2017年伊始，無人機(jī)干擾民航班機(jī)起降事件就頻頻發(fā)生。據(jù)英國BBC廣播公司報(bào)道，美國軍方高層披露，因遭遇無人機(jī)“威脅”，美國的一個(gè)“盟友國家”用一顆價(jià)值300萬美元的愛國者導(dǎo)彈擊落了一架價(jià)值200美元的消費(fèi)級(jí)無人機(jī)。

近年來，隨著技術(shù)成熟和制造成本持續(xù)降低，無人機(jī)“飛入”了尋常百姓家，也在各個(gè)領(lǐng)域大顯身手。不過，“黑飛”的無人機(jī)也引發(fā)了諸多安全問題。有的城市甚至針對(duì)無人機(jī)下了“禁飛令”。

到底什么樣的監(jiān)管是利于行業(yè)發(fā)展和社會(huì)安全的“正確姿勢(shì)”？

無人機(jī)無序使用導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)

蔣秋桃（全國人大代表、農(nóng)工黨湖南省委專職副主委）

越來越多的無人機(jī)飛上天，生產(chǎn)、經(jīng)營和使用方面存在的諸多問題也逐步顯露，主要表現(xiàn)在：

缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理部門和系統(tǒng)的管理法規(guī)。到目前為止，只有中國民航局頒布了《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》和《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動(dòng)管理暫行辦法（征求意見稿）》，但這兩個(gè)規(guī)范性文件只對(duì)無人機(jī)在低空域的使用進(jìn)行了初步規(guī)范，還未就生產(chǎn)和經(jīng)營行為提出規(guī)范管理意見。

各類無人機(jī)在低空域的無序使用，已經(jīng)威脅到民用飛機(jī)和軍用飛機(jī)的起降，影響機(jī)場(chǎng)正常運(yùn)行，嚴(yán)重者有可能導(dǎo)致空難，給國家和群眾造成巨大損失。

北京首都機(jī)場(chǎng)2016年就發(fā)生了19起異常升空物事件，其中有6起涉及無人機(jī)，給機(jī)場(chǎng)的安全運(yùn)行帶來巨大威脅。

無人機(jī)的無序使用還可能侵犯單位、公民隱私和社會(huì)安全，嚴(yán)重者可能威脅國家安全。

一是小型遙控?zé)o人機(jī)在城市和人口密集地區(qū)使用，易受到無線電波干擾而發(fā)生墜落，可能對(duì)供電、通信電纜產(chǎn)生破壞。

二是小型遙控?zé)o人機(jī)被單位或個(gè)人利用進(jìn)行飛行拍攝，如果涉及未被允許的單位或個(gè)人畫面等內(nèi)容，不管這個(gè)內(nèi)容是否被公開發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)或是傳遞給他人，拍攝行為本身也已經(jīng)涉嫌侵犯?jìng)€(gè)人隱私，進(jìn)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、社會(huì)糾紛。

三是遙控?zé)o人機(jī)可能被不法分子利用進(jìn)行無線信號(hào)干擾、窺探隱私或者非法測(cè)繪、走私、販毒等違法活動(dòng)。

四是無人機(jī)可能被恐怖分子或敵對(duì)勢(shì)力利用對(duì)特定社會(huì)目標(biāo)、特定人群進(jìn)行投毒、爆炸等破壞活動(dòng)，嚴(yán)重威脅國家安全。

監(jiān)管權(quán)歸屬亟待明確

李洪濤（無人機(jī)世界創(chuàng)始人兼CEO）

事實(shí)上，2017年以來頻現(xiàn)的無人機(jī)“惹禍”事件，大多是新手消費(fèi)娛樂時(shí)的虛榮和無知之舉，而并非無人機(jī)廠商、飛行服務(wù)商或相關(guān)需要無人機(jī)服務(wù)的行業(yè)單位的職業(yè)飛手所為。

對(duì)職業(yè)飛手而言，飛機(jī)是生產(chǎn)工具，進(jìn)行航拍、測(cè)繪、植保等工作所需的飛機(jī)和電池等設(shè)備，少則幾萬元，多則價(jià)值上百萬元，因此他們基本不會(huì)拿飛機(jī)和自己的任務(wù)作賭注。

職業(yè)飛手對(duì)“惹禍”的無人機(jī)用戶也深惡痛絕。因?yàn)榇蠹覔?dān)心，少數(shù)人或是炫耀或是無知的飛行舉動(dòng)，會(huì)給整個(gè)行業(yè)帶來破壞性甚至毀滅性的影響。

其實(shí)，在現(xiàn)階段的無人機(jī)銷售環(huán)節(jié)，經(jīng)銷商已要求客戶登記身份證號(hào)碼和姓名。困擾職業(yè)飛手的最大問題就是監(jiān)管權(quán)歸屬不清，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)尺度不一以及相關(guān)的法律法規(guī)模糊等問題。

在管制空域內(nèi)的飛行活動(dòng)，需要經(jīng)過預(yù)先申請(qǐng)和批準(zhǔn)，但不同戰(zhàn)區(qū)的空管部門并未“共享”統(tǒng)一、可執(zhí)行的流程。職業(yè)飛手會(huì)遭遇這樣的情況：想進(jìn)行空域申請(qǐng)并提交飛行計(jì)劃卻不知找哪個(gè)部門；找到相關(guān)部門了，申報(bào)和審批手續(xù)又相對(duì)復(fù)雜耗時(shí)，這往往會(huì)耽誤飛行任務(wù)。所以很多飛手被迫“黑飛”。

