顧仲陽

國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（以下簡稱《意見》）。這是繼2008年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》以來，中央再次對(duì)集體林權(quán)制度改革工作進(jìn)行全面部署。

完善集體林權(quán)制度怎么發(fā)力？要處理好哪些關(guān)系？解決好哪些重大問題？國家林業(yè)局局長張建龍對(duì)《意見》進(jìn)行了解讀。

2020年基本形成集體林業(yè)良性發(fā)展機(jī)制

集體林權(quán)制度改革進(jìn)展平穩(wěn)順利，截至目前，全國已確權(quán)集體林面積27.05億畝，累計(jì)發(fā)證面積26.41億畝，占確權(quán)面積的97.6%，共有1億多農(nóng)戶直接受益。林改初步解決了集體林產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實(shí)、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題，充分調(diào)動(dòng)了廣大林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)的積極性，釋放了集體林的巨大潛能，增加了林農(nóng)財(cái)產(chǎn)性收入。

但目前集體林業(yè)發(fā)展中，仍存在產(chǎn)權(quán)保護(hù)不嚴(yán)格、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)落實(shí)不到位、規(guī)模經(jīng)營支持政策不完善、管理服務(wù)體系不健全等問題。

張建龍說，完善集體林權(quán)制度，核心是要建立健全集體林業(yè)良性發(fā)展機(jī)制，在堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善扶持政策和社會(huì)化服務(wù)體系，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)模式和國土綠化機(jī)制，廣泛調(diào)動(dòng)農(nóng)民和社會(huì)力量發(fā)展林業(yè)，充分發(fā)揮集體林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，切實(shí)推進(jìn)增綠、增質(zhì)和增效。

《意見》明確提出了到2020年的改革目標(biāo)：集體林業(yè)良性發(fā)展機(jī)制基本形成，產(chǎn)權(quán)保護(hù)更加有力，承包權(quán)更加穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)更加靈活，林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款制度更加健全，管理服務(wù)體系更加完善，實(shí)現(xiàn)集體林區(qū)森林資源持續(xù)增長、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、國家森林生態(tài)安全得到保障。

為林權(quán)融資“打通最后一公里”

張建龍介紹，目前集體林權(quán)已落實(shí)到位，如何把集體林資源這一巨大資產(chǎn)和集體林產(chǎn)權(quán)用活、用足、用好、用出效益，實(shí)實(shí)在在增加林農(nóng)財(cái)產(chǎn)性收入，還有許多政策需要建立健全和細(xì)化規(guī)范，并且要為林權(quán)融資“打通最后一公里”。

為此，《意見》主要提出了六個(gè)方面的政策措施：落實(shí)分類經(jīng)營，優(yōu)化集體林地資源配置，允許承包到戶的公益林進(jìn)行調(diào)整完善；實(shí)行公益林分級(jí)經(jīng)營管理政策，鼓勵(lì)非木質(zhì)利用；放活商品林經(jīng)營權(quán)，依據(jù)森林經(jīng)營方案，開展經(jīng)營活動(dòng)；減少政府對(duì)集體林微觀生產(chǎn)經(jīng)營行為的管制，讓經(jīng)營主體有更大的自主經(jīng)營權(quán)；積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)集體林權(quán)，培育壯大規(guī)模經(jīng)營主體，推進(jìn)集體林業(yè)多種經(jīng)營，引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營；加大金融支持力度，拓展林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)和公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保貸款，繼續(xù)做大林權(quán)抵押貸款，采取資本金注入、林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧┲С至謾?quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)對(duì)抵押貸款林權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)擔(dān)保，建立健全保險(xiǎn)公司森林保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制。

林權(quán)收儲(chǔ)對(duì)打通林權(quán)融資最后一公里具有重要作用，是促進(jìn)社會(huì)造林綠化和保護(hù)森林的催化劑。林權(quán)值錢了，還能帶來貸款或者為他人擔(dān)保貸款，林農(nóng)就更愿經(jīng)營好森林。我國集體林木經(jīng)濟(jì)價(jià)值達(dá)數(shù)十萬億元，集體林森林生態(tài)效益年補(bǔ)償資金約300億元，林下經(jīng)濟(jì)年產(chǎn)值近6000億元。用活用足這些抵押、擔(dān)保資源，是破解林地生產(chǎn)經(jīng)營主體融資難、融資貴、融資周期短的重要舉措。

破解生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益間矛盾

張建龍介紹，完善集體林權(quán)制度，實(shí)質(zhì)就是要讓廣大林農(nóng)能夠享受改革發(fā)展帶來的紅利，這也是集體林改的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

為此，《意見》主要從六個(gè)方面發(fā)力：對(duì)仍由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，要依法將股權(quán)量化到戶、股權(quán)證發(fā)放到戶；探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營管理體制機(jī)制，讓林農(nóng)的自留山活起來，獲得更大經(jīng)濟(jì)收益；采取多種方式興辦家庭林場(chǎng)和股份合作林場(chǎng)；建立和完善龍頭企業(yè)聯(lián)林帶戶機(jī)制，為農(nóng)戶提供林地林木代管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)等專業(yè)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)林農(nóng)不流轉(zhuǎn)林權(quán)也能享受規(guī)模經(jīng)營效益；規(guī)范工商資本有序流轉(zhuǎn)林權(quán)，不得強(qiáng)迫、欺詐林農(nóng)流轉(zhuǎn)林權(quán)，也不得損害農(nóng)民權(quán)益，將工商資本流轉(zhuǎn)林權(quán)行為和林地林木開發(fā)利用情況納入信用記錄體系；鼓勵(lì)工商資本與農(nóng)戶開展股份合作經(jīng)營，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)戶從涉林經(jīng)營中多重受益。

集體林改就是要建立責(zé)權(quán)明晰的林業(yè)經(jīng)營制度，調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)造林育林的積極性和愛林護(hù)林的自覺性。但生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)權(quán)益之間也容易發(fā)生矛盾，完善集體林權(quán)制度如何處理好兩者關(guān)系？

張建龍說，為了滿足社會(huì)對(duì)森林生態(tài)效益需求，各地不斷擴(kuò)大公益林地面積，也有些地方實(shí)行全面禁伐，商品林也不能采伐利用。在這一過程中，要處理好尊重林農(nóng)意愿和生態(tài)補(bǔ)償?shù)轿粏栴}。中央印發(fā)的《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見》及《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》明確，建立健全體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境價(jià)值、讓保護(hù)者受益的資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！兑庖姟芬裁鞔_，對(duì)生態(tài)保護(hù)采取市場(chǎng)化方式對(duì)林權(quán)權(quán)利人給予合理補(bǔ)償，著力破解生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益間的矛盾。