李英

摘要：所謂林農(nóng)矛盾，就是土地的農(nóng)村集體所有權(quán)與國(guó)有林業(yè)土地所有權(quán)或地方林業(yè)土地所有權(quán)之間的爭(zhēng)議性矛盾，這些矛盾非常復(fù)雜，形成歷史和原因各不相同，解決起來(lái)難度很大。矛盾解決的好壞，直接影響到土地確權(quán)工作的質(zhì)量和效果。為切實(shí)做好土地確權(quán)工作，靖宇縣把土地確權(quán)與林地清收有機(jī)結(jié)合，不斷加大林地清收力度，有效化解林農(nóng)矛盾，促使土地確權(quán)工作有序推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：林農(nóng)矛盾；土地確權(quán)；林地清收

中圖分類號(hào)： F321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.06.019

1現(xiàn)狀成因

靖宇縣地處長(zhǎng)白山腹地，林地多，耕地少，地塊小而零散，農(nóng)民耕地與林地交錯(cuò)，多年來(lái)，很多國(guó)有林地被農(nóng)民長(zhǎng)期耕種，林農(nóng)矛盾日見突出。在第一輪土地承包時(shí)期，耕地面積為12萬(wàn)畝，而到二輪土地延包時(shí)，耕地面積增加到21萬(wàn)畝。耕地面積增加的原因很多也很復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：有折等分地的，有瞞報(bào)計(jì)稅面積的，有預(yù)留磨牛地、樹蔭地的，也有私開亂墾侵占林地的。其中，縣國(guó)土 “二調(diào)”耕地面積為44.35萬(wàn)畝，農(nóng)村集體耕地面積約41萬(wàn)畝，其中15.7萬(wàn)畝是和林業(yè)部門（國(guó)有森工局、地方國(guó)有林場(chǎng)、集體林場(chǎng)）有爭(zhēng)議的地塊。爭(zhēng)議地塊較多，歷史較長(zhǎng)，一些有爭(zhēng)議的地塊農(nóng)民耕種時(shí)間已經(jīng)在20～30年以上，與國(guó)有森工局、地方國(guó)有林場(chǎng)和集體林場(chǎng)之間的林農(nóng)矛盾長(zhǎng)期未解決，林農(nóng)矛盾日漸激烈，導(dǎo)致圍繞林農(nóng)矛盾的上訪事件頻發(fā)，干擾了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的正常發(fā)展，也嚴(yán)重影響了該縣土地確權(quán)工作順利進(jìn)行。

所謂林農(nóng)矛盾，就是土地的農(nóng)村集體所有權(quán)與國(guó)有林業(yè)土地所有權(quán)或地方林業(yè)土地所有權(quán)之間的爭(zhēng)議性矛盾。這些矛盾非常復(fù)雜，形成歷史和原因各不相同，解決難度大。林農(nóng)矛盾形成的原因主要有：一是國(guó)有林業(yè)局在二次普查時(shí)，以劃分防火責(zé)任區(qū)為由讓村干部在其林地測(cè)繪認(rèn)定手續(xù)上簽字，并報(bào)送上級(jí)林業(yè)部門，將“農(nóng)地”在1990年的林相圖上變成“林地”，導(dǎo)致林農(nóng)矛盾發(fā)生；二是農(nóng)民開墾“小片地”時(shí)侵占部分林地邊緣，林業(yè)部門沒(méi)有及時(shí)制止導(dǎo)致矛盾發(fā)生；三是20世紀(jì)80年代農(nóng)民為發(fā)展人參種植業(yè)，將農(nóng)村集體林地與國(guó)有林地對(duì)換出現(xiàn)差錯(cuò)，使農(nóng)村集體林地變?yōu)閲?guó)有林地，而對(duì)換的國(guó)有林地所有權(quán)仍為國(guó)有；四是林業(yè)部門在實(shí)行林政管理時(shí)導(dǎo)致林農(nóng)矛盾上升。以上是影響土地確權(quán)工作的重要問(wèn)題，矛盾解決的好壞，直接影響到土地確權(quán)工作質(zhì)量和效果。為切實(shí)做好土地確權(quán)工作，靖宇縣把土地確權(quán)與林地清收有機(jī)結(jié)合，不斷加大林地清收力度，有效化解林農(nóng)矛盾，促使土地確權(quán)工作有序推進(jìn)。

