(nóng)村土地制度為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，具體而言就是一種以家庭為單位的農(nóng)戶為主體，通過承包集體組織的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的責任制形式。

雖然在當時城鄉(xiāng)二元分割的現(xiàn)實背景下，以“農(nóng)地農(nóng)民用”和“均田承包”為特征的農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的初次分離，在短時間內(nèi)解決了農(nóng)民溫飽問題，在此情形下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)逐漸成為農(nóng)民一項重要的財產(chǎn)權(quán)利。但由于我國是一個農(nóng)業(yè)大國，擁有廣大的農(nóng)民群體，人口基數(shù)龐大也決定了糧食需求巨大，基本國情和歷史經(jīng)驗表明，這項附著在土地上的權(quán)利絕不僅僅只是一項財產(chǎn)權(quán)利，其背后必然具有不容忽視的社會保障功能。

而隨著城鎮(zhèn)化推進，越來越多的農(nóng)村人口進城務(wù)工、向城市轉(zhuǎn)移，人地分離越來越普遍，因此，農(nóng)村土地使用率、生產(chǎn)率下降，甚至出現(xiàn)農(nóng)地荒廢的現(xiàn)象，再加上我國的耕地面積所占比重就不大，從公共利益角度出發(fā)，家庭承包制度下“人均一畝三分地”的土地細碎化經(jīng)營方式和經(jīng)營主體局限于農(nóng)戶“家庭自耕自種”的小農(nóng)生產(chǎn)模式，越來越與以規(guī)模化、集約化、專業(yè)化、機械化和市場化為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)，這些都預(yù)示著新一輪農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的到來。

另一方面，從農(nóng)民個人利益的角度出發(fā)，在農(nóng)地閑置的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者產(chǎn)生了農(nóng)地抵押融資和自由流轉(zhuǎn)的需求。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例迅速上升，造成了土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離成為常態(tài)。而現(xiàn)行法律并未就其中涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系予以回應(yīng)。2007年頒布的《物權(quán)法》中土地承包經(jīng)營權(quán)制度的設(shè)置深受《農(nóng)村土地承包法》的影響，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下呈現(xiàn)不適應(yīng)性。

總而言之，以規(guī)?；癁槟繕说默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過將細碎化的土地進行整合，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，體現(xiàn)的是穩(wěn)定和發(fā)展我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共利益；而農(nóng)民的個人利益，是對閑置土地進行流和抵押，行使財產(chǎn)權(quán)利。而依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)的法律制度，若要實現(xiàn)公共利益，則需要允許土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)和抵押。

因此，新的農(nóng)村土地制度提出了在農(nóng)村土地所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)堅持集體土地所有權(quán)，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，從而構(gòu)成“穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)、實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押”的三權(quán)分置制度。

(二)限制平等和效率價值的實現(xiàn)

1987年施行的《民法通則》第七十四條第二款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！钡诎耸畻l第三款規(guī)定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?！?988年《憲法》修正案第二條將1982年憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”

具體而言，享有承包集體土地的權(quán)利的只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，這對于其他民事主體就是一種法律上的不平等。其次，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，受讓主體也僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，這又造成了繼土地承包經(jīng)營權(quán)的原始取得之后，權(quán)利流轉(zhuǎn)的二次不平等。盡管有觀點認為造成以上不平等的原因其中重要的一點就是我國集體土地所有制和城鄉(xiāng)二元戶籍制度，但在市場經(jīng)濟背景下，為分發(fā)揮市場在源配置中的作用，就應(yīng)當賦予市場主體平等參與的資格。

再者，由于主體范圍具有一定的封閉性，限制了其他市場主體的自由進出，就勢必會限制農(nóng)村土地市場通過市場主體之間的自由競爭、發(fā)揮資源配置的作用，因此必然會阻礙農(nóng)村土地經(jīng)濟效益最大化的實現(xiàn)。

