(西南民族大學(xué) 法學(xué)院，成都 610041)

后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益的平衡
——以農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障為中心

何 真

(西南民族大學(xué) 法學(xué)院，成都 610041)

在后稅費(fèi)時(shí)代國(guó)家賦權(quán)、地方政府和村社組織讓利、農(nóng)民增權(quán)的農(nóng)村土地利益分配的理想格局中，保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是其應(yīng)有之意，但農(nóng)村土地利益的不斷增長(zhǎng)，刺激了國(guó)家、地方政府、村社組織、農(nóng)民對(duì)土地利益的激烈博弈。由于國(guó)家多重土地目標(biāo)的矛盾和地方政府、村社組織的土地權(quán)力受到制約的有限性，使得土地權(quán)力(權(quán)利)配置與土地利益分配之間并不相稱，從而對(duì)農(nóng)民的土地利益進(jìn)行了擠占，產(chǎn)生了農(nóng)村土地利益分配失衡的狀況。后稅費(fèi)時(shí)代應(yīng)在社會(huì)本位價(jià)值觀的引領(lǐng)下，尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公私合體屬性，理順國(guó)家的土地權(quán)力，約束和規(guī)范地方政府的土地權(quán)力，廓清村社組織的土地權(quán)利，賦予、歸還和維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。

后稅費(fèi)時(shí)代；農(nóng)村土地利益；農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán);利益平衡；《物權(quán)法》

2006年元旦《農(nóng)業(yè)稅條例》的廢止，結(jié)束了幾千年以來“皇糧國(guó)稅”的歷史，開創(chuàng)了中國(guó)的后稅費(fèi)時(shí)代。后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配格局發(fā)生了深刻的改變，產(chǎn)生了土地利益分配失衡的狀況。要改變這種狀況，應(yīng)進(jìn)行農(nóng)村土地利益平衡。關(guān)于農(nóng)村土地利益平衡的研究，相關(guān)文獻(xiàn)論述較多，涉及農(nóng)民土地利益平衡的權(quán)利體系與實(shí)現(xiàn)機(jī)制、演進(jìn)歷史與格局重構(gòu)、觀念轉(zhuǎn)變與立法回應(yīng)、實(shí)現(xiàn)困境與制度完善等方面，但鮮有文獻(xiàn)從農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的角度出發(fā)來論述農(nóng)村土地利益的平衡。本文以農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障為中心，論述后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配的變化對(duì)農(nóng)村社會(huì)各主體土地權(quán)利配置的影響，提出宜從農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)公私合體屬性出發(fā)，通過對(duì)農(nóng)村社會(huì)各主體土地權(quán)力(權(quán)利)的重新配置，形成有效的權(quán)利讓渡和權(quán)力制約結(jié)構(gòu)，來平衡農(nóng)村土地利益。

一 后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配的理想格局

稅費(fèi)時(shí)代“資源汲取型”的經(jīng)濟(jì)模式下，國(guó)家對(duì)土地利益按照行政隸屬關(guān)系進(jìn)行自上而下的分配，地方政府、村社組織作為國(guó)家進(jìn)行資源汲取的重要依靠對(duì)象，在國(guó)家的支持下獲得了大量土地資源的配置權(quán)并以此獲得大量的土地利益，而農(nóng)民處在利益鏈條下的最末端，擁有稀薄的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，由此獲得少量的土地利益分成①。稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配格局的失衡，是國(guó)家對(duì)土地利益的行政性壟斷所致，其利用行政權(quán)力將土地利益進(jìn)行自上而下的切割，離權(quán)力中心越近，權(quán)力(權(quán)利)越大，獲得的土地利益越多，而離權(quán)力中心越遠(yuǎn)，權(quán)力(權(quán)利)越小，獲得的土地利益越少②。

后稅費(fèi)時(shí)代為了鞏固稅費(fèi)改革的既有成果，采取了“資源支持型”的經(jīng)濟(jì)模式，希望形成國(guó)家賦權(quán)、地方政府和村社組織讓利、農(nóng)民增權(quán)的農(nóng)村土地利益分配的理想格局，對(duì)土地權(quán)利的配置和土地利益的分配做出了有利于農(nóng)民的安排，制定了大量保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律與政策。后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)通過權(quán)利內(nèi)容的拓展、權(quán)利類型的增多和權(quán)利救濟(jì)的夯實(shí)得到了豐富。下文主要以《物權(quán)法》為例，來論述后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

第一，就權(quán)利內(nèi)容而言，《物權(quán)法》將農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)界定為以具有一定實(shí)質(zhì)內(nèi)容的農(nóng)民集體成員所共有的土地所有權(quán)為基礎(chǔ)、以農(nóng)民個(gè)體的土地使用權(quán)為中心的權(quán)利，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)可以理解為對(duì)農(nóng)地資源占有、使用、收益與轉(zhuǎn)讓的權(quán)利集合，由此土地對(duì)農(nóng)民意味著由“責(zé)任田”向“權(quán)利田”的轉(zhuǎn)變。就農(nóng)民集體土地所有權(quán)而言，《物權(quán)法》引入了集體成員權(quán)來明確農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體，以對(duì)所有權(quán)權(quán)利主體不明的情況尋找一種新的解決途徑③，并進(jìn)一步賦予集體成員的重大事項(xiàng)決定權(quán)、對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的知情權(quán)和對(duì)行使主體的撤銷權(quán)。就農(nóng)民個(gè)體的土地使用權(quán)而言，《物權(quán)法》試圖通過土地使用權(quán)的物權(quán)化來解決土地使用權(quán)性質(zhì)不明確、期限不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)受限制和內(nèi)容不自主的權(quán)利有限性問題。《物權(quán)法》在第三編“用益物權(quán)”中專設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)各章，明確了其皆為用益物權(quán)，解決了土地使用權(quán)性質(zhì)不明確的問題?！段餀?quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限做出規(guī)定，通過期限的法定化，解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限不穩(wěn)定的問題④。

