徐 鳴

（1.中共安徽省委黨校，安徽 合肥 230022；2.中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

一、引言

政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管（regulation）①漢語(yǔ)對(duì)regulation有幾種不同的譯法。政府部門(mén)和公共管理學(xué)家多譯為“監(jiān)管”，意在強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督作用而不是直接的行政命令；自由經(jīng)濟(jì)學(xué)派偏愛(ài)譯成“管制”，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的直接影響；法學(xué)研究習(xí)慣稱為“規(guī)制”，更加強(qiáng)調(diào)必須以法律法規(guī)作為regulation正當(dāng)性和合法性的來(lái)源。各學(xué)科翻譯所指向的客觀實(shí)體基本一致，文章不就譯法問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步的深究，統(tǒng)一使用“監(jiān)管”一詞?？勺匪莸绞兰o(jì)的歐洲，直到十九世紀(jì)末這一漫長(zhǎng)的時(shí)間段里，人們對(duì)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)主要受古典自由主義經(jīng)濟(jì)思想的影響，認(rèn)為市場(chǎng)自身會(huì)解決一切問(wèn)題，主張政府做消極的“守夜人式政府”。其代表人物亞當(dāng).斯密深信市場(chǎng)可以把“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為化為共同的社會(huì)福利，市場(chǎng)自身會(huì)解決一切問(wèn)題。[1]隨著第二次工業(yè)革命帶來(lái)的生產(chǎn)力大提升，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展暴露了市場(chǎng)固有的缺陷，為了公共利益需要，應(yīng)由政府出面解決市場(chǎng)失靈帶來(lái)的系列問(wèn)題，監(jiān)管因此成為現(xiàn)代政府的重要職能之一。

改革開(kāi)放后，我國(guó)政府對(duì)其自身的市場(chǎng)監(jiān)管職能十分重視。市場(chǎng)監(jiān)管職能作為政府的四大職能之一在黨的十六大報(bào)告中首次提出。2013年黨的十八屆三中全會(huì)又把“要加強(qiáng)地方政府的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)”在全會(huì)通過(guò)的《決定》中做了強(qiáng)調(diào)。當(dāng)前，我國(guó)正行進(jìn)在不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，政府也逐漸轉(zhuǎn)變角色，從“掌舵”變?yōu)椤皠潣?。我?guó)已漸顯出監(jiān)管型國(guó)家的特色，對(duì)監(jiān)管的理論研究和實(shí)踐改革正成為當(dāng)下中國(guó)學(xué)界和政界共同關(guān)注的熱門(mén)主題?！稕Q定》提出“改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”；國(guó)發(fā)［2014］20號(hào)《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出“加快縣級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。這些都為我國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革確定了基本原則，“大市場(chǎng)監(jiān)管”成為國(guó)家層面倡導(dǎo)的改革方向。

長(zhǎng)期以來(lái)，世界各國(guó)的理論界和實(shí)務(wù)界普遍持有“政府監(jiān)管”[2]的思維定式，原因是“監(jiān)管”需要政府的強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)施，而國(guó)家擁有頒布具有強(qiáng)制力法律的絕對(duì)權(quán)力，因此理所當(dāng)然的把政府視為監(jiān)管的唯一主體。這一傳統(tǒng)思維和價(jià)值導(dǎo)向顯然不能適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)所要求的主體多元性和手段上的協(xié)商性、互動(dòng)性。當(dāng)前透徹分析仍然以政府為監(jiān)管主體的大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的現(xiàn)狀和突出問(wèn)題，并期待通過(guò)引入新監(jiān)管理論來(lái)打破傳統(tǒng)范式的束縛，以確保通過(guò)深化改革提升我國(guó)政府市場(chǎng)監(jiān)管的能力，促進(jìn)監(jiān)管治理變革意義十分重大。

二、大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革現(xiàn)狀描述及反思

此輪主要肇始于2013年的大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，改革動(dòng)因來(lái)自于原生動(dòng)力和政策推動(dòng)力兩個(gè)方面。原有監(jiān)管體制存在的機(jī)構(gòu)重疊、職能分散帶來(lái)“碎片化”和監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自為政、缺乏協(xié)調(diào)配合削弱了市場(chǎng)監(jiān)督的整體效能是監(jiān)管體制改革的原生動(dòng)力。政策的推動(dòng)力則來(lái)源于機(jī)構(gòu)編制的現(xiàn)實(shí)壓力。中發(fā)［2013］9號(hào)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》給出了此輪地方政府機(jī)構(gòu)改革中關(guān)于縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的具體要求，需控制在18至22個(gè)，同時(shí)《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)監(jiān)管原則上一件事情由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”。為完成這個(gè)硬性的任務(wù)，把職能相近的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行整合成為地方政府的政策首選。在內(nèi)外因素的共同作用及中央精神的指引下，多地結(jié)合實(shí)際情況推進(jìn)“多合一”的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，在政府的組成部門(mén)中組建市場(chǎng)監(jiān)管局，用意是期待一個(gè)“超級(jí)”監(jiān)管部門(mén)破解“碎片化”和地方保護(hù)，加強(qiáng)社會(huì)性領(lǐng)域監(jiān)管。

