岳 紅 舉

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開(kāi)封475003)

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的失地農(nóng)民群體性事件研究

岳 紅 舉

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開(kāi)封475003)

集體土地產(chǎn)權(quán)缺陷難以抑制利益外部化會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民在土地征收活動(dòng)中權(quán)益受損，而這一利益訴求又難以通過(guò)正當(dāng)、低廉的救濟(jì)機(jī)制表達(dá)，失地農(nóng)民從而選擇利用較低的組織成本結(jié)成利益共同體，經(jīng)由非正當(dāng)?shù)淖粤葷?jì)手段，與地方政府、村級(jí)集體、建設(shè)用地單位等利益相關(guān)者展開(kāi)博弈，力求成本最小化、利益最大化。為消除失地農(nóng)民群體性事件引發(fā)的社會(huì)成本，需要尊重并認(rèn)可土地征收中各“利益相關(guān)者”的利益訴求，尤其是保障失地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)的低成本行使，進(jìn)而為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的順利發(fā)展提供制度支撐。

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)；土地征收；失地農(nóng)民；群體性事件；利益相關(guān)者

中國(guó)社科院《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告(2014)》對(duì)近14年的群體性事件進(jìn)行了梳理。根據(jù)該報(bào)告，由土地征收糾紛引發(fā)百人以上的群體性事件有97起，占到群體性事件總量的11.14%；百人到千人的有64起，占10.85%；千人到萬(wàn)人的有32起，占11.81%；萬(wàn)人以上的有1起，而且近幾年一直呈高發(fā)勢(shì)態(tài)[1]273-275。國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014-2020年)提出，2020年要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率從2013年的53.73%提高達(dá)到60%。受我國(guó)《土地管理法》第43條的限制：除了建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)這四種情況外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。即進(jìn)行城市化和現(xiàn)代工商業(yè)建設(shè)，只能申請(qǐng)國(guó)有土地，而土地征收是農(nóng)村集體土地進(jìn)入國(guó)有建設(shè)用地的唯一渠道①。如果不能妥善處理失地農(nóng)民群體性事件，將極大地提高社會(huì)成本，不但影響改革與發(fā)展，還將動(dòng)搖我國(guó)的執(zhí)政基礎(chǔ)。

一、土地征收為何會(huì)引發(fā)群體性事件

在土地征收過(guò)程中，由于征地目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等方面的利益沖突，會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民與地方政府、村級(jí)集體、建設(shè)用地單位或者其他組織之間發(fā)生沖突，一旦糾紛處理不當(dāng)就會(huì)引發(fā)群體性事件。所以，問(wèn)題的根源還在于各個(gè)利益主體之間利益爭(zhēng)奪造成的失地農(nóng)民在土地征收中權(quán)益受損。因此，通過(guò)土地征收過(guò)程中各參與主體的利益以及利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的途徑進(jìn)行分析，將有助于認(rèn)識(shí)和理解問(wèn)題的根源，從而為提出治理手段提供支持?！袄嫦嚓P(guān)者”理論為我們提供了一個(gè)全新的視角[2]2，此概念本屬于企業(yè)管理理論，后經(jīng)由弗里曼重新定義之后，包含了所有權(quán)、經(jīng)濟(jì)依賴性和社會(huì)利益三個(gè)要素，本質(zhì)上是指那些承擔(dān)著決策帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)的人,與這一決策有著利害關(guān)系，決策的決定過(guò)程和實(shí)施過(guò)程就需要考慮各個(gè)利益相關(guān)者的訴求，這也是本文試圖探究的核心?，F(xiàn)將土地對(duì)于各個(gè)利益相關(guān)者的價(jià)值作如下分析。

(一)土地對(duì)于農(nóng)民的價(jià)值

在目前城鄉(xiāng)二元體制下，集體土地為農(nóng)民提供基本的生存保障和就業(yè)機(jī)會(huì)，并確保土地保值、增值和子孫繼承。另外，基于農(nóng)村戶籍，農(nóng)民還能在計(jì)劃生育政策、人口遷移、宅基地分配等領(lǐng)域享有其他城市人難以分享的附加利益。雖然城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提高了進(jìn)城務(wù)工機(jī)會(huì)，也增加了農(nóng)民收入，但土地依然是他們的最后保障和根本利益。他們對(duì)土地征收持否定態(tài)度的主要原因還在于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低和缺乏保障，即使是對(duì)政府強(qiáng)行征地的不滿，也是由于政府壓低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如果地方政府是強(qiáng)行征地，但只要補(bǔ)償達(dá)到心理預(yù)期，也只有極少數(shù)人會(huì)拒絕征地[3]。這也說(shuō)明，土地征收糾紛的爭(zhēng)議焦點(diǎn)并非征收的合理性和必要性，而是相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性和補(bǔ)償?shù)轿坏募皶r(shí)性。

