范莉莉

（杭州醫(yī)學(xué)院 人文社科部，浙江 杭州 310053）

網(wǎng)絡(luò)化治理是指政府部門與第三部門、私營部門、公民個體等非政府部門進行合作，共同管理公共事務(wù)的過程，其目的是為了增進公共利益。進入新世紀之后，大多數(shù)國家都出現(xiàn)了權(quán)力被分散、傳統(tǒng)政府的社會治理模式效用減弱的問題，在公共服務(wù)方面，傳統(tǒng)政府部門作為直接服務(wù)供應(yīng)者的作用逐步被削弱，越來越多的多元組織正在其中發(fā)揮作用。而且隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，信息科技深刻的改變著人們的生活方式，它將不同區(qū)域的個體相連接，并滲透到人類生活的方方面面，這使得公共事務(wù)也更加復(fù)雜化，傳統(tǒng)的單一政府模式在社會治理中顯得力不從心，因此需要與非政府部門進行合作，共同進行社會治理。在此背景下，越來越多的人意識到，政府與非政府部門之間并非是零和博弈的關(guān)系，建立合作伙伴關(guān)系能夠化解沖突、實現(xiàn)共贏。我國進入轉(zhuǎn)型期之后，為了適應(yīng)公共事務(wù)復(fù)雜化的現(xiàn)狀，政府也在積極進行職能改革，試圖讓更多非政府部門參與社會治理。但從目前來看，政府依然在社會治理中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，而且由于網(wǎng)絡(luò)化治理在我國也處于初步探索階段，因此社會治理效果也參差不齊，在網(wǎng)絡(luò)化治理視角下提升社會治理效果也成為各界關(guān)注的話題。

一、傳統(tǒng)政府社會治理模式面臨時代挑戰(zhàn)

1.非營利組織、私人組織迅猛發(fā)展

自改革開放后，我國的非營利組織和私人組織獲得了較大的發(fā)展空間，截至2015年底，我國登記注冊的社會組織超過66萬，其中社會團體有32萬多個，基金會有近5000個，民辦非企業(yè)單位也超過32萬個。這些非政府部門廣泛的分布在我國的科技、教育、衛(wèi)生、文化、養(yǎng)老、環(huán)保、體育、法律援助等領(lǐng)域，起到了促進我國社會管理創(chuàng)新、公共服務(wù)供給的作用。通過特許協(xié)議、公私伙伴關(guān)系、私有化等形式，公共服務(wù)外包的趨勢越來越明顯。

2.社會公眾需求多樣化

隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們的公共訴求不斷增多且愈加多樣化，政府很難面面俱到，滿足社會不同群體的各種需求。尤其是在進入社會轉(zhuǎn)型期后，社會利益群體分化加劇，這又帶來了公眾訴求的分化，而政府的應(yīng)對機制大都有滯后性，這更容易引發(fā)公眾對政府公共服務(wù)供給能力的不滿，威脅社會穩(wěn)定與政權(quán)穩(wěn)固。所以，在新形勢下，政府有必要借助其他力量促進政府創(chuàng)新社會治理模式，生產(chǎn)更為多樣和高質(zhì)量的公共服務(wù)，以滿足公眾需求。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府扮演“網(wǎng)絡(luò)集線器”的角色，它可以將部分公共服務(wù)供給功能下放到市場，讓私人部門進行生產(chǎn)供給，而私人供應(yīng)商相比政府更加靈活專業(yè)，可以向特定對象提供公共服務(wù)。

3.數(shù)字信息時代來臨

技術(shù)對人類社會的影響毋庸置疑，甚至改變了人類的歷史進程。而當(dāng)前不斷發(fā)展進步的信息技術(shù)也是推動政府社會治理模式變革的重要動力。信息系統(tǒng)構(gòu)建已經(jīng)成為政府管理的重要組成部分，這可以從政府對信息技術(shù)人員的需求反映出來，以美國為例，它在1993年便雇用了11萬多信息技術(shù)人員，而同時期，英國政府部門有5億英鎊用于信息技術(shù)人員。另外，政府的稅收、社會保障等部門的運作都十分依賴信息技術(shù)，這也影響了政府的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，使之向扁平化方向發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)的成熟大大降低了信息傳播溝通的成本，這使得不同地域間的合作伙伴可以進行即時溝通，將不同的組織聯(lián)系起來，為網(wǎng)絡(luò)化治理提供了現(xiàn)實可能性。

4.“碎片化政府”需要整合

我國建立在行政區(qū)劃上的各級政府具有封閉性和無競爭性的特點，形成了割裂的碎片化政府，因此在回應(yīng)公眾需求上，它往往是緩慢而消極的，多層級的政府部門架構(gòu)使得公眾需要等待漫長的程序才可能得到回復(fù)，效率低下也成為政府社會治理被公眾詬病的重要方面。而隨著區(qū)域化發(fā)展，一些復(fù)雜公共事務(wù)的處理往往跨越了行政管理區(qū)域，需要不同組織進行跨區(qū)域協(xié)調(diào)，碎片化政府顯然無法實現(xiàn)這一點，而網(wǎng)絡(luò)化治理恰恰可以將不同的組織機構(gòu)相聯(lián)系，起到整合資源的作用，減少管理碎片化帶來的信息獲取成本，提升組織機構(gòu)的工作效能，能夠快速為公眾提供高質(zhì)量服務(wù)，應(yīng)對越來越復(fù)雜的社會公共問題。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理對傳統(tǒng)社會治理模式的創(chuàng)新及優(yōu)勢

