趙繼倫

（1.東北師范大學(xué) 人文學(xué)院，吉林 長春 130117；2.東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春 130117）

面對中國人口老齡化這社會發(fā)展難題，建立適合我國的多層次社會化養(yǎng)老服務(wù)體系是亟待解決的重大民生問題。中共十九大報告明確提出了加快形成“政社互動、共治共享”的國家治理理念。從社會治理角度講，任何一個國家既不可能單純靠政府解決社會化養(yǎng)老問題，也不可能單純靠市場或社會組織解決養(yǎng)老服務(wù)問題，需要政府、社會、家庭、個人等全方位的介入，以協(xié)同治理的方式解決現(xiàn)實的難題。深入探索社會化養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程中的政府與社會組織的合作關(guān)系，是實現(xiàn)中國養(yǎng)老服務(wù)良性有序發(fā)展的重要問題。

一、重構(gòu)政社關(guān)系的理論依據(jù)及中國政社關(guān)系的歷史軌跡

政府與社會組織的關(guān)系是一個理論問題，也是一個實踐問題。從理論上講，社會組織是由公民自愿組成的從事非營利活動的社會組織，一般具有非政府性、非營利性、相對獨(dú)立性和志愿性的特征。[1]國外關(guān)于公共服務(wù)的政社合作關(guān)系的研究主要從四個維度展開：其一，德國政治學(xué)家卡爾·施密特提出了全能國家范疇，主張“國家權(quán)力無限擴(kuò)大，并最終完全控制社會”，實現(xiàn)國家與社會的合二而一，主張社會公共服務(wù)均由政府控制，政府直接面對民眾，實現(xiàn)社會生活、公共服務(wù)行政化；其二，美國學(xué)者萊斯利·里普森將政府與社會的關(guān)系分為一元主義模式和有限國家模式，前者屬于絕對主義國家模式，后者屬于分立的國家與社會的合作模式。20世紀(jì)90年代后，以美國克林頓政府為代表，對政府與市場合作的第三條道路進(jìn)行了積極的探索和嘗試，提出建立政府與社會組織平衡的主張，為加強(qiáng)政府與社會組織的合作，開始了政社合作的“第三條道路”；其三，德國社會學(xué)家哈貝馬斯提出了“市民社會理論”，引發(fā)了關(guān)于國家與社會關(guān)系新的思考，哈貝馬斯認(rèn)為，市民社會和國家是通過公共領(lǐng)域相互作用的。與此同時，米格代爾（Joel·Migdal）、埃文斯（Peter·Evans）等學(xué)者提出了“國家與社會共治、公與私合作伙伴關(guān)系”的理論；其四，美國學(xué)者薩拉蒙等學(xué)者，以福利服務(wù)的資金籌集以及服務(wù)的實際遞送為核心變量，提出了政府與非營利部門合作關(guān)系的兩種類型：一是“合作的賣者模式”，非營利組織只是政府項目的代理人按政府委托辦事；二是“合作的伙伴關(guān)系”模式，非營利組織有決策和自主權(quán)利。同時，薩拉蒙還概括了非營利組織的六個基本特征，即組織性、非營利性、民間性、自治性、公益性、自治性。在此基礎(chǔ)上，薩拉蒙提出了“第三方治理”概念，，即在公共服務(wù)的輸送上，必須依賴許多非政府組織機(jī)構(gòu)來運(yùn)作，實現(xiàn)公共服務(wù)的目的，由此催生了政府購買公共服務(wù)這種政社合作模式。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于政社關(guān)系主要有如下一些觀點(diǎn)：一是“士紳社會”觀點(diǎn)，有學(xué)者主張沿用新中國成立以前的國家與社會關(guān)系，建立“士紳社會”模式，這是對中國傳統(tǒng)社會政社關(guān)系模式的現(xiàn)代提倡，試圖找到連接國家與社會的中間環(huán)節(jié)；二是市民社會與國家關(guān)系的“良性互動說”，主張建立“能促型國家”，既要促進(jìn)民間組織的能力建設(shè)，也要通過強(qiáng)大的財力幫助民間組織的發(fā)展；三是“合作主義”觀點(diǎn)，主張非政府組織需要與以政府為代表的正式組織進(jìn)行合作才能實現(xiàn)更大的功能。對此，有學(xué)者主張在中國建構(gòu)一個相對獨(dú)立的社會部門協(xié)調(diào)政社關(guān)系；也有學(xué)者認(rèn)為，政府、企業(yè)、社會組織只有互動合作，有效分工，才能有效解決發(fā)展中的各類社會問題，公共服務(wù)應(yīng)該是多元主體合作共治持續(xù)互動的過程。