此外，各地對(duì)無人機(jī)的監(jiān)管措施也有不同，比如北京、成都基本是全市禁飛。很多職業(yè)飛手因?yàn)椴磺宄沼蛏陥?bào)流程，索性不接北京市區(qū)的飛行任務(wù)。

所以，明確監(jiān)管職能歸屬，有助于無人機(jī)用戶和職業(yè)飛手進(jìn)行注冊(cè)、備案、空域申請(qǐng)和提交飛行計(jì)劃，唯有這樣，才有可能向杜絕“黑飛”的目標(biāo)前進(jìn)。

應(yīng)制定針對(duì)無人機(jī)的管理?xiàng)l例

梁志毅（全國人大代表、廣東省佛山市公安局高明分局副局長）

民用無人機(jī)“黑飛”事件多發(fā)，首先是行業(yè)管理不到位的原因。此外，對(duì)無人機(jī)的相關(guān)規(guī)定散見于一系列規(guī)范性文件之中，其效力不及法律法規(guī)?，F(xiàn)行治安管理處罰法和刑法均沒有明確公安機(jī)關(guān)處罰違規(guī)無人機(jī)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

民航法規(guī)定，民航、公安、海關(guān)、工商、體育、軍隊(duì)等部門對(duì)無人機(jī)建立聯(lián)合監(jiān)管處罰機(jī)制。這一多部門管理往往會(huì)造成管理主體不明，大多違規(guī)無人機(jī)的舉報(bào)信息往往是群眾直接報(bào)警給公安機(jī)關(guān)，民航、空軍等部門無法第一時(shí)間獲得線索。

公安機(jī)關(guān)一方面缺乏處理無人機(jī)的法律依據(jù)，另一方面處理無人機(jī)的能力有限，如果找不到無人機(jī)操作者，就只能觀察事態(tài)發(fā)展，通知民航、空軍等部門趕來處理。這就會(huì)造成有關(guān)部門趕到事發(fā)地時(shí)，違規(guī)無人機(jī)已不見蹤影或已造成安全事故等情況。

在法律層面要一步明確公安、工商、質(zhì)監(jiān)、民航、軍隊(duì)等部門對(duì)無人機(jī)監(jiān)管的職責(zé)分工，嚴(yán)密生產(chǎn)、銷售、使用等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。對(duì)于管理處罰違規(guī)使用無人機(jī)的依據(jù)，可參照《民用爆炸物品管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等，制定針對(duì)無人機(jī)的管理?xiàng)l例。

2017年1月，公安部在官網(wǎng)公布《治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》，向社會(huì)征求意見，其中即增加規(guī)定：違反國家規(guī)定，在低空飛行無人機(jī)、動(dòng)力傘等通用航空器、航空運(yùn)動(dòng)器材的，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留。

除上述修改意見外，還應(yīng)規(guī)定“情節(jié)特別嚴(yán)重的，按照以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪或過失危害公共安全罪追究當(dāng)事人刑事責(zé)任”。

人機(jī)捆綁給無人機(jī)注冊(cè)“行駛證”

李尕（攝影記者，無人機(jī)機(jī)長）

正如數(shù)碼成像技術(shù)大大降低了攝影的成本和技術(shù)門檻，輕型無人機(jī)技術(shù)也讓航拍攝影摘下“高大上”的帽子，走向了普通大眾。航拍無人機(jī)逐漸成了一種日常電子消費(fèi)產(chǎn)品，學(xué)會(huì)使用它的難度并不比學(xué)會(huì)騎一輛電動(dòng)自行車的難度大。

但隨著嚴(yán)重影響航空交通安全的“黑飛”事件屢禁不止，國家對(duì)民用無人機(jī)監(jiān)管體系的建設(shè)與完善勢(shì)在必行。

就像開車要行駛證和駕照一樣，對(duì)無人機(jī)的管理其實(shí)也可以參考道路交通管理的辦法：首先要對(duì)無人機(jī)進(jìn)行實(shí)名制管理，無人機(jī)作為航空交通的參與工具，應(yīng)該實(shí)行人機(jī)捆綁式的實(shí)名登記，相當(dāng)于給無人機(jī)注冊(cè)“行駛證”。

另外對(duì)于無人機(jī)的使用者，必須通過學(xué)習(xí)和考試獲得民航部門認(rèn)可的民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員證或機(jī)長證，才能持證飛行。

要建立起無人機(jī)監(jiān)管體系，還必須完善無人機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，所有無人機(jī)必須接受聯(lián)網(wǎng)管理，并建立起飛行記錄檔案，讓無人機(jī)和飛手都處于網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)管體系之中。

對(duì)于無人機(jī)，“一禁了之”難免顯得簡(jiǎn)單粗暴，也不利于無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和行業(yè)應(yīng)用。好的管理是，關(guān)上一扇門，還要打開另一扇窗。

從短期看，建立無人機(jī)監(jiān)管體系提高了無人機(jī)使用的門檻，可能會(huì)對(duì)無人機(jī)的銷售和普及帶來一定的影響。但從長期來看，一個(gè)監(jiān)管體系的建立將有利于整個(gè)無人機(jī)行業(yè)的健康發(fā)展，尤其是對(duì)于從事傳媒、測(cè)繪、植保這些工作的專業(yè)領(lǐng)域無人機(jī)用戶來說，非常希望能有一個(gè)合理的監(jiān)管制度來保障用戶的安全飛行環(huán)境。