二、土地三權(quán)分置價值目標

(一)促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

在原有的土地承包經(jīng)營權(quán)制度下，農(nóng)戶出于對生活保障和諸多法律限制的考慮，往往會減少土地流轉(zhuǎn)，且流轉(zhuǎn)的方式限于轉(zhuǎn)讓出租等，不再適應(yīng)市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展。而三權(quán)分置提出的，穩(wěn)定土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)和抵押，不僅方式更具有靈活性，每個權(quán)利的主體更是能充分的享受應(yīng)有的權(quán)利，大大提高土地自由流轉(zhuǎn)的效率。從集體的角度來看，三權(quán)分置并不損害集體土地所有權(quán)；從農(nóng)戶的角度來看，農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)的將是土地經(jīng)營權(quán)，自己仍享有土地承包權(quán)，不會有失去土地的心理負擔，從而提升土地流轉(zhuǎn)的意愿；從新型經(jīng)營主體的角度來看，經(jīng)營權(quán)的法律限制更少，處置土地的權(quán)限更大，且規(guī)模化經(jīng)營，從而鼓勵更多的主體參與到土地流轉(zhuǎn)中。三權(quán)分置的關(guān)鍵目標是有效的解決公共利益和私人利益之間的沖突，既要維護農(nóng)地的社會保障功能，又要實現(xiàn)對財產(chǎn)權(quán)處分自由的保障。

(二)提升社會經(jīng)濟效益

亞當·斯密說，“土地是財富之母”。土地作為重要的生產(chǎn)要素，既是稀缺資源，又是不可再生資源，所以，提升土地利用率，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化將是衡量土地制度的重要標桿。此外，在產(chǎn)業(yè)交互的當代，如何提升社會總體效益也是土地制度考核的重要因素，而三權(quán)分置通過放活經(jīng)營權(quán)，引入市場機制，提升了農(nóng)地經(jīng)濟效益，實現(xiàn)多主體共贏的局面。首先，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，引入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)工具，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，推動農(nóng)業(yè)商品化的進程。其次，市場主體享有平等的權(quán)利，有利于充分發(fā)揮競爭機制的作用，促進技術(shù)不斷革新。新型經(jīng)營主體以追求效益最大化為目標，使農(nóng)業(yè)由保障功能向盈利功能轉(zhuǎn)變，克服了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟弊端，商品化程度高，能為社會提供更多、更豐富的農(nóng)產(chǎn)品。再次，農(nóng)村青壯勞動力得到解放，既有土地承包權(quán)保障基本生活，又能將勞動力輸送到需要的崗位，對于有志回鄉(xiāng)工作的農(nóng)戶，也能提供更多的就業(yè)機會，緩解城市就業(yè)壓力，提升農(nóng)民經(jīng)濟收入。最后，新型經(jīng)營主體比一般的農(nóng)戶更注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，更易于政府監(jiān)管。

三、土地三權(quán)分置的權(quán)利義務(wù)統(tǒng)籌機制

三權(quán)分置通過合理配置不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而實現(xiàn)了各主體共同發(fā)展的局面。首先，三權(quán)分置秉承集體土地所有權(quán)，是一切農(nóng)地權(quán)利配置的基礎(chǔ)，農(nóng)戶享有土地承包權(quán)，是實現(xiàn)農(nóng)地社會保障功能的重要途徑。通過合理配置國家、集體、農(nóng)戶之間的權(quán)利關(guān)系，既維護了社會主義公有制，又能強調(diào)個人的意思自主，有利于促進司法自治的發(fā)展。其次，三權(quán)分置合理配置了農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，新型經(jīng)營主體獲得土地經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)兩者主體的平等地位，充分遵循了了私法自治原則。

[1]丁文.論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離.中國法學,2015,3.

[2]劉俊.土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)探討.現(xiàn)代法學,2007,2.

孫玉潔(1997-)，女，漢族，本科生，華中師范大學，研究方向法律與經(jīng)濟；吳桐(1997-)，女，漢族，本科生，華中師范大學，研究方向法律與經(jīng)濟。