總之，國內(nèi)學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同政社互動合作關(guān)系，主張公共服務(wù)要在保障社會組織獨(dú)立主體地位的條件下，建立政社合作關(guān)系。這些觀點(diǎn)從理論上論述了政社關(guān)系的內(nèi)在邏輯，表明重構(gòu)中國政社關(guān)系的現(xiàn)實要求，也為研究現(xiàn)實中的政社關(guān)系提供了理論依據(jù)。

從中國社會歷史與現(xiàn)實的角度講，政社關(guān)系經(jīng)歷了三個歷史發(fā)展階段，呈現(xiàn)出三種關(guān)系狀態(tài)：一是士紳社會階段，這是中國封建社會，在皇權(quán)統(tǒng)治下，以士紳階層作為科層制與民眾之間的中介角色，以維系國家與農(nóng)民之間利益與矛盾的平衡，可以說，這是中國政社合作關(guān)系的早期模式。二是單位制階段，新中國成立后，以計劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，國家高度政治化，政府實行了“壟斷型”行政管理體制，社會組織失去了自主性和自治能力，不僅社會秩序依賴政府的控制，而且政府權(quán)力滲透到單位，各個單位實際生成為了由政府掌控“基層社會組織”，承擔(dān)了公共服務(wù)的社會職能。作為個體成員，其利益需求與社會保障服務(wù)完全依賴所在單位，這是中國政社關(guān)系一個特定的歷史階段；三是政社分離階段，20世紀(jì)90年代，伴隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使社會組織與政府分離，走向自治并獨(dú)立發(fā)揮其作用，具有了合法性和現(xiàn)實的可能。越來越多的社會組織開始獨(dú)立發(fā)揮其功能，承擔(dān)起公共服務(wù)的責(zé)任，中國進(jìn)入了政社關(guān)系重構(gòu)的歷史發(fā)展新階段。

二、中國養(yǎng)老服務(wù)視域中新型政社合作關(guān)系的現(xiàn)實生成

從理論上講，政府與各類社會組織的深度合作是社會治理創(chuàng)新的重要舉措，也是實現(xiàn)政府養(yǎng)老服務(wù)社會化、社會組織養(yǎng)老服務(wù)合法化、公益化、市場化的過程。隨著中國老齡社會的到來，養(yǎng)老服務(wù)的社會化已經(jīng)成為亟待解決的重大社會問題。無論是從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗與教訓(xùn)看，還是從中國社會現(xiàn)實看，單純依靠政府滿足社會化養(yǎng)老需求都是難以實現(xiàn)的。正是在這樣一個背景下，催生了中國養(yǎng)老社會化服務(wù)中政社關(guān)系的重構(gòu)。

從政府角度講，中國在改革開放前，實行的是一種“總體性社會”架構(gòu)。總體性社會表現(xiàn)為“國家與社會合為一體以及資源和權(quán)力的高度集中，使國家具有很強(qiáng)的動員和組織能力，但結(jié)構(gòu)較為僵硬、凝滯”，[2]這屬于單純的一體化社會形態(tài)，是中國高度政治化和計劃經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)果。在這種體制下，中國的養(yǎng)老問題主要依賴單位和家庭，單位以退休金和有限服務(wù)的方式負(fù)責(zé)老年生活的物質(zhì)保障，而老年照護(hù)的工作主要由家庭承擔(dān)，單位則給予輔助性援助。事實上，這個階段單位并不是獨(dú)立意義上的社會組織，而是與政府高度統(tǒng)一的附屬機(jī)構(gòu)，因而不存在真正意義上的政社合作關(guān)系。