（一）改革的現(xiàn)狀描述

目前各地的改革有代表性的是以下三種：第一種做法是基層“三合一”，安徽、浙江采取了這種的改革方式。如安徽的改革啟動(dòng)于2013年12月底，至2014年1月底，全省105個(gè)區(qū)、縣（市）的工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)管局全面三局合一，歸并了各局原有的全部職責(zé)，成立市場(chǎng)監(jiān)督管理局，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用原有的工商所成立市場(chǎng)監(jiān)管所。從2015年起安徽在部分地級(jí)市實(shí)行工商、質(zhì)監(jiān)的機(jī)構(gòu)合并，省級(jí)層面三個(gè)局設(shè)置保持不變。第二種是省級(jí)層面“三合一”，目前天津市是全國(guó)唯一實(shí)行統(tǒng)一垂直管理的大部門(mén)市場(chǎng)監(jiān)管體制的省級(jí)單位。天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)于2014年7月30日正式掛牌成立，該委員會(huì)將工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)管局三個(gè)正廳級(jí)別的局進(jìn)行了整合。同時(shí)，在所屬的區(qū)、縣設(shè)立市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理分局；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管所。市和區(qū)、縣為垂直管理的關(guān)系，區(qū)、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為派出管理關(guān)系。第三種是以深圳為代表的統(tǒng)分結(jié)合模式。深圳的改革分為兩個(gè)階段：第一階段始于2009年，深圳市依托2008年我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始試水的“大部制”的做法進(jìn)行了大膽革新，將市本級(jí)工商局、質(zhì)監(jiān)局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局合并成立了市場(chǎng)監(jiān)督管理局。2014年5月開(kāi)啟了第二階段改革，設(shè)立了新機(jī)構(gòu)——市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)。新機(jī)構(gòu)下分設(shè)三個(gè)局，分別是：市場(chǎng)監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)市場(chǎng)秩序的維護(hù)；食品藥品監(jiān)督管理局，主要職責(zé)是針對(duì)食品藥品的監(jiān)管工作；直屬市場(chǎng)稽查局，承擔(dān)監(jiān)督執(zhí)法工作。委員會(huì)之下在各區(qū)成立分局，分局又在街道設(shè)立監(jiān)管所，為分局的派出機(jī)構(gòu)。同時(shí)，“委”對(duì)全市的市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍了采用垂直管理的方法。有學(xué)者將三種改革做法分別稱為：“基層統(tǒng)一、上面分立的‘倒金字塔型’；全行政區(qū)域內(nèi)的垂直管理的‘圓柱型’；上下統(tǒng)一、中間分開(kāi)的‘紡錘型’”[3]。

三種改革實(shí)踐各有特色，對(duì)一些現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管困境給出了正面的回應(yīng)和解決。安徽的做法統(tǒng)籌整合了縣、區(qū)級(jí)各類市場(chǎng)監(jiān)管行政資源，基本形成全領(lǐng)域、全覆蓋的基層市場(chǎng)監(jiān)管體系。天津的改革最大的特色體現(xiàn)在從市級(jí)至區(qū)、縣再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)垂直統(tǒng)一管理的方面。深圳的兩階段改革本身就有著自我完善和再革新的特色。尤其是第二次的再改革，充分考慮對(duì)食品藥品的監(jiān)管完全不同于與對(duì)普通商品的監(jiān)管，于是采取了分類監(jiān)管的方式，以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管食品藥品。與此同時(shí)，對(duì)政策制定和監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行了統(tǒng)一管理。新成立的市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)通過(guò)將機(jī)構(gòu)、職能、資源深度融合，持續(xù)推動(dòng)政府職能和監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。總體而言，改革有利于消除權(quán)責(zé)過(guò)界，形成監(jiān)管合力；做到機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與職能轉(zhuǎn)變并舉；優(yōu)化監(jiān)管流程，降低市場(chǎng)主體的運(yùn)行成本。

與改革成效共生的還有改革面臨的新困境，三種改革實(shí)踐面臨的困境既有個(gè)性問(wèn)題也有共性問(wèn)題。安徽改革面臨的困境主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是屬地管理帶來(lái)地方保護(hù)主義，出于維護(hù)本地形象和利益的原因，地方政府將一些案件不向上報(bào)告，傾向于用“壓”和“瞞”的處理方法；二是由于上級(jí)政府并沒(méi)有同步“三合一”改革，導(dǎo)致區(qū)、縣部門(mén)與上級(jí)部門(mén)工作對(duì)接不順暢。天津模式的挑戰(zhàn)主要集中于“上下一統(tǒng)的機(jī)構(gòu)‘物理疊加’并不意味著職能‘化學(xué)融合’，內(nèi)部行政流程亟須再造”[4]。深圳模式主要在隊(duì)伍建設(shè)和基層監(jiān)管方式的創(chuàng)新變革方面面臨一定的難度。共性的困境體現(xiàn)在：其一，新成立的機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中遭遇法律保障缺失的困境，包括“執(zhí)法依據(jù)混亂、主體身份模糊不清、復(fù)議監(jiān)督機(jī)制紊亂等”[5]。其二，如何真正做到綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管相統(tǒng)一、在減少職責(zé)交叉重疊的同時(shí)能不弱化對(duì)食品藥品等專業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域監(jiān)管的問(wèn)題。其三，改革后新機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法人員面臨著專業(yè)性較強(qiáng)業(yè)務(wù)工作的調(diào)整和增加的狀況，而他們?cè)械闹R(shí)結(jié)構(gòu)和能力水平與新崗位的要求存在一定程度的不匹配現(xiàn)象，這種情況在基層監(jiān)管人員的身上體現(xiàn)更為明顯。

