何勇立

經(jīng)過(guò)10余年的不懈努力，廣東建立了財(cái)政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。通過(guò)這一系統(tǒng)，人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算支出的監(jiān)督已由事前、事后監(jiān)督，升級(jí)為實(shí)時(shí)在線全程監(jiān)督。

財(cái)政是老百姓的“錢(qián)袋子”，財(cái)政預(yù)算怎么花，越來(lái)越成為兩會(huì)期間人們關(guān)注的話(huà)題。過(guò)去，人大代表在審議預(yù)算草案時(shí)，面對(duì)一大堆資料和數(shù)據(jù)，既看不過(guò)來(lái)也看不明白。

為了破解這個(gè)難題，廣東經(jīng)過(guò)10余年的不懈努力，建立財(cái)政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。通過(guò)這一系統(tǒng)，人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算支出的監(jiān)督已由事前、事后監(jiān)督，升級(jí)為實(shí)時(shí)在線全程監(jiān)督。這是廣東人大加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督、打造“透明錢(qián)柜”的一項(xiàng)積極創(chuàng)新。

“十年磨一劍”

人大對(duì)財(cái)政預(yù)算支出的監(jiān)督難，難在哪里？由于大多數(shù)的預(yù)算編制支出用途說(shuō)明比較籠統(tǒng)，人大沒(méi)辦法細(xì)致了解和掌握預(yù)算資金的具體去向，無(wú)法對(duì)資金的使用進(jìn)行有效監(jiān)督。

特別是一些掌握大量資金“二次分配權(quán)”的部門(mén)，如發(fā)改、財(cái)政、科技、教育等部門(mén)，其掌握的資金量大，預(yù)決算管理比較復(fù)雜，在預(yù)決算審查過(guò)程中，往往監(jiān)督不到其“打捆支出”的支出細(xì)節(jié)和方向。

真正發(fā)揮人大的監(jiān)督功能，關(guān)鍵是變事后監(jiān)督為全過(guò)程監(jiān)督。2004年開(kāi)始，廣東省人大開(kāi)始探索預(yù)算資金支付情況的實(shí)時(shí)查詢(xún)監(jiān)督。在省人大和省財(cái)政廳的共同努力下，初步實(shí)現(xiàn)了省人大財(cái)經(jīng)委與省財(cái)政廳國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，開(kāi)始對(duì)財(cái)政預(yù)算資金支付情況的實(shí)時(shí)查詢(xún)監(jiān)督，省級(jí)系統(tǒng)開(kāi)始運(yùn)行。

2007年拓展到21個(gè)地級(jí)以上市全部完成系統(tǒng)上線工作。2014年11月，省人大常委會(huì)實(shí)現(xiàn)與省社保局的省級(jí)社?；饒?bào)表系統(tǒng)試聯(lián)網(wǎng)。目前，全省預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督已基本實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政部門(mén)與人大、審計(jì)和監(jiān)察部門(mén)之間的實(shí)時(shí)互聯(lián)互通，構(gòu)建了較為完善的預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督機(jī)制。截至2016年6月，廣東省21個(gè)地級(jí)市人大都建立了預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，有70個(gè)縣（市、區(qū)）人大與本級(jí)財(cái)政部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，縣級(jí)聯(lián)網(wǎng)率達(dá)59%，其中有8個(gè)地級(jí)市的縣級(jí)聯(lián)網(wǎng)率達(dá)100%。

通過(guò)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，不僅能實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)政收支的全部明細(xì)情況，包括某筆支出何時(shí)撥付、撥了多少、撥到哪里、作什么用途以及用什么方式支出等，還能按照政府工作重點(diǎn)、群眾關(guān)心熱點(diǎn)，重點(diǎn)監(jiān)控財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金撥付情況，使財(cái)政預(yù)算資金運(yùn)行的全過(guò)程置于人大的有效監(jiān)督之下。

以2014年為例，經(jīng)系統(tǒng)支付的全口徑各項(xiàng)資金大體上相當(dāng)于同口徑預(yù)算資金的81%，省人大能夠很好地了解財(cái)政資金的詳細(xì)撥付方向。2014年，常委會(huì)預(yù)算工委通過(guò)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)重點(diǎn)跟蹤了流浪乞討人員救助專(zhuān)項(xiàng)資金的使用情況。通過(guò)查詢(xún)，發(fā)現(xiàn)1—9月流浪乞討人員救助專(zhuān)項(xiàng)資金用于省本級(jí)支出1777.24萬(wàn)元，比上年同期減少46.55%；用于救助機(jī)構(gòu)項(xiàng)目支出516.22萬(wàn)元，比上年同期減少49.54%。對(duì)此，省人大預(yù)算工委及時(shí)與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了溝通，并要求省有關(guān)部門(mén)規(guī)范財(cái)政資金的使用。

在經(jīng)?；?、制度化的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督過(guò)程中，可以聯(lián)網(wǎng)查詢(xún)發(fā)現(xiàn)預(yù)算收支失衡、重點(diǎn)支出和政府重大投資項(xiàng)目資金安排失當(dāng)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的安排使用不當(dāng)、資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余過(guò)大、財(cái)政部門(mén)無(wú)預(yù)算或超預(yù)算撥款、政府及其部門(mén)挪用預(yù)算資金等問(wèn)題。

十多年的探索和實(shí)踐，廣東已逐步形成線上實(shí)時(shí)監(jiān)督與線下重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合，預(yù)算支出的全面監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)資金使用的重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合，人大常委會(huì)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)監(jiān)督與人大代表參與監(jiān)督工作相結(jié)合，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督與第三方評(píng)估工作相結(jié)合，人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。