改革開放，促使中國政府放棄了“總體性社會”或“全能國家”的觀念，社會組織也同時獲得了自治或獨(dú)立發(fā)展的合法性，由此催生了新型政社關(guān)系的形成。目前，在社會化養(yǎng)老服務(wù)過程中，政府主要通過三種方式建構(gòu)政社合作關(guān)系：一是政府以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為內(nèi)容，向社區(qū)組織投入專項資金購買養(yǎng)老服務(wù)，其承接主體是社區(qū)或社區(qū)服務(wù)組織；二是政府以項目補(bǔ)貼方式向各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)購買養(yǎng)老服務(wù)，以此推動養(yǎng)老服務(wù)社會化；三是以政策導(dǎo)向或社會鼓勵方式引導(dǎo)各類社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)，這其中包括公益的和有償?shù)膬煞N服務(wù)方式。在政府與社會組織合作的過程中，中國的社會建設(shè)有了顯著地成效，社會組織也得到了相當(dāng)程度的發(fā)展。然而，由于歷史的欠缺，政府在與社會組織實現(xiàn)其養(yǎng)老服務(wù)的合作過程中存在諸多的問題或困境，“無論是草根組織與政府之間帶有偶然性的“權(quán)宜共生”，還是官辦社團(tuán)與政府之間的利益契合關(guān)系，都刻畫出政府在權(quán)力格局上的主導(dǎo)地位?！盵3]現(xiàn)實中，人們對社會組織觀念的認(rèn)識尚未普遍達(dá)到自治基礎(chǔ)上謀求共治的程度；對社會組織參與社會化養(yǎng)老服務(wù)的重要性雖已成為共識，但社會組織公信力尚未真正確立，使其參與社會行動存在諸多的障礙；同時，政府對社會組織雖也給予了某些自治權(quán)，但社會組織的行動力明顯不足，由此影響了社會化養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量或效益。具體講主要有如下幾個方面：

第一，在政社合作關(guān)系中，政府與社區(qū)組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系模糊。由于我國的社區(qū)組織都是在政府扶持下發(fā)展起來的，社區(qū)組織承接了大量的行政職能，客觀上成了政府的辦事機(jī)構(gòu)，“現(xiàn)實中政府經(jīng)常以政代社、以政干社、政社不分，包攬了許多本應(yīng)由非營利社會組織承擔(dān)的事務(wù)，”[4]事實上社區(qū)是在執(zhí)行政府以公共權(quán)威為基礎(chǔ)的行政安排，社區(qū)僅僅是政府職責(zé)的執(zhí)行人，其最終的責(zé)任仍在政府。在此情況下，雖然名譽(yù)上社區(qū)組織是承接政府購買的養(yǎng)老服務(wù)項目，但這種非競爭性購買服務(wù)屬于形式性購買，尚未建立真正的購買關(guān)系。其結(jié)果是，一方面使社區(qū)組織在缺乏自身獨(dú)立性的情況未能承擔(dān)最終責(zé)任，另一方面政府未能真正地成為政社合作關(guān)系的主體，其結(jié)果是政府未能解除傳統(tǒng)的“全能國家”的事務(wù)性糾纏，社區(qū)組織也未能真正獨(dú)立發(fā)揮社會組織的自主性。

第二，政府與社會化養(yǎng)老服務(wù)組織之間的利益關(guān)系尚不清晰。目前，社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的規(guī)模與服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了中國養(yǎng)老服務(wù)的社會化需求，許多社會組織因政策不明晰或政策支持力度小，不愿意或有限度地提供社會化養(yǎng)老服務(wù)。中國的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢與利益關(guān)系不清晰有很大關(guān)系。實際上，社會組織投入養(yǎng)老社會化服務(wù)同樣也是利益博弈與策略選擇的過程，在中國社會化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)育弱小的狀況下，政府究竟應(yīng)制定怎樣的政策，有限的資金應(yīng)如何重點(diǎn)投入，如何引導(dǎo)更多的社會組織轉(zhuǎn)向養(yǎng)老服務(wù)，從根本上講，涉及政府如何從戰(zhàn)略的高度，從整體上把握利益主線，調(diào)動社會組織積極性的問題。