在土地確權(quán)工作中，農(nóng)村集體土地權(quán)屬問(wèn)題的確定，是農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是最容易影響工作進(jìn)度和質(zhì)量，影響集體和農(nóng)民權(quán)屬利益的問(wèn)題。存在權(quán)屬問(wèn)題糾紛的土地不妥善解決，不僅無(wú)法確權(quán)登記，而且會(huì)影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。2009年，靖宇縣被國(guó)家農(nóng)業(yè)部列為首批農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)改革試點(diǎn)縣。在確權(quán)工作推進(jìn)過(guò)程中，林農(nóng)矛盾成了最大的工作障礙。

2工作成效

靖宇縣經(jīng)過(guò)認(rèn)真探索實(shí)踐，確定了通過(guò)林地清收化解林農(nóng)矛盾，促進(jìn)土地確權(quán)的有效工作機(jī)制。

嚴(yán)格執(zhí)行退耕還林政策，農(nóng)戶承包地按相關(guān)規(guī)定已經(jīng)退耕還林的，應(yīng)按林地承包相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)頒發(fā)林權(quán)證，不再列入耕地登記范圍。

全力開展林地清收工作，對(duì)有爭(zhēng)議的地塊，如果被確定為林地，堅(jiān)決不予核發(fā)土地承包證和經(jīng)營(yíng)權(quán)證。同時(shí)，為保證國(guó)家和農(nóng)民利益不受損害，制定了“誰(shuí)造誰(shuí)有”的政策，并且每畝政府補(bǔ)貼300元，鼓勵(lì)農(nóng)戶退耕造林。三年后造林經(jīng)檢查合格后，縣政府立即頒發(fā)林權(quán)證，給造林戶吃上定心丸?？h政府已經(jīng)和國(guó)有森工局達(dá)成協(xié)議，聯(lián)合向省林業(yè)廳打報(bào)告，將林地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，林地的所有權(quán)劃歸國(guó)有，農(nóng)民需要在林地上種樹造林，林木所有權(quán)和林地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民?？梢园l(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，并可用林木所有權(quán)在銀行進(jìn)行抵押貸款，增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。目前，該縣已經(jīng)清收回27.5萬(wàn)畝林地，其中地方國(guó)有林地12.1萬(wàn)畝（全部還林），集體林地15.4萬(wàn)畝（還林10.3萬(wàn)畝，其余5.1萬(wàn)畝限期還林）。

加快土地確權(quán)進(jìn)程，對(duì)于同一地塊存在兩種法定權(quán)屬，即一是林地，二是基本農(nóng)田的問(wèn)題，要根據(jù)相關(guān)政策確定唯一權(quán)屬，杜絕兩種法定權(quán)屬并存的問(wèn)題。該縣在林地清收工作中，對(duì)已劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍的承包土地，不符合退耕還林要求的耕地，不納入林地清收范圍，確保該縣耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和不減少。對(duì)農(nóng)戶自行在承包土地上植樹造林，林業(yè)部門未納入林地管理范圍的，仍列入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記范圍。

3政策措施

目前該縣土地確權(quán)與林地清收相結(jié)合的工作中還存在一些問(wèn)題。一是現(xiàn)在只有協(xié)議，沒(méi)有政府下發(fā)的正式文件，農(nóng)民感到不踏實(shí)。二是耕地是農(nóng)民最基本、最直接、最可靠的財(cái)產(chǎn)，耕地減少，農(nóng)民感到利益受損，有抵觸情緒。深入解決林農(nóng)矛盾，主要是與國(guó)有森工集團(tuán)之間的問(wèn)題，建議省政府出臺(tái)政策，將林木所有權(quán)與林地所有權(quán)分離，明確誰(shuí)造誰(shuí)有，鼓勵(lì)農(nóng)民造林，從而推進(jìn)土地確權(quán)工作。

明確基本農(nóng)田劃分時(shí)間節(jié)點(diǎn)，1996年土地二輪延包以前劃為基本農(nóng)田的地塊，一律按基本農(nóng)田對(duì)待，以確?；巨r(nóng)田保護(hù)率。1996年以后權(quán)屬存在爭(zhēng)議的地塊，要查找原始資料，結(jié)合實(shí)際情況，由省政府組織國(guó)土、林業(yè)等部門，統(tǒng)一確定地塊唯一權(quán)屬。

制定更多優(yōu)惠政策，減少農(nóng)民對(duì)耕地的依賴性，讓農(nóng)民可以選擇合適的致富門路。

靖宇縣通過(guò)農(nóng)村土地確權(quán)和林地清收有機(jī)結(jié)合，有效化解了林農(nóng)矛盾，大大提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，拓寬了農(nóng)民的致富渠道，增加了農(nóng)民的收入，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定起到了非常好的促進(jìn)作用。