（二）對(duì)改革的反思

此輪“大市場(chǎng)監(jiān)管體制”改革中的“大”更多可理解為地方政府按照中央的部署要求進(jìn)行的“積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門(mén)制”的具體體現(xiàn)，通過(guò)整合機(jī)構(gòu)職能、下沉監(jiān)管資源、強(qiáng)化監(jiān)管，旨在構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體系?，F(xiàn)階段學(xué)術(shù)界對(duì)改革合理性的理論分析主要集中于在以下兩個(gè)方面：一是基于整體性政府（整體性治理）理論的分析。金國(guó)坤指出“‘整體型政府’給我們的啟示是：市場(chǎng)監(jiān)管體制改革不僅是組建超級(jí)‘大監(jiān)管’部門(mén)，更主要的是整合資源，通過(guò)‘一站式’辦公，信息共享，也可以使參與監(jiān)管的各部門(mén)協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作，形成統(tǒng)一高效的監(jiān)管體系”[6]。徐鳴指出“理想的市場(chǎng)監(jiān)管體系應(yīng)具有整體性，整體性治理作為一種回應(yīng)政府治理‘碎片化’而誕生的理論思潮，給市場(chǎng)監(jiān)管體制改革提供了一條大有裨益的思路”[7]。二是基于組織理論的分析。從組織理論而言，監(jiān)管體制改革實(shí)際就是一次監(jiān)管組織變革的過(guò)程，可通過(guò)對(duì)監(jiān)管組織的結(jié)構(gòu)、職責(zé)、流程、文化四個(gè)方面的調(diào)整來(lái)深化改革。如胡穎廉使用“協(xié)調(diào)力－專業(yè)化”的框架分析統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管與食品安全保障的關(guān)系，將此次改革的機(jī)構(gòu)設(shè)置歸納為綜合型和兼顧型，并指出理想的監(jiān)管體制不是一成不變的，而應(yīng)當(dāng)針對(duì)本區(qū)域食品安全特征“權(quán)衡協(xié)調(diào)力和專業(yè)化，使機(jī)構(gòu)設(shè)置嵌入產(chǎn)業(yè)發(fā)展并與風(fēng)險(xiǎn)類型相兼容”[8]。汪基強(qiáng)指出“職責(zé)調(diào)整和機(jī)構(gòu)整合構(gòu)建了統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管模式的組織發(fā)展框架”[9]。

無(wú)論是改革實(shí)踐還是現(xiàn)有的理論分析都把政府視為此次大市場(chǎng)體制改革的當(dāng)然主體，秉持狹義的“政府監(jiān)管”范式，這種范式把公、私機(jī)構(gòu)明顯區(qū)分開(kāi)來(lái)，認(rèn)為政府就是當(dāng)然的監(jiān)管者，對(duì)怎樣使其他非政府機(jī)構(gòu)（如行業(yè)協(xié)會(huì)、被監(jiān)管企業(yè)自身）發(fā)揮監(jiān)管作用沒(méi)有給予足夠重視。國(guó)發(fā)［2017］6號(hào)《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）指出要“構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、企業(yè)自律和社會(huì)共治為支撐的市場(chǎng)監(jiān)管新格局”，我們可以把這種多主體共同參與的監(jiān)管體系稱之為“大監(jiān)管體系”，然而此輪大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的“大”與《規(guī)劃》提出目標(biāo)中的新格局期待構(gòu)建的“大”內(nèi)涵相去甚遠(yuǎn)?，F(xiàn)行由政府主導(dǎo)的命令控制型監(jiān)管模式已不能適應(yīng)新形勢(shì)下的監(jiān)管需求，研究視角的局限（局限于規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法學(xué)和政治學(xué)），監(jiān)管主體、手段及策略的單一使得繼續(xù)深化改革成為一項(xiàng)極其艱巨的任務(wù)。尤其我國(guó)當(dāng)前食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域事故頻發(fā)，政府面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，民眾對(duì)于監(jiān)管質(zhì)效的訴求很難得到一個(gè)滿意的回應(yīng)。而政府因受傳統(tǒng)監(jiān)管思維的影響仍偏愛(ài)采用對(duì)抗式的行政強(qiáng)制、行政檢查、行政處罰等監(jiān)管手段，“這些方法往往淪為部門(mén)利益爭(zhēng)奪的工具，現(xiàn)有改革無(wú)法破解中國(guó)監(jiān)管困局”[10]。從20世紀(jì)90年代以來(lái)在英、澳、美等西方國(guó)家有成功實(shí)踐運(yùn)用的回應(yīng)性監(jiān)管理論在近幾年漸入我國(guó)學(xué)界的研究視野。該理論相對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情而言比較超前，但借鑒引入該理論的精華部分仍然可為我國(guó)在轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管手段，構(gòu)建社會(huì)協(xié)同新型監(jiān)管治理體系方面帶來(lái)一些幫助。