第三，社會組織自身自治能力和成長力不足。由于歷史的原因，社會組織未能得到充分的發(fā)育，盡管政府減政放權(quán)，給予社會組織自主的合法地位，但在實際生活中，社會組織參與社會化養(yǎng)老仍存在諸多的困境：一是社會組織缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)來源；二是缺乏吸引企業(yè)與之合作的盈利空間；三是由于中國社會建設(shè)的滯后，使社會組織管理方面存在諸多的漏洞，導(dǎo)致社會組織缺乏社會的認(rèn)可度或信度；四是社會組織自身的管理能力和所能提供的專業(yè)化技能不高。

第四，政府相關(guān)部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)。政府在構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程中的政社合作關(guān)系中，民政、人社、教育、財政、衛(wèi)生、稅收、工商等各部門之間存在缺乏必要的溝通或相互間協(xié)調(diào)的情況，政府一些相關(guān)職能部門間仍存在行政壁壘。盡管政府各部門分工是明確的，但因服務(wù)對象的統(tǒng)一，許多問題的解決需要政府部門間的協(xié)調(diào)。社會化養(yǎng)老服務(wù)是一個系統(tǒng)工程，不僅需要政府與社會組織間的協(xié)同共治，也需要政府相關(guān)職能部門間的相互協(xié)同，政府內(nèi)部不協(xié)調(diào)，勢必導(dǎo)致政社合作的不暢。

三、構(gòu)建中國社會化養(yǎng)老服務(wù)共治與自治的合作關(guān)系

如何重構(gòu)中國社會化養(yǎng)老進(jìn)程中的政社關(guān)系，實現(xiàn)政府行動與社會組織行動的協(xié)同共治，是亟待從理論與實踐方面深入探討的問題。在社會化養(yǎng)老服務(wù)中，社會組織的參與和作用的發(fā)揮需要政府的包容，政府對社會組織（民間組織或非營利組織）應(yīng)給予最大程度的容許、支持和承認(rèn)，政府不僅要重視新生社會組織的發(fā)育，也要注重原有社會組織成長與功能的發(fā)揮。具體來說，應(yīng)著重考慮如下幾個問題。

1.進(jìn)一步明確養(yǎng)老社會化服務(wù)中政府與社區(qū)組織各自的權(quán)責(zé)

目前，在社會化養(yǎng)老服務(wù)框架中，政府與社區(qū)組織的權(quán)責(zé)尚處于界定模糊的狀態(tài)。大多數(shù)情況下，往往是政府投入一定的養(yǎng)老專項資金委托社區(qū)或其他社區(qū)服務(wù)組織開展服務(wù)。其中社區(qū)或社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織往往是設(shè)立規(guī)模極其有限的日間照料服務(wù)，或以中介的角色替代政府購買養(yǎng)老服務(wù)。實際考察發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)大多數(shù)社區(qū)都采用均等化的服務(wù)券方式，將資金分配給社區(qū)老人，導(dǎo)致政府投入的養(yǎng)老資金使用效率較低，一部分確實有困難或失能、半失能的老人并沒有解決生活照護(hù)問題。