(二)土地對(duì)于農(nóng)村集體組織的價(jià)值

農(nóng)村集體在法律上是集體土地的所有權(quán)人，肩負(fù)著村級(jí)組織、民主政治和地方公共服務(wù)任務(wù)，所以，《憲法》第10條、《土地管理法》第8條規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)，并在第10 條賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，同時(shí)《村民委員會(huì)》第13條更明確了村委會(huì)的管理地位，這就為村委會(huì)分享土地收益提供了法律支持。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)的分享權(quán)，全國(guó)多數(shù)省市規(guī)定按照15—20%的比例分配給村集體。村集體在土地征收中可以獲得大量土地收益，自然會(huì)有推動(dòng)土地征收的激勵(lì)。由于村集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度結(jié)合，村領(lǐng)導(dǎo)表面上是選舉形式，但本質(zhì)上由黨委任命、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下產(chǎn)生，村集體便異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬和派出機(jī)構(gòu)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成利益共同體。在土地征收中，由于村民信息成本和監(jiān)督成本過(guò)高，難以實(shí)施對(duì)村集體和村領(lǐng)導(dǎo)的有效監(jiān)督，村領(lǐng)導(dǎo)如果服從上級(jí)指令時(shí)往往能夠多分利益，如果違背上級(jí)而與農(nóng)民一致則只能獲得平均利益，這在實(shí)踐中會(huì)對(duì)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)形成逆向激勵(lì)，本該為農(nóng)民代言，卻往往異化為為征地機(jī)關(guān)服務(wù)，進(jìn)而強(qiáng)力支持土地征收以便獲得超額利益，甚至利用職務(wù)之便侵占、挪用或者拖欠土地補(bǔ)償款。

(三)土地對(duì)于各級(jí)地方政府的價(jià)值

在分稅制下，一級(jí)政府一級(jí)財(cái)權(quán)。地方政府雖然是國(guó)家基本法律在地方的執(zhí)行者、代理人，但更重要的是地區(qū)局部利益的代言人，也是“自利的效用最大化者”。由于地方政府是政府職能的實(shí)際履行者，使得財(cái)政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯[4]。在事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的情況下，擴(kuò)大地方收入、增加部門(mén)預(yù)算成為理性經(jīng)濟(jì)人的必然選擇。由于土地出讓金屬于地方財(cái)政收入，連續(xù)多年在預(yù)算外運(yùn)行，地方政府在具有土地供給壟斷地位條件下會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義沖動(dòng)。近十年來(lái)，土地出讓金一直穩(wěn)定在地方財(cái)政收入的50%左右，甚至在2010年達(dá)到67%②，“土地財(cái)政”名副其實(shí)。加之，領(lǐng)導(dǎo)考核的GDP指標(biāo)往往和地方官員的升遷、榮譽(yù)相關(guān)，導(dǎo)致部分地方官員在任期內(nèi)盡最大限度地展開(kāi)土地征收競(jìng)賽以便獲得土地收入，并盡量在較短的任期內(nèi)做出政績(jī)。如果遇到農(nóng)民維權(quán)，首先采取的態(tài)度也是“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平、無(wú)事就是本事、妥協(xié)就是和諧”，如果影響到了官員的政績(jī)考核，便采取截訪、拘留、罰款、勞教、判刑甚至被精神病等手段進(jìn)行壓制[5]，同時(shí)也造成了地方政府維穩(wěn)成本居高不下，少數(shù)基層官員甚至嘆息整天都在盯著釘子戶、上訪戶，根本沒(méi)有精力抽身去做其他工作，造成行政資源的極大浪費(fèi)。