第二，就權(quán)利類型而言，《物權(quán)法》確認(rèn)了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)等歸屬于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)第二層次的農(nóng)民個(gè)體的土地使用權(quán)，通過《物權(quán)法》和其他規(guī)范性文件確認(rèn)了集體成員權(quán)、農(nóng)民的征地補(bǔ)償權(quán)⑤、農(nóng)地發(fā)展權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股權(quán)、農(nóng)民的平等受償權(quán)等歸屬于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)第三層次的新型的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，這有利于從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的多個(gè)層次和多個(gè)維度去保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)⑥。

第三，就權(quán)利救濟(jì)而言，《物權(quán)法》確認(rèn)了集體成員的重大事項(xiàng)決定權(quán)、知情權(quán)和撤銷權(quán)，農(nóng)民由此獲得了對(duì)集體土地的民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)，這對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)具有實(shí)體意義；而《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的頒布，明確了土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解和仲裁兩種救濟(jì)渠道，《行政訴訟法》的修改則明確了對(duì)“征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服”和“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的情況可以提起行政訴訟，這對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)具有程序意義。

二 后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配的失衡

后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益不斷增長(zhǎng)⑦，國(guó)家、地方政府、村社組織、農(nóng)民對(duì)土地利益展開了激烈的博弈，對(duì)農(nóng)村土地利益分配造成深刻影響，并產(chǎn)生農(nóng)村土地利益分配失衡的狀況。下文將重點(diǎn)鎖定地方政府中的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，來論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的土地權(quán)力和土地利益。

后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配格局的失衡，是土地權(quán)力(權(quán)利)配置與土地利益分配之間的不匹配與不相稱所致，即國(guó)家為了有效的解決“三農(nóng)”問題，雖然對(duì)土地權(quán)利的配置和土地利益的分配做出了有利于農(nóng)民的安排，但由于國(guó)家并沒有對(duì)地方政府和村社組織的土地權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)和適度的限制，使得它們?nèi)阅軇?dòng)用這些權(quán)力進(jìn)行有利于自己的土地利益安排，從而對(duì)農(nóng)民的土地利益進(jìn)行了擠占。后稅費(fèi)時(shí)代希望通過國(guó)家對(duì)土地的宏觀調(diào)控和對(duì)農(nóng)民的賦權(quán)讓利行動(dòng)，形成國(guó)家自上而下的和農(nóng)民自下而上的對(duì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的地方政府和村社組織的土地利益的一種雙重夾擊，目的是扭轉(zhuǎn)稅費(fèi)時(shí)代土地利益分配格局中對(duì)農(nóng)民不利的局面，形成國(guó)家賦權(quán)、農(nóng)民保權(quán)和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的地方政府與村社組織的讓權(quán)的土地利益分配格局。但國(guó)家對(duì)土地利益的多重目標(biāo)設(shè)置，使其陷入無所適從的困境，難以采取有效的措施來限制以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的地方政府和村社組織的土地權(quán)力，使得它們?nèi)匀荒軌蚶貌U(kuò)展這些權(quán)力應(yīng)對(duì)國(guó)家的宏觀調(diào)控并對(duì)農(nóng)民的權(quán)利保障進(jìn)行抵制，使得農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的獲得難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)中的土地利益享有。