養(yǎng)老服務(wù)是目前政府最大的社會建設(shè)項目，是一項系統(tǒng)性工程。隨著社會生活水平的提高，越來越多的老年人對社會化養(yǎng)老服務(wù)提出了多元多層次的需求。在這種狀況下，如果由政府統(tǒng)管或投入，其人力、物力和財力等資源不可能滿足規(guī)模日益擴(kuò)大的社會化養(yǎng)老需求，而且，由政府直接管理養(yǎng)老服務(wù)資源，也難以準(zhǔn)確把握老人的意愿和需求，必然造成投資利用率低，服務(wù)資源浪費(fèi)，供給與需求結(jié)構(gòu)性失衡等問題。為此，政府應(yīng)以授權(quán)或契約的方式，將原政府統(tǒng)管的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)委托給社區(qū)組織，社區(qū)組織應(yīng)從現(xiàn)實出發(fā)，根據(jù)本社區(qū)的實際狀況，有效地利用政府投入的資金或物質(zhì)資源，為社區(qū)老人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中，政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任：一是負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)政策和法規(guī)體系的制定，以制度或政策的引導(dǎo)與約束為社會化養(yǎng)老創(chuàng)造公平、競爭、有序的社會環(huán)境；二是作為養(yǎng)老資金的主要提供者和監(jiān)管者，政府要根據(jù)宏觀規(guī)劃，為社會化養(yǎng)老投入必要的資金；三是制定政策，鼓勵非營利組織、企業(yè)等社會力量積極參與養(yǎng)老服務(wù)，實現(xiàn)自由的有效整合；四是政府應(yīng)采取立項和競爭選拔方式，將養(yǎng)老服務(wù)項目委托給信譽(yù)好，能力強(qiáng)，服務(wù)質(zhì)量好的社區(qū)或社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過公辦民營的方式合作開展養(yǎng)老服務(wù)；五是建立科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，委托專門機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老對象的健康狀況和介護(hù)進(jìn)行評估，以此提供照護(hù)補(bǔ)貼并監(jiān)督服務(wù)過程，實現(xiàn)社會化養(yǎng)老服務(wù)的對象化、科學(xué)化管理。

社區(qū)或社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心作為自治性管理組織，應(yīng)成為政府、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和老年服務(wù)對象三者之間的紐帶。居家養(yǎng)老或社區(qū)養(yǎng)老最大的優(yōu)勢在于，讓老人在延續(xù)居家生活的情況下，享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老生活的照料服務(wù)?；谶@樣一種情況，社區(qū)已成為了老人居家養(yǎng)老的服務(wù)平臺。在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中，社區(qū)的責(zé)任：一是要通過建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺，動態(tài)地把握社區(qū)老人的養(yǎng)老需求，整合社區(qū)內(nèi)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)需要為居家老人提供區(qū)域或跨區(qū)域的個性化養(yǎng)老服務(wù)；二是按照市場化原則，根據(jù)本社區(qū)的養(yǎng)老需要，有效利用政府投入的資金，逐步孵化出一批社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織；三是收集社區(qū)老人的需要意愿，反饋給政府或相關(guān)部門，為制定國家的養(yǎng)老政策提供依據(jù)；四是社區(qū)組織應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實需求，有重點(diǎn)地利用項目資金，改變以往“普惠式”服務(wù)模式，讓有限的資金有重點(diǎn)地發(fā)揮效能。

2.建立政府與社會組織養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同機(jī)制

社會治理走向社會自治是社會發(fā)展的必然趨勢。社會化養(yǎng)老的協(xié)同治理是將政府、企業(yè)和社會組織圍繞共同目標(biāo)聚合起來，以更有效的手段與方式實現(xiàn)共同目標(biāo)、解決共同的民生問題。目前，圍繞社會化養(yǎng)老，政府治理和社區(qū)治理都應(yīng)把老年人的健康福祉作為工作的著力點(diǎn)。政府工作應(yīng)著重解決三方面問題：一是系統(tǒng)研究社會化養(yǎng)老政策，特別是“積極養(yǎng)老”的政策問題。在這方面，我國的政策體系尚不健全，存在許多空白點(diǎn)，對解決中國的養(yǎng)老問題難以形成有力的支持；二是政府應(yīng)著力加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，在提高養(yǎng)老服務(wù)支出的同時，培育新型的養(yǎng)老社會組織，給予這些組織參與社會化養(yǎng)老服務(wù)，享受政策支持的合法性，引導(dǎo)各類公益性服務(wù)組織發(fā)揮作用；三是政府應(yīng)充分利用教育資源，加強(qiáng)老年福祉專業(yè)人才的培養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)圍繞老年社會化服務(wù)的多元需求角度，增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)及相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)高素質(zhì)的養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人才，并給予這些專業(yè)人才必要的身份認(rèn)同。