(四)土地對(duì)于建設(shè)用地單位的價(jià)值

建設(shè)用地單位表面上具有獨(dú)立市場(chǎng)地位，可以依法申請(qǐng)建設(shè)用地并追求利益最大化。但在國(guó)有土地市場(chǎng)，地方政府處于雙重壟斷地位，既壟斷著土地征收，也壟斷著土地供給。建設(shè)用地單位不能與農(nóng)民直接談判，只能尋求與地方政府之間達(dá)成協(xié)議，以提供稅收、GDP、就業(yè)機(jī)會(huì)等公開(kāi)和套近乎、拉關(guān)系甚至行賄等非公開(kāi)活動(dòng)獲得建設(shè)用地。在土地征收中，由于失地農(nóng)民利益受損，他們通常拒絕交出土地，往往導(dǎo)致與建設(shè)用地單位發(fā)生矛盾，拒絕搬遷、阻礙施工、圍堵廠房等事件中極易出現(xiàn)恐嚇、威脅、毆打等暴力性群體事件。部分單位甚至在按照正當(dāng)程序上繳土地出讓金、耕地占用稅、土地增值稅等稅費(fèi)之后，仍不能正常使用土地。這種情形既影響了土地資源的正常使用，延誤了用地單位的開(kāi)工生產(chǎn)，還加劇了社會(huì)矛盾，導(dǎo)致社會(huì)成本居高不下。所以，在國(guó)有建設(shè)土地市場(chǎng)，某種意義上，建設(shè)用地單位也是弱勢(shì)群體[6]。之所以未能出現(xiàn)“建設(shè)用地單位群體性事件”，多數(shù)是由于懼怕地方政府或者本身實(shí)力可以選擇成本高昂的司法救濟(jì)制度，這也屬于他們理性選擇的結(jié)果。

(五)土地對(duì)于其他利益相關(guān)者的價(jià)值

土地征收過(guò)程中還牽涉到本集體其他未失地農(nóng)民、土地經(jīng)營(yíng)者等利害關(guān)系人的利益。集體土地所有權(quán)的性質(zhì)決定了所有集體成員都是土地的所有者，包括本集體內(nèi)部其他土地未被征收的農(nóng)民，他們也有權(quán)決定是否允許土地征收、補(bǔ)償是否合理、安置方案是否妥當(dāng)?shù)仁马?xiàng)。所以，在利益分配上，如果沒(méi)有綜合考慮，極易產(chǎn)生糾紛。而且，隨著土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離以及土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)加速進(jìn)行，越來(lái)越多的集體土地經(jīng)營(yíng)者在面臨土地征收時(shí)會(huì)受到利益侵?jǐn)_，如果他們的利益得不到綜合考慮，極易產(chǎn)生群體性事件。

二、土地征收如何引發(fā)群體性事件

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，失地農(nóng)民群體性事件根源于相關(guān)制度的缺失或缺陷，正是由于有效制度缺乏增加了社會(huì)成本。法律應(yīng)當(dāng)將權(quán)利界定在使社會(huì)成本最小化、社會(huì)資源配置最大化之處[7]17。

(一)產(chǎn)權(quán)制度缺陷難以遏制利益外部化

財(cái)產(chǎn)的法律概念就是一組所有者自由行使并且其行使不受他人干涉的關(guān)于資源的權(quán)利，即體現(xiàn)了所有者可以占有、使用、改變、饋贈(zèng)、轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)和阻止他人侵犯財(cái)產(chǎn)的范圍[8]97。清晰的產(chǎn)權(quán)能夠幫助一個(gè)人形成他與他人進(jìn)行交易時(shí)合理的預(yù)期，可以很好地解決外部不經(jīng)濟(jì)，降低社會(huì)成本，從而在制度上保證資源配置的有效性[9]125。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度較好地克服了集體土地在集體內(nèi)部陷入“公地悲劇”的危險(xiǎn)，但卻不能避免由于集體土地天然缺陷所誘發(fā)的內(nèi)部人控制、損公肥私和外部組織對(duì)土地征收增值利益的攫取激勵(lì)和行動(dòng)③。

我國(guó)憲法和土地管理法都未對(duì)土地集體所有權(quán)的性質(zhì)作出詳細(xì)說(shuō)明。集體土地既不屬于私人所有，又不屬于國(guó)家所有，集體所有天然就具有主體人格虛擬特性，本質(zhì)上是一種所有權(quán)主體缺位的所有制。土地管理法規(guī)定集體土地由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)營(yíng)、管理，實(shí)踐中多數(shù)由村委會(huì)管理，明顯存在以管理權(quán)排斥、替代所有權(quán)的情形。在集體土地使用權(quán)和收益權(quán)不明、所有權(quán)管制過(guò)寬、缺乏自由流轉(zhuǎn)機(jī)制情況下，政府壟斷了集體土地進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的渠道，關(guān)鍵的“權(quán)利束”欠缺導(dǎo)致所有權(quán)權(quán)能殘缺，難以抑制利益外部化，也難以保障失地農(nóng)民在土地征收中的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