第一，國(guó)家對(duì)土地利益的多重目標(biāo)，使其陷入重重矛盾。國(guó)家對(duì)土地利益的多重目標(biāo)，是由農(nóng)地的多重功能決定的。由于農(nóng)地生產(chǎn)功能、資本功能與社會(huì)保障功能、社會(huì)穩(wěn)定功能之間的矛盾，造成國(guó)家對(duì)土地利益多重目標(biāo)之間的必然沖突[1]。而這些目標(biāo)又分別由中央政府與地方政府承擔(dān)，造成中央政府與地方政府之間以及各級(jí)地方政府之間的利益沖突和行動(dòng)矛盾⑧，“其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化與租金收入最大化對(duì)于地方政府而言具有更高的優(yōu)先性；農(nóng)業(yè)與糧食安全以及社會(huì)穩(wěn)定和諧對(duì)于中央政府具有更高的重要性”[2]。地方政府對(duì)土地利益的目標(biāo)是綜合性的，土地的租金收入只是其短期目標(biāo)，其長(zhǎng)期目標(biāo)是通過農(nóng)地的工業(yè)化或城市化經(jīng)營(yíng)所致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來獲得工商稅收、就業(yè)率提高、城市基礎(chǔ)建設(shè)的改善等經(jīng)濟(jì)利益。但租金收入的短期目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)之間會(huì)產(chǎn)生沖突，因?yàn)楫?dāng)各個(gè)地方政府都有獲取土地收益的沖動(dòng)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)地方政府的激烈競(jìng)爭(zhēng)，甚至出現(xiàn)免收或少收土地租金的惡性競(jìng)爭(zhēng)，于是地方政府很可能出現(xiàn)“題內(nèi)損失題外補(bǔ)”的行動(dòng)⑨。很明顯，地方政府以擠占農(nóng)民的征地補(bǔ)償金來彌補(bǔ)土地租金收入減少的行動(dòng)，會(huì)激起農(nóng)民的強(qiáng)烈反應(yīng)，農(nóng)民可能采取爭(zhēng)取土地租金收入的個(gè)人抗?fàn)幓蚣w行動(dòng)，不僅影響到一方的社會(huì)穩(wěn)定，也影響到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，這給中央政府帶來強(qiáng)大的政治壓力；而地方政府肆意擴(kuò)大征地范圍的行為，必然造成耕地的減少，對(duì)中央政府的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成威脅[3]。于是，中央政府為了規(guī)制地方政府的尋租行為，采取了兩方面的行動(dòng)：一方面，中央政府明確賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，并將這種權(quán)利物權(quán)化，來遏制地方政府的尋租行為；另一方面，國(guó)家采取一系列措施增強(qiáng)土地管理的執(zhí)法力度和提高非法征地的處罰成本，來規(guī)范地方政府的征地行為。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政壓力增大，愈發(fā)主動(dòng)追求土地利益。稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的收入來源已經(jīng)喪失，盡管通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可在一定程度上得到彌補(bǔ)，但不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展偏慢，工商業(yè)稅收增量有限，而且稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革并未取得實(shí)質(zhì)性效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身收入與上級(jí)下達(dá)的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移資金已無法滿足各項(xiàng)支出的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)行受到了較大的制約和影響[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境使得招商引資和土地開發(fā)成為其工作的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)土地利益的追求不僅是一種逐利行為也是一種謀求政績(jī)的行動(dòng)。而我國(guó)農(nóng)村土地制度規(guī)定并不健全，存在著農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體虛位的情況，加之作為農(nóng)民集體土地所有權(quán)行使主體的村社組織的嚴(yán)重行政化，正好為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)入并主導(dǎo)村社土地利益留下了充分的理由和空間。其以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為名，主動(dòng)介入農(nóng)地的開發(fā)與征用，既可能代表國(guó)家以征地機(jī)關(guān)的身份參與征地工作，也可能代表集體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的身份接受管理分配土地補(bǔ)償費(fèi)，其雙重身份難以避免在土地補(bǔ)償費(fèi)管理過程中遭遇相關(guān)費(fèi)用被隨意截留和使用的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可通過無權(quán)審批、越權(quán)審批等非法手段將耕地變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，或?qū)⒃居糜谂d辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的農(nóng)村集體建設(shè)用地用于其他事項(xiàng)[5]。

第三，村社組織自主性收入來源減少，刺激其對(duì)土地利益的覬覦。稅費(fèi)改革直接斬?cái)嗔舜迳缃M織作為集體土地所有者的代理人向農(nóng)民提取“三項(xiàng)提留”經(jīng)費(fèi)之手，除了存在著贏利性的村辦企業(yè)的少數(shù)富裕村莊組織還有自主性收入以外，大多數(shù)村社組織的日常維持和運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，而村級(jí)公益事業(yè)則主要依靠村民籌集的一事一議費(fèi)用[6]。村社組織自主性的收入減少，加劇村社組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，于是有著自己獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的村社組織必然利用自己可控的權(quán)力(權(quán)利)來擴(kuò)大獲益空間和拓寬獲益渠道。而集體土地是村莊最大的公共資源，村社組織作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體，有著廣泛而寬松的農(nóng)地調(diào)控權(quán)，可對(duì)集體土地做出有利于自身利益的安排。當(dāng)然，由于土地的直接收益(表現(xiàn)為糧食補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)所得)歸農(nóng)民所得，村社組織更看重的是土地級(jí)差地租中的分成，其在能產(chǎn)生土地級(jí)差地租的土地流轉(zhuǎn)、土地征用中扮演著積極角色，謀求自身利益。雖然按照法律規(guī)定，村社組織只能以土地所有者的行使主體的身份履行關(guān)于土地的經(jīng)濟(jì)職能，但在現(xiàn)實(shí)中它往往以土地所有者自居，越權(quán)行使對(duì)集體土地的所有權(quán)，并以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和行使土地所有權(quán)為說詞，以村民“支持”和“集體投票表決”為借口，違法用地[7]。如以建設(shè)新農(nóng)村的名義興建小產(chǎn)權(quán)房；對(duì)農(nóng)用地的“以租代征”；以農(nóng)用地非法入股或聯(lián)營(yíng)的形式興辦企業(yè)；未經(jīng)依法批準(zhǔn)修建集貿(mào)市場(chǎng)、村級(jí)道路、村委會(huì)辦公室等公益設(shè)施[8]。當(dāng)然，由于村社組織的異化，農(nóng)地利益在很大程度上被村社組織的代理人村社干部所攫取。

第四，農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)增長(zhǎng)，對(duì)土地利益更加重視。稅費(fèi)改革后，土地的農(nóng)業(yè)收益增大，農(nóng)民耕種土地的預(yù)期收入增加，具有經(jīng)濟(jì)理性的農(nóng)民，在土地農(nóng)業(yè)收益增加的刺激下，土地權(quán)利意識(shí)逐漸增長(zhǎng)。一些已經(jīng)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)，而之前村社組織已經(jīng)將拋荒土地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，這些農(nóng)戶又不愿意讓出承包的土地，由此產(chǎn)生土地糾紛；而一些人多地少的農(nóng)民也提出重新分配土地的主張，相應(yīng)地人少地多的農(nóng)民則提出土地承包政策30年不變，也產(chǎn)生土地糾紛。這些糾紛表現(xiàn)為農(nóng)民之間的土地使用權(quán)的沖突、村社組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)與農(nóng)民的土地使用權(quán)的沖突。城市化運(yùn)動(dòng)將大量農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地，在土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變過程中也帶來了巨額的土地級(jí)差收益。國(guó)家(通過地方政府也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)以壟斷性的土地征收、征用權(quán)獲得了大部分的土地級(jí)差收益，而農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性決定了其在獲得一定征地補(bǔ)償?shù)那闆r下(即其獲得的土地級(jí)差收益分成遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于未來一定時(shí)段以內(nèi)的土地的農(nóng)業(yè)利益或土地的經(jīng)濟(jì)利益)，他們還是希望被征收征用的。地方政府的政治權(quán)力聯(lián)合工商業(yè)資本的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)力，加上農(nóng)民經(jīng)濟(jì)人的理性思考，在三方“合謀”下，土地利益在國(guó)家、地方政府和村民之間出現(xiàn)了沖突、合謀與失衡的現(xiàn)象。