三、回應(yīng)性監(jiān)管理論及其適用于我國(guó)監(jiān)管體制改革的合理性分析

回應(yīng)性監(jiān)管理論的提出有其獨(dú)特的時(shí)代背景。自20世紀(jì)六七十年代后，伴隨著西方國(guó)家社會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，民眾對(duì)政府的社會(huì)性領(lǐng)域監(jiān)管職能提出了更高的要求，因此政府的監(jiān)管職能在食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)，安全生產(chǎn)等領(lǐng)域大量擴(kuò)張，監(jiān)管手段則主要是依靠分散、繁雜的法律法規(guī)，這種缺乏彈性和具有滯后性的手段使被監(jiān)管對(duì)象產(chǎn)生了被動(dòng)的消極守法心態(tài)，并沒(méi)有帶來(lái)監(jiān)管效果的提升。而同時(shí)期的新自由主義運(yùn)動(dòng)的主要思想是“放松監(jiān)管”強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，對(duì)這種政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的大量擴(kuò)張和政府主導(dǎo)監(jiān)管的現(xiàn)象持明確的批評(píng)和反對(duì)的態(tài)度。兩種思想運(yùn)動(dòng)主張相反，從而引發(fā)學(xué)術(shù)界對(duì)政府監(jiān)管應(yīng)加強(qiáng)還是放松的爭(zhēng)論持續(xù)了較長(zhǎng)時(shí)間。在此背景下，來(lái)自美國(guó)的伊恩·艾爾斯（IanAyres）結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論學(xué)科背景和來(lái)自澳大利亞的約翰·布雷斯維特（JohnBraithwaite）結(jié)合自身的社會(huì)學(xué)和犯罪學(xué)學(xué)科背景，兩位學(xué)者又并充分借鑒了塞爾茲尼克（Selznick）“回應(yīng)性法”的理念于1992年提出了一種全新研究視角的監(jiān)管理論——回應(yīng)性監(jiān)管理論。

回應(yīng)性監(jiān)管理論的主要研究觀點(diǎn)是：實(shí)踐表明在以政府為唯一監(jiān)管主體的監(jiān)管模式和新自由主義倡導(dǎo)的完全依靠市場(chǎng)的監(jiān)管模式下監(jiān)管績(jī)效都不能達(dá)到民眾的要求，從而指出要用一種全新的模式來(lái)改革現(xiàn)狀，提出了融合政府監(jiān)管和非政府監(jiān)管手段的“公私混合型的監(jiān)管模式”。這種新模式最突出的特點(diǎn)是追求多樣化和可選擇性。主要體現(xiàn)在：追求監(jiān)管主體多樣化、監(jiān)管策略和具體手段多樣化和可選擇，充分體現(xiàn)了“權(quán)變”的思想理念。從主體上看，監(jiān)管者不僅是政府機(jī)構(gòu)，還包括社會(huì)團(tuán)體等非政府機(jī)構(gòu)，甚至包括通常被認(rèn)為是被監(jiān)管對(duì)象的企業(yè)本身。從策略上來(lái)說(shuō)，監(jiān)管策略包括政府制定的法律規(guī)章、頒布的行政命令及被監(jiān)管對(duì)象的自我監(jiān)管兩部分。在手段上有比較溫和的說(shuō)服教育、比較嚴(yán)厲的行政處罰和更為嚴(yán)厲的刑事處罰等。[11]回應(yīng)性監(jiān)管理論的研究重點(diǎn)聚集在兩個(gè)領(lǐng)域：一是橫向視閾下監(jiān)管權(quán)在監(jiān)管主體間的分配方案設(shè)計(jì)。該理論提出可以用三種方法將監(jiān)管權(quán)分配到多樣化的監(jiān)管主體手中：第一種方案是“三方理論”（tripartism）。這一理論的提出是為了解決一個(gè)困境，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的合作往往會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管者被俘獲或是監(jiān)管者腐敗，但是監(jiān)管政策的有效實(shí)施又需要雙方在一定程度的合作。為促進(jìn)合作又防止俘虜，三方理論指出要分配部分監(jiān)管權(quán)到政府和被監(jiān)管企業(yè)之外的第三方，特別是公共利益集團(tuán)手中，發(fā)揮公共利益集團(tuán)的力量去監(jiān)管政府和企業(yè)以趨利避害。[12]第二種方案是“強(qiáng)化型自我監(jiān)管”（enforcedself－regulation），這種方案提倡“政府把一定的監(jiān)管權(quán)下放給被監(jiān)管的企業(yè)，企業(yè)可根據(jù)自己的情況來(lái)制定規(guī)則再對(duì)自身進(jìn)行監(jiān)督審查，政府保留對(duì)其規(guī)則制定的審批權(quán)和對(duì)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行的監(jiān)督和裁判權(quán)”。[12]二是縱向視閾下監(jiān)管策略的構(gòu)建問(wèn)題?；貞?yīng)性監(jiān)管理論提出政府要綜合考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、被監(jiān)管企業(yè)的真實(shí)動(dòng)機(jī)和被監(jiān)管企業(yè)的自我監(jiān)管能力的不同來(lái)決定采用不同程度的干預(yù)和監(jiān)管手段。當(dāng)被監(jiān)管對(duì)象是微觀個(gè)體時(shí)采用分層次階段的強(qiáng)制策略模型，監(jiān)管手段分別從勸說(shuō)、警告、民事處罰、刑事處罰、暫停營(yíng)業(yè)最后到吊銷執(zhí)照；[12]當(dāng)被監(jiān)管對(duì)象為中觀全行業(yè)時(shí)，根據(jù)對(duì)行業(yè)下放監(jiān)管權(quán)的程度采用監(jiān)管政策的策略模型，從自我監(jiān)管到強(qiáng)化型自我監(jiān)管到命令控制型監(jiān)管。[12]