而且，現(xiàn)實(shí)生活中絕大多數(shù)農(nóng)戶都認(rèn)為其承包的土地屬于集體，對(duì)農(nóng)地權(quán)利主體有高度的理性認(rèn)知，印證了農(nóng)民是真正的理性人。相對(duì)于憲法、土地管理法等法律法規(guī)對(duì)集體土地所有權(quán)主體的模糊性規(guī)定，在實(shí)踐中農(nóng)民的認(rèn)知是以對(duì)土地的實(shí)際支配力為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定發(fā)包人[10]?！罢l(shuí)具有較大話語(yǔ)權(quán)，誰(shuí)就具有土地支配資格”成為失地農(nóng)民在土地征收制度中簡(jiǎn)單樸素的意識(shí)形態(tài)，這也證實(shí)了中央、地方包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地征收活動(dòng)中相對(duì)的壟斷地位。但在目前城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民失去土地就意味著失去就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障和生存根本，如果土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗費(fèi)等低于預(yù)期收益，不能支撐起以后個(gè)人和家庭的生活開(kāi)支，相對(duì)剝奪感將替代權(quán)利認(rèn)知意識(shí)，從而導(dǎo)致群體性維權(quán)活動(dòng)。

(二)國(guó)家對(duì)土地的雙重壟斷降低了失地農(nóng)民的博弈能力

基于國(guó)家在公共物品供給上的規(guī)模效應(yīng)有利于社會(huì)整體資源的合理配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化，各國(guó)憲法和法律都規(guī)定國(guó)家可以依據(jù)公共利益對(duì)私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收并給予合理的補(bǔ)償。但在國(guó)有建設(shè)土地市場(chǎng)，國(guó)家壟斷著供給與需求，也即壟斷著集體土地融入城市化、工業(yè)化增值部分的產(chǎn)生與分配，導(dǎo)致征地博弈中，失地農(nóng)民處于劣勢(shì)地位，權(quán)益受損。

1.信息不對(duì)稱致使失地農(nóng)民難以參與到征地活動(dòng)中來(lái)。由于土地征收決策主體為地方政府，其壟斷了土地征收基本信息的供給，相對(duì)于失地農(nóng)民的信息需求，信息不對(duì)稱極易誘發(fā)地方政府的機(jī)會(huì)主義。雖然土地管理法規(guī)定征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。但由于規(guī)定的原則性較強(qiáng)，導(dǎo)致部分地方政府利用自由裁量權(quán)壟斷信息供給。例如征地目的盡量不公開(kāi)、公開(kāi)渠道盡量不擴(kuò)大、救濟(jì)權(quán)利盡量不告知等，客觀上導(dǎo)致農(nóng)民信息收集成本和監(jiān)督成本較高，對(duì)征地活動(dòng)不知情，難以提出自己的權(quán)利主張，也就難以參與到正當(dāng)?shù)木葷?jì)渠道中來(lái)。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保障失地農(nóng)民正當(dāng)利益。我國(guó)土地管理法規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。即使在修訂后增加了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和可以達(dá)到土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，但相對(duì)于被征土地的價(jià)值來(lái)講，仍不能體現(xiàn)出公平原則。由于土地征收多圍繞城市中心向周邊擴(kuò)展，被征收的土地多位于城鄉(xiāng)接合部，具有較強(qiáng)的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化增加了土地價(jià)值，城市人口的迅速增加帶來(lái)了穩(wěn)定的租金來(lái)源，農(nóng)民除了能夠最大限度地分享土地增值收益，如宅基地、自建房的租金收益外，部分地區(qū)農(nóng)民還能獲取集體的分紅。所以，土地征收不僅要補(bǔ)償對(duì)于失地農(nóng)民造成的直接損害，如土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)滅失，還應(yīng)當(dāng)包括由于征收所造成的侵?jǐn)_和重新安置等間接損失。

