□郭文娟

（聊城大學(xué)商學(xué)院 山東 聊城 252000）

我國供水行業(yè)規(guī)制放松環(huán)境下規(guī)制方式及方向的轉(zhuǎn)變

□郭文娟

（聊城大學(xué)商學(xué)院 山東 聊城 252000）

供水行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，只有通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)福利最大化。而現(xiàn)階段隨著水市場(chǎng)的發(fā)展以及水價(jià)市場(chǎng)化改革，水權(quán)交易存在各種交易風(fēng)險(xiǎn)，水價(jià)隨市場(chǎng)供求關(guān)系變化。供水行業(yè)面臨復(fù)雜的市場(chǎng)考驗(yàn)，政府對(duì)供水的管理與監(jiān)管也相應(yīng)發(fā)生改變。因此，政府在對(duì)供水行業(yè)進(jìn)行規(guī)制的過程中必然要放松供水行業(yè)的準(zhǔn)入與運(yùn)營監(jiān)管，降低供水成本；拆分供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)行分模塊行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)；轉(zhuǎn)變供水價(jià)格規(guī)制重點(diǎn)，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)降本增加市場(chǎng)收益；加強(qiáng)水質(zhì)量與污水處理監(jiān)管。

供水行業(yè)；規(guī)制放松；市場(chǎng)

規(guī)制在我國意味著管制、監(jiān)管、管理、準(zhǔn)則等。廣義的政府規(guī)制主要指政府從社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等層面著手進(jìn)行的規(guī)制活動(dòng),而狹義的政府規(guī)制則是對(duì)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)層面的活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)與管理。通常，政府規(guī)制的對(duì)象主要集中在公用事業(yè)單位,政府通過與企業(yè)之間的博弈對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局向預(yù)定的規(guī)制目標(biāo)靠攏。[1]

政府對(duì)供水行業(yè)的規(guī)制與政府對(duì)水資源的管理方式緊密結(jié)合在一起的。城市供水行業(yè)經(jīng)歷了從“政企合一”到“政企分開”逐漸形成地方性大型水務(wù)集團(tuán)，形成由政府間接管理的關(guān)系。具體而言，水務(wù)局成為供水行業(yè)的監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)對(duì)供水企業(yè)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督管理，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或國有資產(chǎn)管理局管理運(yùn)營供水企業(yè)的資產(chǎn)，因而供水企業(yè)擁有自主經(jīng)營權(quán)，可以跨地區(qū)開展經(jīng)營管理活動(dòng)。政府對(duì)供水企業(yè)的監(jiān)管從行政管理的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚诜?、市?chǎng)等手段方式進(jìn)行間接管理的方式。從國內(nèi)外供水行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)來看，政府規(guī)制的方式主要包括利用法律規(guī)章制度確認(rèn)初始水權(quán)的分配和運(yùn)用行政許可的方式管理手段確立取水、排放污水的許可以及流域水資源配置、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，也以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)城市水商品的供給?？傊?，現(xiàn)代政府對(duì)供水企業(yè)的規(guī)制越來越注重從成本與效益原則出發(fā)試圖激勵(lì)供水企業(yè)主動(dòng)降低水供應(yīng)成本增加自身收益。例如，“在對(duì)其價(jià)格的規(guī)制上，政府規(guī)制價(jià)格的形成要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則,既有助于提高供水企業(yè)生產(chǎn)能力及提高經(jīng)營管理水平,又提高社會(huì)效益,并且不損害社會(huì)福利水平”。