回應(yīng)性監(jiān)管理論的提出還來(lái)源于學(xué)者們對(duì)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域監(jiān)管實(shí)踐的切身觀察。如英國(guó)、澳大利亞在社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭械摹傲_本斯模式”（RobensModel）其核心思想就是明確指出要想改變對(duì)安全、健康、環(huán)保等領(lǐng)域的漠視，只靠政府來(lái)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的思路行不通，必須通過(guò)調(diào)動(dòng)各個(gè)層面不同主體的力量、綜合運(yùn)用各種手段來(lái)實(shí)現(xiàn)?！鞍踩】凳前?、雇主和雇員在內(nèi)的全體利益相關(guān)群體的共同責(zé)任”[13]。挪威、瑞典等國(guó)都通過(guò)立法的方式明確要求企業(yè)在工作場(chǎng)所必須建立統(tǒng)籌兼顧安全、健康、環(huán)保的管控體系。正如布雷斯維特的學(xué)生學(xué)者帕克（C.Parker）所言：“回應(yīng)性監(jiān)管并不是一個(gè)柏拉圖式的理想，是學(xué)者把他們觀察到的日常監(jiān)管活動(dòng)中的一些特定實(shí)踐用一種話語(yǔ)、原理和體系表達(dá)出來(lái)”[14]。理論成形后，西方國(guó)家在理論的指導(dǎo)下開(kāi)展了更規(guī)范化的回應(yīng)性監(jiān)管改革實(shí)踐。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，回應(yīng)性監(jiān)管理論廣泛運(yùn)用到食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等眾多社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域當(dāng)中，西方諸多國(guó)家使用這一理論指導(dǎo)監(jiān)管改革和實(shí)踐均取得了一定的成效。

回應(yīng)性監(jiān)管理論聚焦于監(jiān)管領(lǐng)域中監(jiān)管主體的擴(kuò)展、監(jiān)管策略的運(yùn)用，其功能意義體現(xiàn)在要提升監(jiān)管效果；規(guī)范意義則體現(xiàn)在“該理論試圖建立一套囊括民主、公共精神和公民精神在內(nèi)的社會(huì)價(jià)值體系，并以這一價(jià)值體系的制度化來(lái)進(jìn)行社會(huì)治理”[15]，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)行和公共利益的增加。我國(guó)此輪監(jiān)管體制改革的目標(biāo)是通過(guò)合理設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)、調(diào)整人員編制和權(quán)責(zé)關(guān)系提升監(jiān)管實(shí)效，這項(xiàng)改革是在我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的宏觀背景之下展開(kāi)的。治理的核心要義為主體多元性和手段上的協(xié)商性、互動(dòng)性，而這些主要特點(diǎn)恰體現(xiàn)在了回應(yīng)性監(jiān)管理論中，通過(guò)回應(yīng)性監(jiān)管過(guò)程可協(xié)助實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。筆者認(rèn)為回應(yīng)性監(jiān)管理論可用來(lái)回答我國(guó)監(jiān)管體制改革中的一些基本問(wèn)題，如誰(shuí)是監(jiān)管治理的主體，政府與非政府主體權(quán)責(zé)關(guān)系的分配等，因此用回應(yīng)性監(jiān)管理論指導(dǎo)我國(guó)的監(jiān)管體制改革具有一定的現(xiàn)實(shí)可行性。

四、市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的超越路徑：構(gòu)建回應(yīng)性監(jiān)管新格局

《規(guī)劃》指出“加強(qiáng)和改善市場(chǎng)監(jiān)管同時(shí)也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)”。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化理應(yīng)包含市場(chǎng)監(jiān)管體制現(xiàn)代化，市場(chǎng)監(jiān)管體制現(xiàn)代化要求政府對(duì)其監(jiān)管職能在理念、機(jī)構(gòu)、方式等方面進(jìn)行完善與創(chuàng)新?；貞?yīng)性監(jiān)管理論提出了一套系統(tǒng)地促進(jìn)多方主體承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的策略和手段，在當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理體系建設(shè)的大背景下，我國(guó)可通過(guò)借鑒該理論的精髓深，以此化市場(chǎng)監(jiān)管體制改革、走出一條改革的超越路徑。