社會組織作為自治的非營利性機(jī)構(gòu)，應(yīng)在法律的保障和監(jiān)督下，對所在區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老需求與供給進(jìn)行考察分析。不僅要合理地運(yùn)用政府投入的資源，還應(yīng)發(fā)掘本區(qū)域內(nèi)或跨區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)資源，包括志愿者服務(wù)、公益組織服務(wù)、鄰里互助服務(wù)、老人相伴服務(wù)、老年再婚服務(wù)等項目。對此，政府應(yīng)改變原有的管理制度，制定相關(guān)政策，允許社會組織根據(jù)實際需要改變簡單的均等化提供服務(wù)的方式。投入資金，有針對性地為有自理困難的老人提供照護(hù)援助，提高養(yǎng)老的公共服務(wù)水平和服務(wù)效率。

目前，由于政府在推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中參與較深，管得過死，導(dǎo)致社會組織對政府的依·賴性過強(qiáng)，在提供社會化養(yǎng)老服務(wù)的過程中，缺乏自我成長力和自治能力。為此，政府對各類養(yǎng)老社會組織，特別是對社區(qū)應(yīng)當(dāng)逐步去行政化，要在政府主導(dǎo)下，鼓勵社會組織建立多種類養(yǎng)老服務(wù)中心，采取無償或低償?shù)倪\(yùn)作方式，為老人提供介護(hù)、醫(yī)療、心理疏導(dǎo)和家政等項服務(wù)。

重構(gòu)政社合作關(guān)系就是要建立新型的社會協(xié)同治理模式，我們在“強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時，充分依靠多元社會力量的廣泛參與和社會聯(lián)動，既重視規(guī)范行動也重視志愿行動，形成一種有秩序有規(guī)則的相互協(xié)同的自組織系統(tǒng)?！盵5]在此過程中，社會組織也應(yīng)著力解決三方面問題：一是社會組織在管好用好政府投入的項目資金和物資的同時，要著力提升社會組織社會化養(yǎng)老服務(wù)的自治能力；二是加強(qiáng)社會組織信息化管理水平，對所服務(wù)的老人實行網(wǎng)格化覆蓋，借助智能化手段對老人實行動態(tài)的個性化服務(wù)；三是社會組織應(yīng)與相關(guān)養(yǎng)老企業(yè)建立穩(wěn)定的協(xié)作服務(wù)關(guān)系，組織社會資源有效地為老人提供社會化養(yǎng)老服務(wù)。

3.協(xié)調(diào)社會化養(yǎng)老服務(wù)中政府相關(guān)部門間的關(guān)系

養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅需要政府各管理部門出臺相關(guān)的政策與法規(guī)，也需要解決政府相關(guān)部門之間的關(guān)系。政府各部門往往根據(jù)本部門管理職責(zé)制定各種政策并采取相應(yīng)的行動。然而，由于部門間的方式行政壁壘，導(dǎo)致部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，常常出現(xiàn)政策間的相互沖突，進(jìn)而導(dǎo)致政府部門間的相互推諉，造成政府與社會組織合作中的障礙。因此，應(yīng)重點(diǎn)考慮如下幾個問題：