(三)權(quán)利救濟(jì)異化為非正當(dāng)方式

1.救濟(jì)渠道逆向激勵(lì)。救濟(jì)途徑一般分為自力救濟(jì)和公力救濟(jì)。公力救濟(jì)具有強(qiáng)制性，也是權(quán)利救濟(jì)中具有最高權(quán)威性的救濟(jì)方式。行政訴訟、行政復(fù)議本應(yīng)成為失地農(nóng)民常規(guī)的行政救濟(jì)方式，但對(duì)于土地征收目的的司法審查，我國(guó)法律將法院排除在外，即使是土地補(bǔ)償糾紛，由于法院受到地方政府干擾、司法不獨(dú)立，失地農(nóng)民也很難獲得公正的裁判，即使獲得有利判決，也難以執(zhí)行。行政復(fù)議也往往由于行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)關(guān)系而出現(xiàn)互相包庇的情況。高昂的訴訟費(fèi)用、代理成本，專(zhuān)業(yè)的話語(yǔ)系統(tǒng)和專(zhuān)業(yè)程序技術(shù)的缺失，加上對(duì)行政機(jī)關(guān)官官相衛(wèi)的偏見(jiàn)，導(dǎo)致失地農(nóng)民在理性抉擇之后會(huì)選擇自力而非公力救濟(jì)。正如信訪的最終消費(fèi)者實(shí)際上是那些窮盡了其他公力救濟(jì)手段或者被上述救濟(jì)手段所拋棄的對(duì)象[11]。作為不需要付費(fèi)的救濟(jì)制度，信訪處于糾紛解決機(jī)制末端，具有所謂的“兜底性”。在窮盡了(或者壓根就不打算)行政訴訟、行政復(fù)議和信訪救濟(jì)之外，失地農(nóng)民的自力救濟(jì)方式往往呈現(xiàn)出靜坐、哭訴、打條幅等非暴力狀態(tài)或者搞破壞、阻礙交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)等激進(jìn)的暴力活動(dòng)，以期增加對(duì)以“穩(wěn)定壓倒一切”為目標(biāo)的地方政府的威脅，獲得上級(jí)乃至中央的關(guān)注。實(shí)踐中“大鬧大解決”“小鬧小解決”“不鬧不解決”的先例也激勵(lì)著失地農(nóng)民刻意夸大甚至扭曲事實(shí)，形成“逆向的制度激勵(lì)”，群體性事件便愈演愈烈、越來(lái)越多。

2.利益表達(dá)機(jī)制缺失。由于信息不對(duì)稱，失地農(nóng)民不能有效獲得土地征收基本信息，致使其不能參加到征收程序之中，也就不能順暢表達(dá)自己的利益訴求?！都瘯?huì)游行示威法》及其實(shí)施條例都規(guī)定了公民行使集會(huì)、游行、示威的權(quán)利，但由于配套法律法規(guī)的不健全，以及對(duì)群體性活動(dòng)的恐懼和地方政府的“穩(wěn)定”情結(jié)，使各級(jí)官員對(duì)群眾的集會(huì)、游行、示威避之猶恐不及，更遑論同意申請(qǐng)了。現(xiàn)實(shí)中也很少會(huì)有公安機(jī)關(guān)會(huì)批準(zhǔn)失地農(nóng)民的申請(qǐng)，因?yàn)槭У剞r(nóng)民的抗?fàn)幰话阒苯訉?duì)準(zhǔn)地方政府，由于在行政上的隸屬關(guān)系，地方公安機(jī)關(guān)經(jīng)常成為地方政府壓制失地農(nóng)民的強(qiáng)硬工具。失地農(nóng)民沒(méi)有順暢的利益表達(dá)渠道，極易轉(zhuǎn)化為無(wú)法控制的過(guò)激行為。

3.基層政治信任缺失。由于土地征收活動(dòng)多是由基層政府實(shí)施，失地農(nóng)民接觸的征收主體也往往是代表基層政府的一個(gè)個(gè)行政官員，他們的行為、言談直接決定著農(nóng)民的認(rèn)知。加之輿論媒體對(duì)土地征收貪腐行為的輿論報(bào)道多是針對(duì)基層官員，使得失地農(nóng)民天然的出現(xiàn)猜疑，即官員與用地單位是否存在不法交易，是否侵占了自己的利益等。如果產(chǎn)生被剝奪感，農(nóng)民階層便形成對(duì)具體管理機(jī)關(guān)和個(gè)別官員嚴(yán)重的不信任。對(duì)于中央及其高層管理機(jī)構(gòu)，由于接觸不多、負(fù)面新聞?shì)^少，農(nóng)民階層常懷信任之心，總認(rèn)為高層的政策是好的，是下面基層官員念歪了經(jīng)，政治信任呈現(xiàn)由上而下遞減趨勢(shì)。

農(nóng)民階層對(duì)于各級(jí)黨委、政府的信任程度與黨政級(jí)別呈現(xiàn)同向運(yùn)動(dòng)，政府級(jí)別越高，信任度也就越高，政府級(jí)別越低，信任度也就越低[12]。尤其對(duì)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)的信任程度幾乎等同于不信任。這就會(huì)造成越是依賴土地財(cái)政的基層政府越得不到失地農(nóng)民的理解和支持，勢(shì)必增大溝通、協(xié)商成本和締約費(fèi)用，越是不需要依賴土地收益的上級(jí)政府反而由于失地農(nóng)民的信任增加了后者的申訴成本和上訪成本。經(jīng)過(guò)上級(jí)甚至中央領(lǐng)導(dǎo)批示獲得圓滿解決的輿論報(bào)道、對(duì)高層包青天的心理依賴，時(shí)常激勵(lì)著失地農(nóng)民上訪的越級(jí)慣性，也成為最有效的權(quán)利救濟(jì)策略。