后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配的失衡損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

首先，就農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，其流轉(zhuǎn)價(jià)格的協(xié)商過程往往將農(nóng)地的原有使用者農(nóng)民排除在外，由地方政府(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)、村社組織和新的土地使用者協(xié)商而成，其價(jià)格往往有利于新的土地使用者，而地方政府(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)、村社組織也能從中獲得一部分土地利益，較低的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格使得農(nóng)民土地利益受損，而較長(zhǎng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)間使得農(nóng)民土地利益受損的情況變得更嚴(yán)重。同時(shí)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)的一些以規(guī)避土地用途管制、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的總量控制和農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地收益分配制度的“以租代征”現(xiàn)象，極大地?fù)p害了農(nóng)民的土地利益，也嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家土地管理的基本制度、國(guó)家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[9]。

其次，就農(nóng)地征收而言，其征收價(jià)格的協(xié)商過程也基本將土地的使用者農(nóng)民排除在外。由于地方政府需要土地和大量資金，其對(duì)農(nóng)地的征收價(jià)格進(jìn)行非市場(chǎng)化的運(yùn)作，一方面大量低價(jià)征收農(nóng)地，另一方面又以被征收的土地為抵押從銀行貸款融資獲得大量的資金，于是土地的低價(jià)征收成為地方政府獲得土地級(jí)差收益的最好方式。當(dāng)然農(nóng)民仍然不能獲得全部的土地征收款項(xiàng)，因?yàn)橥恋厥羌w的，其中的相當(dāng)一部分要留給農(nóng)民集體，從而被農(nóng)民集體的代理人村社組織分走。同時(shí)，在土地征收過程中實(shí)行的“土地增減掛鉤”政策，在土地生財(cái)?shù)睦娲碳は?，演變?yōu)檫`背民意迫使農(nóng)民“上樓”的運(yùn)動(dòng)式土地整理方式，地方政府通過城鄉(xiāng)土地指標(biāo)置換，大量增加計(jì)劃外建設(shè)用地，尤其是隨著地方政府融資平臺(tái)的興起，通過置換得來的城市建設(shè)用地指標(biāo)，又由政府直接在銀行進(jìn)行抵押貸款套取現(xiàn)金，使得地方政府可以輕巧地坐享巨大的土地利益，而農(nóng)民宅基地與承包地利益常受到損害[10]。

后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配的失衡給國(guó)家?guī)砹松鐣?huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。地方政府與村社組組織違背農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)和土地征收，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，引發(fā)農(nóng)民不滿情緒和上訪行為，甚至誘發(fā)群體性事件，這給社會(huì)穩(wěn)定帶來了極大的威脅。在城市化、工業(yè)化的容納能力有限和農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的情況下，大規(guī)模推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和土地征收，勢(shì)必造成大批農(nóng)民失地又失業(yè)的不穩(wěn)定的隱患，并可能在社會(huì)矛盾激化的情況下，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。土地流轉(zhuǎn)和土地征收過程中的地方政府、村社組織的尋租行為和地方官員、村社干部的腐敗行為，會(huì)引發(fā)民眾的不滿情緒，并激發(fā)土地利益被侵占的農(nóng)民的憤慨和仇視，由此可能誘致巨大的政治危機(jī)?？梢姡蠖愘M(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配格局失衡的狀況如果得不到平抑，不僅會(huì)使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)形同虛設(shè)，也會(huì)使稅費(fèi)改革的成效被重新緊張的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系而吞噬。因此，應(yīng)從后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配格局失衡的原因入手，通過對(duì)土地權(quán)力(權(quán)利)配置和土地利益分配不一致狀況的糾正，來建構(gòu)一種能夠協(xié)調(diào)和平衡農(nóng)村社會(huì)主體多元化利益的制度安排，使農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)得到真正切實(shí)有效的保障。

三 后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益平衡的價(jià)值取向

后稅費(fèi)時(shí)代意味著國(guó)家經(jīng)濟(jì)模式由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變，政府的執(zhí)政方式由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社會(huì)組織由行政控制向民主自治的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的權(quán)利享有由權(quán)利限制向權(quán)利保障的轉(zhuǎn)變[11]。其摒棄了國(guó)家本位的價(jià)值觀，以社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)作為考量法律績(jī)效的基點(diǎn)，從社會(huì)整體的角度出發(fā)，從整個(gè)社會(huì)的正義與公平來進(jìn)行利益平衡。在社會(huì)本位價(jià)值觀的引領(lǐng)下，農(nóng)村土地利益平衡既要防止因信息不對(duì)稱、土地兼并、外部效應(yīng)等造成的“市場(chǎng)失靈”狀況，也要防止國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)的長(zhǎng)驅(qū)直入和強(qiáng)力干預(yù)造成的“政府失靈”狀況。這需要立足于社會(huì)整體利益，意識(shí)到農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)具有公私合體的屬性，克服偏執(zhí)于公私法律二元結(jié)構(gòu)之一端所產(chǎn)生的束縛。