1 政府對(duì)供水行業(yè)進(jìn)行規(guī)制的時(shí)代背景轉(zhuǎn)變

政府對(duì)供水行業(yè)的監(jiān)管由以行政命令和法律手段的方式居多。供水行業(yè)規(guī)制的主要?jiǎng)右騺碓从谒Y源的供給緊張和高供水成本引發(fā)的水價(jià)上漲過快。從全國各地方經(jīng)營現(xiàn)狀來看，水供應(yīng)仍然采取地方政府壟斷經(jīng)營和統(tǒng)一定價(jià)模式，導(dǎo)致供水企業(yè)也缺乏對(duì)財(cái)務(wù)成本的監(jiān)管策略，這使得人們對(duì)水資源的供給一直處于被動(dòng)的局面。目前來看，“我國自來水業(yè)規(guī)制改革中還存在水價(jià)低、水價(jià)計(jì)量體制不合理，水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)的制定方法與征收辦法方式單一、欠缺規(guī)范等問題。”[3]但低供水價(jià)格使得很多城市供水企業(yè)難以擺脫虧損，而僅依賴地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼并不能長期運(yùn)營下去。因此，加強(qiáng)對(duì)供水企業(yè)的激勵(lì)性規(guī)制措施，從而既能促進(jìn)水資源的供給者降低成本增加收益，又能將水價(jià)制定在消費(fèi)者能接受的區(qū)間范圍內(nèi)。

面對(duì)水資源市場(chǎng)化管理的趨勢(shì)，我國逐步將水資源產(chǎn)權(quán)化，從而將水權(quán)分配到用水戶中。政府對(duì)水資源的直接管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理的方式，這對(duì)于政府規(guī)制又一次帶來前所未有的挑戰(zhàn)。供水行業(yè)作為水市場(chǎng)的供水單位和水權(quán)購買者，擴(kuò)展了自身的業(yè)務(wù)范圍，更作為水市場(chǎng)的重要一環(huán)推動(dòng)水市場(chǎng)的健康發(fā)展和良好運(yùn)行。供水市場(chǎng)既能參與水權(quán)交易買賣，擁有龐大的水權(quán)數(shù)量，又要在供水環(huán)節(jié)重要的生產(chǎn)方、供應(yīng)方、銷售方，對(duì)水價(jià)格、成本控制作用大于水市場(chǎng)的其他參與方。但由于市場(chǎng)的局限性，其必然會(huì)出現(xiàn)自然壟斷、外部性、信息不完全、過度競(jìng)爭(zhēng)等問題,引致市場(chǎng)失靈和資源配置低效或無效的出現(xiàn)。這要求供水企業(yè)為適應(yīng)水市場(chǎng)的外在和內(nèi)在環(huán)境變化，就要提高自身的風(fēng)險(xiǎn)防御能力，有效規(guī)避水市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的收益損失。于是，政府要逐步轉(zhuǎn)變供水行業(yè)的監(jiān)管模式、路徑、方法，加強(qiáng)對(duì)水市場(chǎng)放開的環(huán)境下對(duì)城市供水行業(yè)出現(xiàn)的準(zhǔn)入機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、水權(quán)交易等方面的問題實(shí)施事前預(yù)防性、事中、事后等一系列監(jiān)管措施，加強(qiáng)和提升對(duì)供水企業(yè)對(duì)市場(chǎng)環(huán)境下競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的應(yīng)變能力。

2 在供水行業(yè)企業(yè)化改革的背景下轉(zhuǎn)變規(guī)制方式及方向

在政府逐步采用市場(chǎng)的手段對(duì)水資源進(jìn)行配置的背景下，政府對(duì)供水行業(yè)規(guī)制手段、方法的選擇上,既要考慮避免政府失靈帶來的規(guī)制放松和市場(chǎng)失靈的政府規(guī)制過緊雙重原因所導(dǎo)致的規(guī)制活動(dòng)效率低下，有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)規(guī)制并與社會(huì)規(guī)制相結(jié)合的手段提高政府資源配置的效率。其中，社會(huì)規(guī)制包括環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)安全的規(guī)制；經(jīng)濟(jì)規(guī)制是為了防止發(fā)生資源配置低效率對(duì)公共物品部門、自然壟斷行業(yè)的規(guī)制，采用法律法規(guī)、投資規(guī)制、行政許可、資格申請(qǐng)等,對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的進(jìn)入、退出、價(jià)格、質(zhì)量等行為加以規(guī)制。不僅如此，政府還要在傳統(tǒng)監(jiān)管手段的基礎(chǔ)之上，對(duì)投資主體進(jìn)入、水價(jià)限定等規(guī)則設(shè)定過程中實(shí)行更加開放式的管理方式，采用放松市場(chǎng)準(zhǔn)入、分行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、特許權(quán)經(jīng)營、排污權(quán)等間接手段以達(dá)到降本增收、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、減少水環(huán)境污染的目的。鼓勵(lì)民間資本與外國資本進(jìn)入供水市場(chǎng)，采用特許經(jīng)營模式實(shí)現(xiàn)多元化合作方式。