其一，回應(yīng)性監(jiān)管格局的構(gòu)建離不開(kāi)多元化的主體?；貞?yīng)性監(jiān)管的最終目的是革新單一“政府監(jiān)管”體制，形成“合力監(jiān)管”體系，形成政府和非政府機(jī)構(gòu)之間結(jié)合的監(jiān)管模式。此類結(jié)合需要政府機(jī)構(gòu)不再緊緊把控監(jiān)管大權(quán)，而是將該監(jiān)管權(quán)和非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行共享，抑或說(shuō)政府部門(mén)將權(quán)利進(jìn)行讓渡。讓渡監(jiān)管權(quán)也屬于分配監(jiān)管資源的一種方式，能夠降低政府管制部門(mén)的壓力。政府部門(mén)把監(jiān)管權(quán)分配給其他機(jī)構(gòu)主要通過(guò)以下三個(gè)途徑：提倡企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)管、通過(guò)企業(yè)中的工會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管和采用其他第三方部門(mén)進(jìn)行評(píng)估。進(jìn)行監(jiān)管權(quán)讓渡與分配能夠有效降低政府部門(mén)的壓力，讓政府有更多的精力面對(duì)如今職能轉(zhuǎn)變與簡(jiǎn)政放權(quán)形成的新形勢(shì)，針對(duì)性的進(jìn)行合理和必要的監(jiān)管，減少“缺位”的形成，對(duì)于不該管的則堅(jiān)決放手，交給其他社會(huì)主體，防止政府的“越位”，真正做到放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。在這種監(jiān)管模式中，政府的作用由原來(lái)的直接執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管體系的建設(shè)者，利用建設(shè)監(jiān)管行為的政策平臺(tái)激起并促進(jìn)其他非政府機(jī)構(gòu)的民眾理念與意識(shí)、完善自我監(jiān)管的體系。非政府機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管的主體，而不僅僅是履行責(zé)任，將消極的被動(dòng)接受監(jiān)管轉(zhuǎn)化為積極的自我監(jiān)管。要充分體現(xiàn)回應(yīng)性監(jiān)管以“客”為主，主客互助的特點(diǎn)，即以市場(chǎng)主體為主要監(jiān)管力量，政府提供指導(dǎo)和補(bǔ)充支持。[16]例如當(dāng)今在上海自貿(mào)區(qū)，當(dāng)?shù)氐恼块T(mén)激勵(lì)具有專業(yè)能力的社會(huì)組織對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的各類市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)際上就是將政府的監(jiān)管權(quán)分配給非政府部門(mén)，這種行為避免了政府監(jiān)管“一統(tǒng)天下”的弊端，體現(xiàn)了政府了放權(quán)理念，更清晰的厘定了政府與市場(chǎng)的界限。