一方面，社會(huì)本位的價(jià)值觀并沒有否定農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)性，而是要進(jìn)一步深化和調(diào)整有關(guān)私權(quán)性的認(rèn)識(shí)。第一，更加關(guān)注農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)性。我國(guó)的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)兼具公權(quán)和私權(quán)屬性，但其在權(quán)利生成之時(shí)并沒有經(jīng)過現(xiàn)代意義上的自由、平等、意思自治等私法理念的洗禮，其制度建構(gòu)深受生產(chǎn)資料公有制的意識(shí)形態(tài)、人民民主專政的政治制度、總體性社會(huì)的全能治理模式和不患寡而患不均的樸素平均主義的影響。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種受到國(guó)家權(quán)力嚴(yán)格限制和嚴(yán)重掣肘的有限的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其私權(quán)屬性受到公權(quán)屬性的極大限制。后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益的平衡宜回復(fù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)品格，在承認(rèn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)私權(quán)性有限的前提下，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的限制，即對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制必須滿足公共利益的目的性需要、法律規(guī)則的程序性限定和行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)性約束等三個(gè)條件，以使農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)性得到彰顯。第二，更加關(guān)注平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)。后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益平衡應(yīng)該在正視長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)民的制度性歧視的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民形式上的平等權(quán)，反對(duì)對(duì)農(nóng)民的不合理差別對(duì)待，農(nóng)民應(yīng)該與其他主體一樣平等地享有農(nóng)村的土地利益。土地利益平衡還應(yīng)關(guān)注到農(nóng)民的弱勢(shì)地位，在平等權(quán)的保障中給予農(nóng)民合理的差別對(duì)待，賦予農(nóng)民實(shí)質(zhì)意義上的平等權(quán)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行土地利益分配的傾斜，不僅使農(nóng)民獲得與土地權(quán)利相稱的土地利益，還應(yīng)將被其他社會(huì)主體擠占和侵蝕的本該屬于農(nóng)民的土地利益返還給農(nóng)民，以彌補(bǔ)歷史和當(dāng)下對(duì)農(nóng)民的土地利益的欠賬。

另一方面，社會(huì)本位的價(jià)值觀也肯定了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公權(quán)性，并對(duì)公權(quán)性進(jìn)行了重新的闡釋和限定。首先，注重以行政協(xié)商的方式解決涉農(nóng)土地爭(zhēng)議[12]。后稅費(fèi)時(shí)代政府執(zhí)政方式向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，使其對(duì)土地事務(wù)的管理宜由行政命令向行政協(xié)商轉(zhuǎn)變，尊重農(nóng)民的主體性地位，保障農(nóng)民在土地利益分配中的參與權(quán)、決策權(quán)、分配權(quán)，農(nóng)村社會(huì)的其他主體應(yīng)該更多地傾聽農(nóng)民的合理合法訴求，與農(nóng)民平等協(xié)商涉農(nóng)土地糾紛的處理⑩。其次，注重以行政合同的方式來安排農(nóng)地權(quán)利義務(wù)[13]。后稅費(fèi)時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)土地市場(chǎng)的制度完善提出了更高的要求，契約是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行個(gè)體間權(quán)利義務(wù)固化的基本方式，當(dāng)以土地行政管理的名義進(jìn)行的行政干預(yù)介入土地市場(chǎng)時(shí)，行政干預(yù)應(yīng)與契約逐步結(jié)合才能發(fā)揮較大的效力。行政合同的訂立能夠激發(fā)農(nóng)民在平等、自由、互惠互利和利益平衡的基礎(chǔ)上積極實(shí)施合同內(nèi)容，不僅提高了國(guó)家對(duì)土地行政干預(yù)的質(zhì)量，也起到了保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的作用。

四 后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益平衡的進(jìn)路

后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益分配的失衡是農(nóng)村社會(huì)各主體土地權(quán)力(權(quán)利)配置與土地利益分配之間的不匹配與不相稱所致，是已經(jīng)減少土地利益但土地權(quán)力卻沒有得到厘清的國(guó)家、本應(yīng)減少土地利益但因其土地權(quán)力沒有受到限制而仍然能大量獲取土地利益的地方政府和村社組織、理應(yīng)獲得土地權(quán)利卻沒有獲得與此相稱的土地利益的農(nóng)民，這些主體之間的重重矛盾所致。因此，后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村土地利益平衡的關(guān)鍵，就是要通過對(duì)農(nóng)村社會(huì)各主體土地權(quán)力(權(quán)利)的重新配置，形成有效的權(quán)利讓渡和權(quán)力制約結(jié)構(gòu)，來對(duì)土地利益進(jìn)行重新分配，并使各自之間的利益得以平衡。