三、總結(jié)及建議

(一)失地農(nóng)民群體性事件的特質(zhì)

以土地征收為誘因的失地農(nóng)民群體性事件，主要表現(xiàn)為以失地農(nóng)民為主體采取靜坐請(qǐng)?jiān)?、群體上訪、阻塞交通、聚眾鬧事、圍堵黨政機(jī)關(guān)等行為，表面上是失地農(nóng)民與地方政府的矛盾，但其背后是失地農(nóng)民與土地征收各個(gè)利益相關(guān)者之間由于利益沖突所導(dǎo)致的矛盾在地方政府的集中反映。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，失地農(nóng)民具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)人思維，在遇到利益沖突時(shí)，解決問(wèn)題的措施也會(huì)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的成本收益考量。所以，需要認(rèn)真分析失地農(nóng)民群體性事件的特質(zhì)，進(jìn)而才能為化解矛盾提供制度支撐。

1.身份性。失地農(nóng)民群體性事件的主體屬于一個(gè)或者幾個(gè)自然村的農(nóng)民，由于農(nóng)村是熟人社會(huì)，農(nóng)民相互之間都是鄰里關(guān)系，少數(shù)還具有血緣、親緣、姻緣關(guān)系，具有共同的意識(shí)形態(tài)，在地緣生活中遵循“情面原則”[13]。在土地征收市場(chǎng)，當(dāng)利益受到損害時(shí)，由于觸及共同利益，涉及的范圍和人數(shù)廣泛，為避免單個(gè)失地農(nóng)民與地方政府、建設(shè)用地單位等組織高昂的談判成本，失地農(nóng)民之間容易形成群體組織，并借助于較低的監(jiān)督和懲罰成本，克服外部性。當(dāng)某些個(gè)體想要退出時(shí)，將受到集體的懲罰，比如鄰里之間的非議、疏遠(yuǎn)甚至斷絕關(guān)系等威脅。所以，失地農(nóng)民達(dá)成協(xié)議的組織成本較低，往往容易形成利益共同體，一榮俱榮、一損俱損，以至于絕大多數(shù)參與者不是受到明確的指令,就是受到他人的影響自愿加入群體性事件之中。

2.地域性。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的基本路徑是由城市向城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村地區(qū)延伸，征收的土地也基本上沿此路徑，形成一定的區(qū)域性、地域性，通常都是一個(gè)或者幾個(gè)自然村的集體土地。在土地征收過(guò)程中，失地農(nóng)民也基本同屬一個(gè)或者幾個(gè)自然村，彼此之間地理位置靠近，溝通、交流、協(xié)調(diào)成本較低。同時(shí)，多數(shù)人世代居住于同一個(gè)地區(qū)，受到同樣文化、習(xí)俗、價(jià)值觀的影響，具有共同的意識(shí)形態(tài)，有利于增強(qiáng)互信。如果具有共同的利益訴求，就很容易達(dá)成一致協(xié)議，共同行動(dòng)。

3.社會(huì)認(rèn)同性。除了失地農(nóng)民之間具有共同的價(jià)值認(rèn)同和利益訴求、內(nèi)部交易成本較低之外，失地農(nóng)民群體通常利用“弱者的武器”[14]1,向社會(huì)展示自身弱勢(shì)形象。例如通過(guò)相互攙扶的老人、孩子可憐的形象，采用哭訴、打條幅甚至下跪等行為表達(dá)利益訴求，經(jīng)由圍觀群眾、媒體關(guān)注等形式獲得社會(huì)同情與支持，進(jìn)而增強(qiáng)自己在土地征收博弈中的談判地位。即使有可能受到責(zé)任追究，法不責(zé)眾的僥幸心態(tài)也往往激勵(lì)著部分失地農(nóng)民參與到活動(dòng)中去。而且在時(shí)下中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)矛盾沖突備受關(guān)注的背景下，這種活動(dòng)形態(tài)具有強(qiáng)大的感召力，極易獲得社會(huì)對(duì)他們利益訴求的認(rèn)同和支持，這會(huì)對(duì)地方政府和其他組織造成強(qiáng)大的社會(huì)壓力，影響甚至決定著后者的行為方式。