其二，回應(yīng)性監(jiān)管格局的構(gòu)建不能缺少多樣化分層次的監(jiān)管策略和手段。在傳統(tǒng)的“政府監(jiān)管”思維定式的影響下，我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)管方法陳舊和匱乏的現(xiàn)象并存。尤其是在社會(huì)性的監(jiān)管領(lǐng)域，在政府監(jiān)管部門(mén)用盡了突擊檢查、查證索票、查驗(yàn)進(jìn)貨原料等常用的監(jiān)管方式，并利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)等現(xiàn)代的監(jiān)管方法之后，仍然對(duì)于潛在的風(fēng)險(xiǎn)缺少有效識(shí)別的手段，對(duì)問(wèn)題監(jiān)管對(duì)象的處罰也多為“一刀切”的行政或刑事處罰方式。雖然從2001年以來(lái)我國(guó)政府開(kāi)展了多輪行政審批制度改革，且現(xiàn)如今仍然是把行政審批制度改革作為簡(jiǎn)政放權(quán)的突破口，但思維的慣性導(dǎo)致面對(duì)監(jiān)管困局時(shí)習(xí)慣于用這種事前監(jiān)管的手段，監(jiān)管轉(zhuǎn)型明顯滯后于政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際進(jìn)程，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實(shí)需求和民眾的期盼有較大的差距。一般而言，在監(jiān)管行為中過(guò)多的依賴于政府的強(qiáng)制執(zhí)行的方法會(huì)降低市場(chǎng)的活躍度，造成監(jiān)管的效果不佳。監(jiān)管政治理論也證明在政府監(jiān)管的行為中監(jiān)管部門(mén)對(duì)權(quán)力的濫用及“自肥”等情況，該理論指出政府監(jiān)管部門(mén)或許會(huì)通過(guò)監(jiān)管權(quán)的不斷擴(kuò)張去鞏固組織機(jī)構(gòu)中某些成員的權(quán)力與地位并獲取私利。原有的監(jiān)管手段已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)前監(jiān)管困境的突破。另外，政府各類監(jiān)管方法對(duì)那些不同意愿的監(jiān)管客體的意義并不相同，所以依據(jù)客體的實(shí)際狀況適合的擇取監(jiān)管方法很重要。瓦格麗·布雷斯維特（ValerieBraithwaite，1984）通過(guò)研究將被監(jiān)管者動(dòng)機(jī)分為三類[17]：?jiǎn)渭兊睦嬗?jì)算者、政治公民和能力缺乏者①單純的利益計(jì)算者只有在收益超過(guò)守法成本時(shí)才會(huì)選擇遵守法律，因此政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該采用的策略是嚴(yán)格檢查和嚴(yán)厲處罰，防止其投機(jī)行為的發(fā)生；而政治公民一般會(huì)主動(dòng)遵守法律，但也可能會(huì)在法律明顯不公的情況下采取抵觸措施，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)采取協(xié)商為主的策略；而對(duì)于能力缺乏者違法行為并非有意而為之，而是缺乏知識(shí)、信息和管理的能力，因此政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)給予積極的幫助教育，以提升能力。，后兩類都是愿意遵紀(jì)守法的，如果只是采取單一懲罰的手段的話，就會(huì)傷害有守法意愿的被監(jiān)管者的積極性，同時(shí)還會(huì)增加政府監(jiān)管的成本。依托于回應(yīng)性監(jiān)管理念，對(duì)微觀監(jiān)管對(duì)象政府應(yīng)視監(jiān)管效果的降低逐步提高強(qiáng)制手段的程度，首先通過(guò)勸說(shuō)、協(xié)商、警告等非強(qiáng)制性方法，若此類“軟”手段沒(méi)有效果，就采用行政與刑事處罰等強(qiáng)制性的方法，使監(jiān)管發(fā)揮其真正的作用，區(qū)別對(duì)待不同意愿的微觀監(jiān)管客體，這也正是“回應(yīng)”的本質(zhì)表現(xiàn)。就中觀策略而言，回應(yīng)性監(jiān)管理念將企業(yè)的自我監(jiān)管作為首選，若行業(yè)監(jiān)管不見(jiàn)效果，政府就逐步回收其監(jiān)管的自主權(quán)，政府監(jiān)管的重要意義在于形成戰(zhàn)略威懾和保有對(duì)企業(yè)自我監(jiān)管的監(jiān)管權(quán)，理論的提出者將此策略稱為“溫和的大炮”（theBenignBigGun）[11]。2016年工商總局推出《關(guān)于新形勢(shì)下推進(jìn)監(jiān)管方式改革創(chuàng)新的意見(jiàn)》，開(kāi)始綜合施行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管體系，這可視為我國(guó)政府事中事后監(jiān)管方式的重大革新，更多的體現(xiàn)了監(jiān)管公平、提高了監(jiān)管效率，同時(shí)也降低了監(jiān)管成本。今后政府能否在結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管結(jié)果的基礎(chǔ)之上，通過(guò)回應(yīng)性監(jiān)管理念的引入，全面推進(jìn)分級(jí)監(jiān)管制度，建立分級(jí)監(jiān)管激勵(lì)體系，通過(guò)有效融合政府監(jiān)管、自我監(jiān)管和第三方監(jiān)管等不同的監(jiān)管策略切實(shí)提升監(jiān)管績(jī)效。

其三，回應(yīng)性監(jiān)管格局的構(gòu)建要及時(shí)對(duì)相關(guān)配套改革進(jìn)行完善?；貞?yīng)性監(jiān)管理念突破了政府僅作為市場(chǎng)監(jiān)管當(dāng)然唯一主體的常規(guī)認(rèn)知，而是圍繞著政府形成科學(xué)的監(jiān)管系統(tǒng)。政府的存在是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，由臺(tái)前轉(zhuǎn)移到幕后，將更多的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移給企業(yè)、市場(chǎng)等，鼓勵(lì)和敦促非政府機(jī)構(gòu)完善發(fā)展自我監(jiān)管模式，政府主要監(jiān)管非政府組織自我監(jiān)管情況和對(duì)一些非政府機(jī)構(gòu)不能監(jiān)管的情況。這就要求政府前期需做好監(jiān)管體系的頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)被監(jiān)管對(duì)象將監(jiān)管外壓轉(zhuǎn)換為企業(yè)提升效益的內(nèi)生動(dòng)力，政府部門(mén)則在幕后對(duì)履行監(jiān)管責(zé)任的非政府組織提供各類保障。從組織構(gòu)建角度而言，政府應(yīng)與非政府機(jī)構(gòu)間構(gòu)建公平公正的對(duì)話平臺(tái)，確定各類監(jiān)管主體的監(jiān)管地位，提升他們監(jiān)管意愿的同時(shí)努力提供提高他們監(jiān)管能力的機(jī)會(huì)，形成共同監(jiān)管的格局，避免政府單槍匹馬的尷尬局面。同時(shí)應(yīng)該看到，各地開(kāi)展的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，主要依據(jù)的是中共中央和國(guó)務(wù)院制定的相關(guān)政策性文件，雖然制定機(jī)關(guān)級(jí)別高，具有很強(qiáng)的權(quán)威性，但畢竟沒(méi)有涉及立法的修改，各地成立的市場(chǎng)監(jiān)管局在執(zhí)法過(guò)程中或多或少地遭遇到法律保障缺失的困境。[5]當(dāng)前我國(guó)存在針對(duì)監(jiān)管的立法數(shù)量不足，脫離實(shí)際情況、對(duì)法律法規(guī)的修正完善相對(duì)緩慢的客觀現(xiàn)實(shí)。構(gòu)建回應(yīng)性監(jiān)管新格局要按照全面依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的要求，及時(shí)調(diào)整立法理念，明確法律的修訂與調(diào)整的目的是為了激勵(lì)被監(jiān)管者自身監(jiān)管能力的培育和制度的完善，而不僅僅是提高違法成本來(lái)防止其違反硬性的法律法規(guī)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管法治建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