第一，理順國(guó)家土地權(quán)力。

我國(guó)農(nóng)村土地制度是在現(xiàn)代民族國(guó)家的建構(gòu)和統(tǒng)治權(quán)威的確立過程中逐步形成起來的。在這一過程中，民族國(guó)家統(tǒng)一的主權(quán)和強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)威對(duì)農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生巨大而持續(xù)的支配力，以國(guó)家力量推動(dòng)的土地改革和集體化運(yùn)動(dòng)，通過“土地歸公”的方式將農(nóng)地集中于農(nóng)民集體之手[14]。因此，以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度，一方面其規(guī)范框架對(duì)大陸法系的理論模式有著強(qiáng)烈的路徑依賴，另一方面其制度構(gòu)造充斥著濃厚的“共產(chǎn)主義—社會(huì)主義”的政治制度標(biāo)準(zhǔn)和“生產(chǎn)資料歸誰所有”的意識(shí)形態(tài)邏輯[15]。所以，我國(guó)農(nóng)村土地制度是容納了各種異質(zhì)性概念，不能被傳統(tǒng)民法理論所涵蓋，并在實(shí)踐中產(chǎn)生和不斷被實(shí)踐所豐富的土地制度。隨著中國(guó)由現(xiàn)代民族國(guó)家向現(xiàn)代民主國(guó)家的轉(zhuǎn)型，中國(guó)農(nóng)村土地制度開始由強(qiáng)調(diào)國(guó)家整體的中央權(quán)威向強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)者的公民權(quán)利轉(zhuǎn)變。因此，這一過程的真正問題就是在國(guó)家政治權(quán)力和意識(shí)形態(tài)曾經(jīng)被擴(kuò)張的約束條件下如何以法律“權(quán)利—義務(wù)”模式來重建轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村土地制度[16]。即：一方面，國(guó)家如何在農(nóng)村土地制度中恢復(fù)被國(guó)家政治權(quán)力和意識(shí)形態(tài)所排擠的農(nóng)民的土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)民如何在當(dāng)下國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地制度的建構(gòu)中通過增加自己的話語權(quán)和締約權(quán)來保障其獲得的土地權(quán)利。所以，這一過程需要依托“農(nóng)民—村社組織—地方政府”的聯(lián)合與國(guó)家建立正式和非正式的交易，來解決國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)場(chǎng)與退場(chǎng)的問題。即以法律“權(quán)利—義務(wù)”模式取代原來的被政治制度和意識(shí)形態(tài)所左右的行政控制模式，是國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村土地制度重構(gòu)中發(fā)揮作用的必然選擇。國(guó)家作為農(nóng)村土地制度運(yùn)行中的決策主體之一，其對(duì)農(nóng)村土地資源的干預(yù)權(quán)力應(yīng)以建立健全農(nóng)村土地法律制度和提供宏觀目標(biāo)與宏觀調(diào)控手段為限，在尊重農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)上，通過“地權(quán)在民”的法權(quán)建構(gòu)來獲得農(nóng)民對(duì)國(guó)家的制度性認(rèn)同。

第二，約束和規(guī)范地方政府土地權(quán)力。

地方政府對(duì)農(nóng)村土地有著廣泛的權(quán)力，其以行使土地征收權(quán)的方式壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，并通過對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的限制來控制土地二級(jí)市場(chǎng)。后稅費(fèi)時(shí)代宜從兩方面來約束和規(guī)范地方政府的土地權(quán)力。首先，約束地方政府的土地征收權(quán)，適度放松對(duì)農(nóng)地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。農(nóng)地一級(jí)市場(chǎng)的癥結(jié)在于地方政府的土地征收權(quán)超越了合理的限度，過多控制了農(nóng)民對(duì)土地的處分權(quán)和收益權(quán)，形成地方政府壟斷下土地征收權(quán)的擴(kuò)張和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)重制約的失衡。從根本上化解這一癥結(jié)就應(yīng)該限定行政征收權(quán)的適用條件，在讓權(quán)于民與限制政府權(quán)力的過程中，形成地方政府土地征收權(quán)與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的相互平衡。各國(guó)對(duì)土地征收權(quán)的限制通過公共利益、合理補(bǔ)償和依法征收的原則進(jìn)行。我國(guó)農(nóng)地征收也實(shí)行這三大原則，但法律規(guī)定比較粗略，使得現(xiàn)實(shí)中地方政府的土地征收權(quán)并沒有得到切實(shí)有效的制約。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)從用途管制、價(jià)格制定和程序規(guī)范的法律技術(shù)層面對(duì)這三大原則進(jìn)行夯實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的制約。其次，規(guī)范地方政府對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的控制，建立健康有序的農(nóng)地二級(jí)市場(chǎng)。農(nóng)地二級(jí)市場(chǎng)的癥結(jié)不在于地方政府是否應(yīng)該限制農(nóng)地使用權(quán)，而在于這種限制不應(yīng)是混亂的、為所欲為的，應(yīng)該是規(guī)范的、系統(tǒng)的和全面的，以對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行適時(shí)、合理、適度的干預(yù)?，F(xiàn)在地方政府對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的限制，主要是通過土地利用規(guī)劃、土地用途管制、耕地占有平衡等手段來實(shí)現(xiàn)的，但地方政府在使用這些權(quán)力時(shí)，卻面臨著地方政府之間權(quán)力沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，權(quán)力行使方式不規(guī)范、隨意性大，權(quán)力行使手段以行政干預(yù)為主、手段單一，政府官員擁有較大的自由裁量權(quán)等實(shí)際問題[17]。應(yīng)該規(guī)范地方政府對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的控制，從土地收益和土地權(quán)責(zé)兩方面著手，合理協(xié)調(diào)和重新分配土地收益在國(guó)家、地方政府、村社組織、農(nóng)民各方的比例，并建立相應(yīng)的權(quán)責(zé)機(jī)制，形成對(duì)地方政府控制權(quán)的制約。

第三，廓清村社組織的土地權(quán)力。

承擔(dān)三大職能的村社組織扮演著集政府的代理人、集體財(cái)產(chǎn)代理人和公共事務(wù)管理者于一體的角色。但村社組織的三重角色在其合法性來源上存在著深刻的矛盾，使得在三重角色支配下的土地權(quán)力存在著難以調(diào)和的沖突，迫切需要廓清村社組織的土地權(quán)力。后稅費(fèi)時(shí)代將村社組織定位為服務(wù)性、協(xié)調(diào)性組織，對(duì)村社組織提出了淡化行政職能、強(qiáng)調(diào)自治職能和明確經(jīng)濟(jì)職能的要求，這為廓清村社組織的土地權(quán)力(權(quán)利)指明了方向。