2.1 放松供水行業(yè)的準(zhǔn)入與運(yùn)營監(jiān)管，降低供水成本

供水行業(yè)參與到水權(quán)交易去，成為水市場(chǎng)的主要參與者，這要求政府加快轉(zhuǎn)變對(duì)供水行業(yè)的規(guī)制重點(diǎn)，促進(jìn)供水行業(yè)增強(qiáng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)與外部競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力提升。打破供水行業(yè)壟斷，適度開放市場(chǎng)準(zhǔn)入、實(shí)施特許經(jīng)營制度。“采用區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，接入授權(quán)，合同外包等方式，對(duì)供水企業(yè)設(shè)立有效激勵(lì)約束?！盵4]現(xiàn)有供水企業(yè)一般屬于是省屬或市屬的國有企業(yè)，或者國有控股其他方參股的的企業(yè)，而只有個(gè)別城市引進(jìn)了外資供水企業(yè)?；舅畠r(jià)、工程水利價(jià)格屬于依附于自然壟斷而產(chǎn)生，導(dǎo)致供水企業(yè)自身沒有降低成本的動(dòng)力，更加真正反映水資源的真實(shí)價(jià)值。加之政府與供水企業(yè)之間存在信息不對(duì)稱問題，價(jià)格的監(jiān)管政策自然失效。因而要加強(qiáng)對(duì)供水行業(yè)的國有企業(yè)改革，加快水利工程產(chǎn)權(quán)與日常經(jīng)營權(quán)的分離，進(jìn)而更加清晰地核算水價(jià)中供水成本，明確管理成本和水利工程成本。深化政府與企業(yè)的合作，鼓勵(lì)民間資本或國外品牌以BOT、PPP等方式參與供水、污水項(xiàng)目等，發(fā)揮管理、技術(shù)及制度等優(yōu)勢(shì)，降低水利工程成本、污水處理成本，水價(jià)上漲的壓力自然也會(huì)降低。

2.2 拆分供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)行分模塊行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)

水權(quán)交易的迅速發(fā)展推動(dòng)水市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)化程度，這使得市場(chǎng)參與方能掌握更多的市場(chǎng)信息，水價(jià)格、成本在交易雙方之間越來越呈現(xiàn)透明化。供水市場(chǎng)既能參與水權(quán)交易買賣，擁有龐大的水權(quán)數(shù)量，又要在供水環(huán)節(jié)重要的生產(chǎn)方、供應(yīng)方、銷售方，能夠作用于水市場(chǎng)中水成本的形成機(jī)制，影響其水價(jià)格高低。但是我國供水行業(yè)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長，投資金額較大，而且政策性和制度等外在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大。其資本專屬性導(dǎo)致一般企業(yè)不能承擔(dān)起，而供水系統(tǒng)需要大規(guī)模投資更新和維護(hù)才能維持城市人口和工業(yè)的需要。因而要從技術(shù)經(jīng)濟(jì)角度上加快供水行業(yè)業(yè)務(wù)分離，形成水生產(chǎn)、供應(yīng)、管道維修、水利工程設(shè)計(jì)、污水處理等子行業(yè)。對(duì)非關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)放松資本進(jìn)入的標(biāo)準(zhǔn)，吸引大型水務(wù)集團(tuán)進(jìn)行業(yè)務(wù)投資，帶動(dòng)和加快了本土水務(wù)企業(yè)資本運(yùn)營的管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)供水行業(yè)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。通過供水行業(yè)的產(chǎn)業(yè)整合與分割，推動(dòng)水生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售等產(chǎn)業(yè)鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)的系統(tǒng)化改造，從而使得供水行業(yè)能夠在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸成本的降低。