《規(guī)劃》指出要“構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、企業(yè)自律和社會(huì)共治為支撐的市場(chǎng)監(jiān)管新格局”?！兑庖?jiàn)》指出“依據(jù)簡(jiǎn)政放權(quán)、依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責(zé)一致和社會(huì)共治的原則，建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系”。《規(guī)劃》和《意見(jiàn)》被視為當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的指導(dǎo)性文件，其中的一些提法如“企業(yè)自律”和“社會(huì)共治”與回應(yīng)性監(jiān)管理論的核心觀點(diǎn)不謀而合。新形勢(shì)下，在我國(guó)的監(jiān)管實(shí)踐中，可借鑒回應(yīng)性監(jiān)管理論來(lái)改革現(xiàn)有監(jiān)管格局。客觀上我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織的發(fā)育程度、企業(yè)的自律水平、公民的維權(quán)意識(shí)等因素都會(huì)影響到回應(yīng)性監(jiān)管格局構(gòu)建的效果?；貞?yīng)性監(jiān)管理論要求非政府主體發(fā)揮強(qiáng)有力的作用，這需要有強(qiáng)大的公民社會(huì)做支撐?，F(xiàn)實(shí)的情況是我國(guó)的治理體系中黨和政府是超強(qiáng)中心，政治權(quán)力和行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)著對(duì)社會(huì)權(quán)力較強(qiáng)的管控，社會(huì)權(quán)力不易彰顯，公民社會(huì)的發(fā)展較薄弱，社會(huì)組織發(fā)育不完善，行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督和約束作用發(fā)揮不夠，企業(yè)的自我監(jiān)管意愿不強(qiáng)烈，公眾監(jiān)督的途徑缺乏，在這樣的情形下要求非政府主體發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)管作用并與政府進(jìn)行平等對(duì)話交流在短期內(nèi)有一定的困難。我國(guó)可抱著積極探索的精神，樹(shù)立現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管理念，在監(jiān)管改革中結(jié)合國(guó)情不斷地對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管理論進(jìn)行審視和完善，著力構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展需要的監(jiān)管治理新格局。

[1]（英）亞當(dāng)·斯密.國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究（下卷）[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1983.

[2]楊炳霖.監(jiān)管治理體系建設(shè)理論范式與實(shí)施路徑研究[J].中國(guó)行政管理，2014（6）：47－50.

[3]胡穎廉.比對(duì)深圳、浙江和天津統(tǒng)一市場(chǎng)管體制改革模式[EB/OL]（2014－08－11）http：//opinion.caixin.com/2014－08－11/100715262.html.

[4]胡穎廉.統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管與食品安全保障——基于“協(xié)調(diào)力－專業(yè)化”框架的分類研究[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2016（3）：8－15.

[5]呂長(zhǎng)城.當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的行政法治檢視[J].中國(guó)行政管理，2017（4）：11－15.

[6]金國(guó)坤.組織法視角下的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革研究[J].行政法學(xué)研究，2017（1）：3－11.

[7]徐鳴.整體性治理：地方政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革探析——基于四個(gè)地方政府改革的案例研究[J].學(xué)術(shù)界，2015（12）：217－222.

[8]胡穎廉.統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管與食品安全保障——基于“協(xié)調(diào)力－專業(yè)化”框架的分類研究[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2016（3）：8－15.

[9]汪基強(qiáng).統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管浙江模式的路徑探索[J].中國(guó)工商管理研究，2015（8）：61－64.

[10]劉亞平.走向監(jiān)管國(guó)家——以食品安全為例[M].北京：中央編譯出版社，2011.6；30.

[11]楊炳霖.回應(yīng)性管制：以安全生產(chǎn)為例的管制法和社會(huì)學(xué)研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012.

[12]I.AYERS，J.BRAITHWAITE.Responsive Regulation：Transcending the Deregulation Debate[M].Oxford：Oxford University Press，1992.74；123；159；49；53.

[13]ROBENS L.Safety and health at work：Report of the Committee 1970－72[J].London：Her Majesty’s Stationary Office，1972.

[14]PARKER C.Twenty years of responsive regulation：An appreciation and appraisal[J].Regulation ＆ Governance，2013，7（1）：2–13.

[15]劉鵬，王力.回應(yīng)性監(jiān)管理論及其本土適用性分析[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（1）：91－101.

[16]劉洋洋.回應(yīng)性監(jiān)管：一種食品安全應(yīng)急管理新途徑[J].山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（4）：84－88.

[17]KAGAN R，J.SEHOLZ.Criminology of Corporationand Regulatory Enforcement Strategies[A].HawkinsK，J.Thomas.Enforcing Regulation[C].Boston：KluwerNijhoff，1984.