首先，應(yīng)該分清村社組織兩種不同的土地管理權(quán)力。一種是基于行政職能而獲得的土地管理權(quán)，如基于對(duì)土地利用規(guī)劃的監(jiān)督管理、對(duì)土地征用的組織動(dòng)員、對(duì)耕地的保護(hù)、對(duì)征地補(bǔ)償款的發(fā)放、對(duì)土地違法行為的監(jiān)督等而獲得的土地權(quán)力。這些權(quán)力本源于政府土地管理權(quán)，而政府依據(jù)法律規(guī)定將這些權(quán)力以行政委托的方式交付給村社組織，村社組織在行使這種土地管理權(quán)時(shí)，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，協(xié)助政府進(jìn)行土地管理。一種是基于經(jīng)濟(jì)職能和自治職能而獲得的土地管理權(quán)。如土地發(fā)包權(quán)、土地調(diào)整權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)方案制定權(quán)、土地信息的收集發(fā)布權(quán)等。這些權(quán)利本源于農(nóng)村土地的所有者農(nóng)民集體，而土地所有者通過建立民事上的委托代理關(guān)系交付給村社組織，村社組織在行使這種土地管理權(quán)時(shí)，發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，以土地所有者的名義進(jìn)行土地管理。

其次，應(yīng)從委托代理關(guān)系的視角去考察村社組織的土地權(quán)力(權(quán)利)。村社組織具備雙重代理人的法律地位，既是基于行政委托之上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人，也是基于民事委托之上全體村民的代理人。但由于我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定并沒有對(duì)委托人與代理人之間的責(zé)權(quán)進(jìn)行明確而詳盡的規(guī)定，加之委托人與代理人之間本身就存在著信息不對(duì)稱和目標(biāo)不一致的情況，使得代理人在土地權(quán)力的行使中出現(xiàn)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利不力的權(quán)力缺位，侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的權(quán)力越位和將上述兩種土地管理權(quán)混淆使用的權(quán)力錯(cuò)位的問題。應(yīng)構(gòu)建代理人激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)控機(jī)制，克服委托代理中的“敗德”和“不可察覺”問題，使村社組織在代理權(quán)限范圍內(nèi)積極行使被委托的權(quán)力(權(quán)利)，不能僭越委托人的權(quán)力(權(quán)利)，也不得對(duì)委托人的權(quán)利虛與委蛇[18]。

最后，村社組織應(yīng)在三位一體的角色定位中，當(dāng)好土地利用的管理者、服務(wù)者和監(jiān)督者[19]。作為管理者，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地整治的檔案管理和合同備案工作，并履行向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地部門的報(bào)告義務(wù)；作為服務(wù)者，在土地利用的信息、協(xié)調(diào)、咨詢、指導(dǎo)方面加強(qiáng)服務(wù)工作；作為監(jiān)督者，既保護(hù)土地利用中社會(huì)公共利益不受侵犯，也保護(hù)農(nóng)民的利益不受侵犯。

第四，賦予、歸還和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利。

后稅費(fèi)時(shí)代宜在農(nóng)地利益平衡的過程中，通過對(duì)農(nóng)民的權(quán)利配置上的優(yōu)待和利益分配上的傾斜，使農(nóng)民能獲得與其他社會(huì)主體同等的法律地位，從而改變稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)民處在土地利益配置最底端的狀態(tài)。這就需要改變現(xiàn)有的農(nóng)民與國(guó)家、地方政府和村社組織利益博弈中農(nóng)民土地權(quán)利相對(duì)缺失、權(quán)利剝奪嚴(yán)重和權(quán)利難以維護(hù)三大困局。即通過國(guó)家適時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)立法工作來賦予農(nóng)民原本沒有的權(quán)利，這些權(quán)利既包括農(nóng)地使用權(quán)的抵押權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)的入股權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)等實(shí)體性權(quán)利，也包括農(nóng)地利益的平等保護(hù)權(quán)、農(nóng)地立法的參與權(quán)、農(nóng)地征用的談判權(quán)、農(nóng)地管理的監(jiān)督權(quán)、農(nóng)地價(jià)格的議價(jià)權(quán)等程序性權(quán)利。通過對(duì)地方政府土地權(quán)力的限制和規(guī)范來歸還農(nóng)民已有但沒有實(shí)際享有的土地權(quán)利，在“還權(quán)”于民的過程中，以提高權(quán)利質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地利益的表達(dá)、補(bǔ)償和救濟(jì)的三位一體。通過村社組織發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)基層群眾性自治組織的作用來維護(hù)農(nóng)民應(yīng)有和已有的權(quán)利，村社組織應(yīng)通過村民大會(huì)、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)等組織將分散的農(nóng)民聚合起來，進(jìn)行土地權(quán)利的表達(dá)、土地利益的決策和土地管理的監(jiān)督。

注釋：

①我國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系包含三個(gè)層次：第一層次的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是集體土地所有權(quán)，它是其他土地權(quán)利的權(quán)源，是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的初次分配；第二層次的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是土地使用權(quán)，它是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的二次分配，是為了解決集體所有土地的分散利用問題，具體包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留地使用權(quán)、地役權(quán)；第三層次的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是由集體土地所有權(quán)或土地使用權(quán)衍生出的新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的再一次分配，具體包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、土地使用權(quán)的入股權(quán)、征收補(bǔ)償權(quán)、集體成員權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)等。