首先，要解決政府部門間政策協(xié)調(diào)的問題。目前，政府與養(yǎng)老相關(guān)的部門有勞動與社會保障、民政、教育、衛(wèi)生、商務(wù)、稅務(wù)、工商、規(guī)劃等。各部門都從本管理領(lǐng)域出發(fā)，制定一些養(yǎng)老的政策。由于部門分割，政策建立的視閾、責(zé)任以及遵循原則的不同，導(dǎo)致部門間政策之間存在著矛盾或沖突。如民政部門關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的政策在貫徹實施中與衛(wèi)生部門、醫(yī)保部門的現(xiàn)行政策就存在不同程度的沖突，導(dǎo)致社會組織在實施政策時存在一定的障礙，也造成社會治理過程的困難，最終許多政策的實際功能難以實現(xiàn)。同時，由于現(xiàn)有政策與法規(guī)的不健全、不完善，存在許多制度上的空白，也導(dǎo)致現(xiàn)行政策貫徹中的障礙，政社合作行動缺乏一致性政策依據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)盡快解決部門間養(yǎng)老政策不一致或相互沖突的問題。

其次，要解決政府各部門與社會組織行動的協(xié)調(diào)問題。在解決部門及其政策協(xié)調(diào)的同時，還要考慮如何解決行動策略協(xié)調(diào)的問題。行動策略協(xié)調(diào)是指政府與社會組織合作中，在實現(xiàn)各自職能的同時，也要考慮各種行動安排之間的協(xié)同問題。如教育部門的人才培養(yǎng)計劃應(yīng)與勞動與社會保障部門對不同身體狀況、不同年齡段老年人的保障供給安排相對應(yīng)；民政部門在利用養(yǎng)老公共資源實現(xiàn)老年服務(wù)功能時要與社會組織養(yǎng)老服務(wù)的行動安排相協(xié)調(diào)；衛(wèi)生部門實施醫(yī)療管理要與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)行動安排相協(xié)調(diào)；政府養(yǎng)老服務(wù)項目規(guī)劃要與社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)能力相協(xié)調(diào)等等。只有切實解決了政策協(xié)調(diào)與行動協(xié)調(diào)的問題，才能保證中國的養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展。

四、結(jié)語

建立社會化養(yǎng)老進(jìn)程中政社協(xié)同共治關(guān)系是社會發(fā)展的必然走勢，也是解決中國社會化養(yǎng)老問題的合理選擇。社會組織作為與政府、企業(yè)并存的第三部門，具有彌補(bǔ)政府與市場不足的功能。中國社會發(fā)展已經(jīng)從生存型階段走向發(fā)展型階段，未來將從小康型社會走向福祉型社會，人民對社會化養(yǎng)老服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量在迅速增長和提升。然而，老年福祉需求的增長與社會供給不足、不均衡之間的矛盾，已成為亟待解決的民生問題。

現(xiàn)實表明，社會組織在提供社會化養(yǎng)老服務(wù)方面有著舉足輕重的作用。政府部門、企業(yè)部門和作為第三部門的社會組織已成為社會治理的三大主體，多主體的、自治與共治相統(tǒng)一的政社合作關(guān)系正在形成。在社會化養(yǎng)老服務(wù)的政社協(xié)同治理中，政府治理的權(quán)力不再是完全壟斷或排他的；政府權(quán)力的運(yùn)用也不只是自上而下、單向度的；社會也并非是政令的受眾，而是合謀共治“聯(lián)合體”中，具有自治權(quán)力的主體。政府應(yīng)充分依靠多元社會力量的廣泛參與和聯(lián)動，以形成有秩序、有規(guī)則的相互協(xié)同的社會治理系統(tǒng)。

從治理的角度講，社會化養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程中的政社合作關(guān)系并非是為雙方利益而存在的，其根本目的在于通過政府與社會組織之間的協(xié)同，實現(xiàn)社會資源的整合以及資源利用的極大化，滿足老年人對社會化養(yǎng)老的美好需求，增進(jìn)公共利益。政社合作的過程，意味著政府與社會組織是相互獨(dú)立的主體，意味著社會治理中政治權(quán)力與社會權(quán)利的同構(gòu)，意味著公共服務(wù)責(zé)任與風(fēng)險的共擔(dān)。從社會治理創(chuàng)新角度講，在社會化養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程中，新型政社關(guān)系重構(gòu)的深層含義是政府與社會組織之間要建立適宜的自治與共治關(guān)系。

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