四大功能

財(cái)政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)有四大功能：一查、二警、三督、四議。

“查”是可以查詢(xún)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算資金的使用和支付情況，覆蓋了119個(gè)省級(jí)預(yù)算部門(mén)和省級(jí)對(duì)21個(gè)市及121個(gè)縣區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)監(jiān)管著3000多億元的資金流動(dòng)，可以查到每一筆實(shí)撥資金、直接支付資金和授權(quán)支付資金的具體情況，一年60多萬(wàn)筆支出都能從這里看得一清二楚。

“警”是對(duì)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析預(yù)警，系統(tǒng)根據(jù)等級(jí)顯示黃色或者紅色。過(guò)去，如果哪個(gè)單位在執(zhí)行預(yù)算時(shí)出了問(wèn)題，最原始的辦法是來(lái)信來(lái)電舉報(bào)。有了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，對(duì)于執(zhí)行預(yù)算的進(jìn)度滯后，導(dǎo)致年底突擊花錢(qián)的情況，廣東省的預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)將進(jìn)行自動(dòng)報(bào)警，這套報(bào)警系統(tǒng)還會(huì)預(yù)警債務(wù)超標(biāo)、違規(guī)采購(gòu)、“三公”經(jīng)費(fèi)超預(yù)算。出現(xiàn)這類(lèi)異常問(wèn)題時(shí)，系統(tǒng)會(huì)及時(shí)“亮紅燈”。

2016年人代會(huì)舉行前，根據(jù)系統(tǒng)預(yù)警，財(cái)經(jīng)工委對(duì)預(yù)算草案中“氣象監(jiān)測(cè)預(yù)警中心物業(yè)維修服務(wù)”等5個(gè)項(xiàng)目涉及1.7億余元資金安排的合理性提出意見(jiàn)，后這筆資金被調(diào)整安排用于民生和創(chuàng)新發(fā)展項(xiàng)目。

“督”是根據(jù)預(yù)警的情況進(jìn)行審查監(jiān)督，人大會(huì)要求財(cái)政部門(mén)和所涉部門(mén)對(duì)預(yù)警的情況作出說(shuō)明，同時(shí)還可以據(jù)此在下一年度的預(yù)算審查中提出意見(jiàn)，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)合理。

根據(jù)廣東省人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃，每年選擇若干重點(diǎn)項(xiàng)目，如結(jié)合人大常委會(huì)開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)提前介入預(yù)算編制監(jiān)督、底線民生保障專(zhuān)項(xiàng)資金落實(shí)情況檢查、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金第三方績(jī)效評(píng)估等監(jiān)督項(xiàng)目。提前介入預(yù)算編制，讓人大代表提前知曉政府的專(zhuān)項(xiàng)資金花到哪里，應(yīng)該花多少。同時(shí)也讓資金使用更加謹(jǐn)慎，財(cái)政資金的使用效率大大增強(qiáng)。

“議”是人大代表可以直接在系統(tǒng)中提出意見(jiàn)建議，然后由相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)回應(yīng)和辦理。預(yù)算審查監(jiān)督，對(duì)人大代表的自身也提出了很高的要求，不但要履行監(jiān)督職能，更要提出有建設(shè)性的意見(jiàn)。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督給代表搭建起了一個(gè)新平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了代表監(jiān)督預(yù)算從被動(dòng)性接受到主動(dòng)性參與的轉(zhuǎn)變。比如，針對(duì)人大代表對(duì)政府部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)的使用較為關(guān)注的情況，系統(tǒng)“重點(diǎn)監(jiān)督”模塊還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“三公經(jīng)費(fèi)”欄目，供人大代表不定期查詢(xún)監(jiān)督。系統(tǒng)還設(shè)有代表建議功能模塊，人大代表可以直接提出意見(jiàn)和建議，政府相關(guān)部門(mén)則需在系統(tǒng)上及時(shí)進(jìn)行答復(fù)。

推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度

加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)決算的審查監(jiān)督是落實(shí)新預(yù)算法的客觀要求。預(yù)算法明確規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”、“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行”；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，須報(bào)同級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。

新預(yù)算法還明確要求建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明預(yù)算制度，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，從而在法律層面上確定了全口徑預(yù)算體系，也確定了人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算全覆蓋、全過(guò)程監(jiān)督的法律地位。

全口徑預(yù)算體系從橫向上來(lái)講，即預(yù)算的組成，是包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”；從縱向上來(lái)講，就是每一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，預(yù)算層級(jí)包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的“五級(jí)預(yù)算”。

預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是落實(shí)新預(yù)算法，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明預(yù)算制度要求的重要舉措。通過(guò)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)讓人大和審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)了解財(cái)政支出從申請(qǐng)、審批到支出的全過(guò)程，包括每一筆支出何時(shí)撥付、撥了多少、撥到哪里、什么用途以及用什么方式支出等，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度，為財(cái)政支出詳細(xì)情況向社會(huì)公開(kāi)邁出了重要的一步。

開(kāi)展預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，不但有利于增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)性，還將推動(dòng)政府加快深化預(yù)算管理體制改革的步伐，助推建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，下一步還應(yīng)當(dāng)深化改革，通過(guò)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)改變傳統(tǒng)預(yù)算編制模式，徹底告別以前“基數(shù)+增長(zhǎng)”的編制模式，建立“錢(qián)盡其用”的預(yù)算資金績(jī)效考核制度。

另外，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，還需要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，完善數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)覆蓋、數(shù)據(jù)倒逼機(jī)制。相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)都應(yīng)逐步匯入系統(tǒng)，數(shù)據(jù)分析方面除了預(yù)警之外，還要提出參考意見(jiàn)，指導(dǎo)、配合相關(guān)部門(mén)來(lái)解決預(yù)算支出中的問(wèn)題。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）