②國(guó)家擁有最大的維護(hù)土地利益的權(quán)力，并集中表現(xiàn)為立法權(quán)，國(guó)家以農(nóng)業(yè)稅的方式獲得土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出利益，也通過收取新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占有稅等稅費(fèi)的方式獲得土地的資產(chǎn)利益。地方政府擁有對(duì)土地利用的地方立法權(quán)、審批權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)和監(jiān)督權(quán)等，通過收取土地出讓金、征地管理費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、建設(shè)用地有償使用費(fèi)等獲得了土地級(jí)差收益的大部分。農(nóng)民處在土地利益分配利益鏈條的最末端，不僅以納稅和繳費(fèi)的方式貢獻(xiàn)著土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利益，也因其缺乏在土地征收和土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的決策權(quán)、談判權(quán)、議價(jià)權(quán)等而占有較少份額，只能獲得部分的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附屬物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。

③即將農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體抽象為“農(nóng)民集體”，并實(shí)行“成員集體所有”，從而集體成員和成員集體作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體共同享有所有權(quán)，既不能因集體的存在而否認(rèn)成員的主體地位，也不能認(rèn)為成員是主體而否認(rèn)集體的存在。但《物權(quán)法》對(duì)集體成員權(quán)的規(guī)定仍是不完善的，其對(duì)成員權(quán)的性質(zhì)、成員權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、成員權(quán)的認(rèn)定組織、成員權(quán)的救濟(jì)途徑缺少規(guī)定，這使得現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體不清，權(quán)利虛化的困境依然存在。

④但《物權(quán)法》對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)仍設(shè)置諸多的禁止性條款和若干的適用條件，如農(nóng)戶承包型的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押，轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)須發(fā)包方的同意；宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓和抵押；集體建設(shè)用地使用權(quán)主體只能為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和流轉(zhuǎn)只能限定為原用地企業(yè)破產(chǎn)、兼并的特殊情形。這使得現(xiàn)實(shí)中土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限制、內(nèi)容不自主的情形依然存在。

⑤根據(jù)《物權(quán)法》第四十二條、第一百二十一條和第一百三十二條的規(guī)定，農(nóng)民的征地補(bǔ)償權(quán)包括對(duì)被征土地的所有權(quán)的補(bǔ)償權(quán)，也包括對(duì)被征土地的土地使用權(quán)的補(bǔ)償權(quán)。

⑥其中的一些權(quán)利如農(nóng)地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民的平等受償權(quán)只是被中央的政策性文件或政府的規(guī)范性文件所肯定，并沒有獲得法律上的認(rèn)可，其法定效力有待立法的確認(rèn)；一些權(quán)利如農(nóng)民的征地補(bǔ)償權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)與入股權(quán)、集體成員權(quán)等即使獲得了法律的承認(rèn)，但由于法律規(guī)定的粗略和籠統(tǒng)，使得這些權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中遭遇難以有效行使的難題；一些權(quán)利如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)雖然在法律上有了明確的規(guī)定，但仍受到較多的限制。

⑦在土地的耕種成本降低和耕種收益增加的情況下，農(nóng)業(yè)收益增加；同時(shí)在城鎮(zhèn)化加速的條件下，城鎮(zhèn)擴(kuò)張?jiān)斐闪藢?duì)農(nóng)村土地的蠶食，同時(shí)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也對(duì)農(nóng)村土地有著轉(zhuǎn)變土地用途的要求，這些均給農(nóng)村政府及國(guó)家?guī)砹司揞~的土地級(jí)差收益。

⑧此處所論述的地方政府，指省、市、縣三級(jí)政府，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

⑨即要么擠占農(nóng)民的征地補(bǔ)償金來彌補(bǔ)租金收入的減少，此行動(dòng)造成地方政府的土地征用權(quán)與農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的沖突；要么以各種方式突破法律規(guī)則或政策限制，非法擴(kuò)大土地的征用范圍，以征地?cái)?shù)量的增加來彌補(bǔ)土地單價(jià)下降的差價(jià)，此行動(dòng)造成地方政府的土地征用權(quán)與中央政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的沖突。

⑩農(nóng)村的其他社會(huì)主體為國(guó)家、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的地方政府、村社組織，這些主體都具有公權(quán)色彩。

[1]彭新萬.基于農(nóng)地功能視角的農(nóng)地制度改革路徑：產(chǎn)權(quán)鑒別及其管制放松[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué),2013，(2).

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[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

BalanceofInterestofPeasantLandPropertyinPost-tax-and-feeEra

HE Zhen

(Law School, Southwest Minzu University, Chengdu, Sichuan 610041, China)

It is necessary to protect peasant land property in the ideal pattern of rural land interests distribution, i.e., government’s empowerment, local government and village organizations surrendering more profits, and peasants’ empowerment. However, the increasing rural land interests has stimulated the fierce game among central government, local governments, village organizations and peasants towards land interests. Due to the contradiction between national multiple land targets as well as the limited power of local governments and village organizations, the allocation of land power (right) is not commensurate with land interests distribution, thus land interests of peasants is squeezed, resulting the imbalance of rural land interests distribution. Under the guidance of social values, post-tax-and-fee era should respect public-private property of peasant land property rights, straighten government’s land power, restrain and regulate the local government’s land rights, clarify village organizations’ land rights, empower, return and maintain peasant land rights.

post-tax-and-fee era; land interests of peasants; peasant land property; balance of interests;propertyLaw

DF45；F301.1

A

1000-5315(2017)06-0032-08

2017-08-12

四川省社會(huì)科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃2015年度課題“四川省民族自治地方推進(jìn)政府治理與社會(huì)治理良性互動(dòng)的法律機(jī)制研究”(SC15FZ009)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金項(xiàng)目“民族自治地方推進(jìn)政府治理與社會(huì)治理良性互動(dòng)的法律制度研究”(2015SZYQN63)。

何真(1976—)，女，四川峨眉人，法學(xué)博士，西南民族大學(xué)法學(xué)院副教授。