4.政府相關(guān)性。在國(guó)有土地建設(shè)市場(chǎng)，地方政府壟斷著土地需求與供給，土地征收決策、補(bǔ)償安置與征收實(shí)施等活動(dòng)都由地方政府主導(dǎo)完成，失地農(nóng)民群體性事更多牽涉到地方政府征地或者補(bǔ)償安置等實(shí)體性或程序性違法行為，矛盾對(duì)象通常直接指向地方政府。即使部分沖突源于建設(shè)用地單位矛盾，也與當(dāng)?shù)卣牟蛔鳛榛蛱幹貌划?dāng)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。地方政府作為國(guó)家公共權(quán)力的代表，在確保農(nóng)村政治穩(wěn)定，協(xié)調(diào)基層矛盾，維護(hù)相關(guān)個(gè)體或公共利益方面具有不可推卸的公共職能。

(二)對(duì)策與建議

在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，土地征收會(huì)帶來(lái)巨大的市場(chǎng)利益，土地的增值收益源于土地資源的稀缺性和國(guó)家對(duì)土地用途的管制，需要在各個(gè)利益相關(guān)者之間進(jìn)行公平、合理分配，尤其需要保障失地農(nóng)民的土地權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利，并經(jīng)由有效的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源配置社會(huì)效用最大化。

1.土地產(chǎn)權(quán)邊界明晰。產(chǎn)權(quán)界定的最大意義在于有效配置資源，減少資源浪費(fèi)，降低機(jī)會(huì)主義。尤其在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離使土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)越來(lái)越多，土地資源加速流轉(zhuǎn)，清晰界定產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、邊界有利于形成各個(gè)權(quán)利主體的合理預(yù)期，降低不確定性。

2.土地征收信息公開(kāi)。信息公開(kāi)是最好的防腐劑，信息對(duì)稱是合約最好的促進(jìn)劑。地方政府需要打破信息壟斷，通過(guò)行政機(jī)關(guān)公報(bào)、官方網(wǎng)站或者媒體向被征地農(nóng)民、村級(jí)集體發(fā)布通告，告知土地征收的用地單位、用途、性質(zhì)、征地?cái)?shù)量、征地方位、征地準(zhǔn)備情況以及征地合理性、補(bǔ)償方案、法律依據(jù)等信息。設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)，收集失地農(nóng)民、村集體、其他利害關(guān)系人的征地意見(jiàn)，答疑解惑，增強(qiáng)政治信任。信息公開(kāi)可以降低失地農(nóng)民和其他利益相關(guān)者的信息成本，使其能夠更好地了解并參與到土地征收和補(bǔ)償安置決策中來(lái)。信息公開(kāi)還可以降低失地農(nóng)民對(duì)于地方政府、村集體、建設(shè)用地單位的猜疑，增強(qiáng)信任，有利于地方政府降低溝通協(xié)調(diào)成本，進(jìn)而促進(jìn)土地征收有序開(kāi)展。

3.土地決策實(shí)行協(xié)商制。土地征收涉及眾多失地農(nóng)民的核心利益和其他利益相關(guān)者的直接利益或者間接利益，屬于公共決策行為，應(yīng)該實(shí)行民主協(xié)商。在權(quán)力邊界清晰前提下，自愿合作是促進(jìn)效率的最佳方式[7]730。應(yīng)視失地農(nóng)民、地方政府、村集體、建設(shè)用地單位和其他利益相關(guān)者為土地征收公共決策的權(quán)利主體與義務(wù)主體，共享權(quán)利、共擔(dān)義務(wù)。對(duì)合情合理的利益訴求的認(rèn)同，可以為公共決策找到內(nèi)在情感和理智的支持點(diǎn)，民主協(xié)商使外在公共決策的內(nèi)化獲得主體基礎(chǔ)[15]。對(duì)自我利益和共同利益的維護(hù)，可以激發(fā)各個(gè)利益相關(guān)者主動(dòng)地認(rèn)知、理解和執(zhí)行土地征收決策，有利于提高土地征收、補(bǔ)償安置方案科學(xué)性、合理性，降低決策失誤所導(dǎo)致的社會(huì)成本。