2.3 轉(zhuǎn)變供水價(jià)格規(guī)制方向，帶動(dòng)企業(yè)降本增收

水權(quán)交易及水市場(chǎng)發(fā)展要求水權(quán)交易價(jià)格與水價(jià)格能夠反映市場(chǎng)中水資源購買雙方的供求關(guān)系。水價(jià)格既要將成本要素考慮在內(nèi)，還要反映水資源的在水市場(chǎng)的稀缺性。這樣以來供水行業(yè)在從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下交易也可以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、銷售附加值的增長。但現(xiàn)階段價(jià)格規(guī)制來自于規(guī)范政府定價(jià)行為，政府制定水資源的供水價(jià)格結(jié)構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)范圍。目前城市供水實(shí)行行業(yè)水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的階梯式計(jì)量水價(jià)。而未來階段自來水行業(yè)的價(jià)格規(guī)制方向著眼于“社會(huì)福利最大化的目標(biāo),建立能夠激勵(lì)供水企業(yè)降低成本、提高質(zhì)量和服務(wù)水平的激勵(lì)性價(jià)格規(guī)制機(jī)制”。對(duì)生活、生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉用水分類確定合理的水價(jià)區(qū)間，確保水價(jià)的上漲幅度在人們可承受的范圍之內(nèi)，同樣的水價(jià)格能提供高質(zhì)量的供水服務(wù)，保證人們正常生活的用水質(zhì)量。還要將供水行業(yè)業(yè)務(wù)分離成水生產(chǎn)、供應(yīng)、管道維修、水利工程設(shè)計(jì)等子行業(yè)后，對(duì)于非關(guān)鍵業(yè)務(wù)放松對(duì)水價(jià)格的嚴(yán)密監(jiān)管，由市場(chǎng)形成價(jià)格，實(shí)行價(jià)格上限監(jiān)管，對(duì)于關(guān)鍵業(yè)務(wù)等采取嚴(yán)格的價(jià)格變動(dòng)監(jiān)管政策,從而提高價(jià)格規(guī)制的效率。對(duì)供水行業(yè)的業(yè)務(wù)中的關(guān)鍵業(yè)務(wù)謹(jǐn)慎監(jiān)管，實(shí)行專業(yè)公開的測(cè)評(píng)確定其提供的成本。

2.4 加強(qiáng)水質(zhì)量與污水處理監(jiān)管

建立和完善水質(zhì)綜合合格率、管網(wǎng)壓力合格率、自來水管網(wǎng)修漏及時(shí)率、用戶用水設(shè)施修理及時(shí)率等自來水質(zhì)量的監(jiān)控指標(biāo)體系。重點(diǎn)推進(jìn)新供水企業(yè)的資質(zhì)監(jiān)管，成立專業(yè)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)器設(shè)備、制水工藝、節(jié)水設(shè)計(jì)等定期檢查評(píng)估實(shí)現(xiàn)城市供水管網(wǎng)系統(tǒng)采用企業(yè)淘汰機(jī)制。同時(shí)，增設(shè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)出水水質(zhì)的實(shí)時(shí)監(jiān)督。加強(qiáng)污水總量控制和排污權(quán)制度建設(shè)，轉(zhuǎn)變對(duì)污染處理行業(yè)的規(guī)制。首先，建立排污權(quán)制度,實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制,對(duì)減少污染的企業(yè)進(jìn)行外部經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償。這有效帶動(dòng)企業(yè)增加節(jié)水、污水新技術(shù)投入,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的共同發(fā)展。建設(shè)項(xiàng)目中防治水污染的設(shè)施,必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。其次，放松對(duì)水污染排放行業(yè)的進(jìn)入規(guī)制，但要加強(qiáng)對(duì)污水處理行業(yè)的資質(zhì)、企業(yè)信用審核。再次，加強(qiáng)《水污染防治法》的政策實(shí)施力度，企事業(yè)單位按照排放物污染物相關(guān)規(guī)定及時(shí)繳納排污費(fèi)。參考文獻(xiàn)：

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F299.24

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.05.063

山東省軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目《基于中外實(shí)踐的我國新型家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展路徑研究——以山東省為例》（2015RK B01408）階段成果。

郭文娟（1988.12-），女，聊城大學(xué)商學(xué)院，碩士，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策。