4.構(gòu)建通暢的利益表達(dá)機(jī)制。針對(duì)失地農(nóng)民群體性事件的復(fù)雜性，可以在訴訟、復(fù)議基礎(chǔ)上加大對(duì)信訪工作的支持力度，構(gòu)建通暢的利益表達(dá)機(jī)制，認(rèn)真對(duì)待和處理失地農(nóng)民正當(dāng)?shù)睦嬖V求。由于土地征收活動(dòng)涉及失地農(nóng)民數(shù)量較大，利益訴求多樣，導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)成本較高，需要建立和完善集會(huì)游行等利益表達(dá)機(jī)制，經(jīng)由合法手段降低社會(huì)對(duì)抗成本。建立首任接待機(jī)制和反饋機(jī)制，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)和解決糾紛苗頭，防止矛盾危機(jī)化、擴(kuò)大化。對(duì)于地方政府官員的不作為建立和完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，擯棄實(shí)踐中以維穩(wěn)為名義的推脫、和稀泥和“以超強(qiáng)硬對(duì)抗強(qiáng)硬”的暴力手段。

5.加強(qiáng)農(nóng)村與農(nóng)民法治教育。宣傳農(nóng)村集體土地價(jià)值構(gòu)成、各個(gè)利益主體價(jià)值分配根據(jù)，以及土地征收制度的意義和權(quán)利救濟(jì)方式、途徑等實(shí)體與程序制度，增強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)。樹(shù)立依法解決利益糾紛的理念，把土地爭(zhēng)議、利益糾紛、權(quán)利救濟(jì)等社會(huì)矛盾納入正常的法律途徑。構(gòu)建包括失地農(nóng)民在內(nèi)的各個(gè)利益相關(guān)者共同的意識(shí)形態(tài)，如短期利益與長(zhǎng)期利益的一致性，失地農(nóng)民利益與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的公共利益一致性。減少猜疑和對(duì)抗，增強(qiáng)政治信任和利益認(rèn)同，降低協(xié)商成本和監(jiān)督成本，最大化社會(huì)利益。

6.健全失地農(nóng)民利益保障機(jī)制。增加農(nóng)民社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等財(cái)政支持，解決社保、醫(yī)療、養(yǎng)老后顧之憂。構(gòu)建失地農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制，有條件的地區(qū)展開(kāi)試點(diǎn)，探索所有權(quán)與身份權(quán)相分離、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離機(jī)制，加速土地入股、轉(zhuǎn)讓等有序流轉(zhuǎn)。針對(duì)失地農(nóng)民人口特點(diǎn)開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)，緩解失地農(nóng)民就業(yè)壓力，增強(qiáng)社會(huì)適應(yīng)性。最終依靠城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展降低農(nóng)民對(duì)于集體土地的依賴，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民身份城鎮(zhèn)化，真正融入城鎮(zhèn)之中，分享社會(huì)共同利益。

注 釋:

①在實(shí)踐中部分地區(qū)也有通過(guò)將城市周邊的農(nóng)村整體性地進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換，納入到城市管理。例如廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)2006年第1號(hào)政府公報(bào)《新會(huì)區(qū)關(guān)于“村改居”若干問(wèn)題的處理意見(jiàn)》就規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬集體所有的土地轉(zhuǎn)屬全民即國(guó)家所有?！辈贿^(guò)，從法理上看，此做法缺乏憲法和法律依據(jù)，也不應(yīng)該成為常態(tài)。所以，土地征收原則上應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村集體土地進(jìn)入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)的唯一渠道，這就要求從城鎮(zhèn)化、工業(yè)化可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益角度綜合考慮失地農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題。

②英國(guó)學(xué)者哈丁基于公共牧場(chǎng)免費(fèi)使用所導(dǎo)致的草場(chǎng)退化、牧民破產(chǎn)事件提出了“公地悲劇”理論。在實(shí)行土地承包責(zé)任制之前，集體土地正如公地悲劇理論所描述的，產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致共同分享、人人挨餓，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度使產(chǎn)權(quán)邊界相對(duì)清晰，資源配置的優(yōu)化也激發(fā)了市場(chǎng)活力，但從外部來(lái)看，產(chǎn)權(quán)仍然不清晰，導(dǎo)致地方政府、村集體等組織或領(lǐng)導(dǎo)在土地征收中存在攫取不當(dāng)利益的激勵(lì)。

③參見(jiàn)2011中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)，http://data.mlr.gov.cn/gtzygb/201509/t20150914_1381008.htm。

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【責(zé)任編輯：李維樂(lè)】

2016-12-21

河南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化下土地征收利益分配制度的挑戰(zhàn)與對(duì)策”(編號(hào)：2015-zd-023)； 新型城鎮(zhèn)化與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)河南省協(xié)同創(chuàng)新中心資助項(xiàng)目。

岳紅舉(1978—)，男，河南鎮(zhèn)平人，講師、博士，主要從事法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

D922.32

A

1672-3600(2017)05-0087-06