1.治理主體從一元到多元

在傳統(tǒng)的社會治理模式中，治理主體主要為政府，因此社會的治理主體具有單一性。但隨著社會的發(fā)展，單一主體的治理模式很難適應(yīng)復(fù)雜的社會狀況，越來越多的社會中介組織、企業(yè)、市場主體、公民個體參與到社會治理中來，形成了一個平等協(xié)商的治理網(wǎng)絡(luò)，社會治理主體也由單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?。網(wǎng)絡(luò)化治理成熟與否的一個標志便是公私合作的程度，高度的公私合作既能幫政府承擔(dān)更多復(fù)雜的社會治理職能，但同時也考驗著政府對公私合作網(wǎng)絡(luò)的管理能力。網(wǎng)絡(luò)化治理的形成是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然，因為面對復(fù)雜的社會狀況，政府、社會組織等主體都不具備能夠單獨應(yīng)對社會問題的信息與資源，社會中的每個治理主體大都是只在其熟悉的領(lǐng)域擁有比較優(yōu)勢，能夠發(fā)揮治理作用。一個社會能夠有秩序的運轉(zhuǎn)也是因為各個治理主體能夠在相應(yīng)領(lǐng)域各盡所能。網(wǎng)絡(luò)治理中治理主體從一元到多元，不僅僅是意味著治理主體參與種類的多元化，其背后還代表著權(quán)力的分散，因為即便是在多元化治理主體中，也可能存在依附關(guān)系，并不是每個參與主體能夠獲得足夠的權(quán)力保障，取得獨立地位，這就可能導(dǎo)致多元參與治理主體之間的不平等性，而網(wǎng)絡(luò)化治理要求對各個參與主體處于平等地位，沒有固定的權(quán)力中心，每個主體都應(yīng)得到平等賦權(quán)。因此，在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府就不可能壟斷權(quán)力，且受到外部的監(jiān)督，政府在網(wǎng)絡(luò)化治理中僅僅是具有公共利益維護職責(zé)的特殊一元，而不能侵犯其他社會參與主體的獨立性。

2.治理方式從直接管制過渡為間接管理

在傳統(tǒng)社會治理模式中，政府進行社會治理往往是以權(quán)力為中心，傾向選擇管制這種以國家強制力推行的傳統(tǒng)工具，這種治理模式是以“命令－控制”為主，并由政府來掌控所有社會事務(wù)資源進行集中調(diào)控。在這種壓制性治理方式下，社會其他主體很難有渠道參與到社會治理之中，也缺乏參與的積極性，這也導(dǎo)致政府在社會治理中缺乏外部監(jiān)督，出現(xiàn)了權(quán)力腐敗和尋租現(xiàn)象，浪費了大量公共資源。但在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府治理工具的使用大都能夠從網(wǎng)絡(luò)其他成員的角度出發(fā)，如政府管制企業(yè)排污標準，其目的是為了保護環(huán)境和公民健康，在治理工具選擇上，政府也大都通過制定政策制度或者影響過程來間接實現(xiàn)治理目標。政府社會治理方式的轉(zhuǎn)變也要求政府需要更多具備管理能力官員，而非傳統(tǒng)的命令式管理者。

3.治理結(jié)構(gòu)從垂直轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)

我國政府行政機構(gòu)采取了科層制結(jié)構(gòu)，這種方式有利于集中權(quán)力，確保上級命令的貫徹傳遞，但過分強調(diào)等級也導(dǎo)致上下級機構(gòu)以及同級機構(gòu)之間缺乏溝通，這種垂直型的治理結(jié)構(gòu)增加了社會管理的成本，造成行政效率低下。而且在垂直型治理結(jié)構(gòu)中，權(quán)力運作是自上而下的，所以民眾的意見表達訴求難以得到政府的及時回應(yīng)。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府與其他參與治理的主體處于平等地位，都是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一個結(jié)點，政府在其中發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)督其他參與主體的作用，并為其他主體的溝通協(xié)作搭建橋梁、提供平臺，促進各個參與主體進行互動，通過信息交流和溝通降低社會管理成本、提升效率，這也成為政府的基本職責(zé)之一。

4.治理理念從競爭轉(zhuǎn)變?yōu)楹献?/h3>

當(dāng)前我國政府具有碎片化特征，條塊化分割的部門架構(gòu)導(dǎo)致不同的政府部門各自為政，形成一種競爭關(guān)系，因此不愿進行信息與資源的交流和共享，這使得政府組織效率低下，部門與部門之間互相割裂。而要想實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理，必須改變當(dāng)前政府部門的割裂現(xiàn)狀，而要進行合作，實現(xiàn)各方利益的最大化。除了政府內(nèi)部的合作外，社會治理的各個參與主體間都應(yīng)建立合作關(guān)系，這并不是說各個參與主體間不存在競爭，而是說合作關(guān)系占據(jù)主導(dǎo)地位。在網(wǎng)絡(luò)化治治理中，各個參與主體處于平等地位，也都有自己的利益訴求，但政府、企業(yè)、第三部門以及公眾等治理主體要想達到共贏，必須通過溝通、協(xié)商、妥協(xié)的方式來達成一致的治理目標，建立合作關(guān)系。

網(wǎng)絡(luò)化治理對傳統(tǒng)治理模式的創(chuàng)新優(yōu)化了社會治理效益，更多專業(yè)社會組織參與社會治理提升了公共服務(wù)供給的水平；在網(wǎng)絡(luò)治理中，政府能夠突破層級制快速獲取公眾訴求，并及時進行反饋，更好的為民眾服務(wù)；網(wǎng)絡(luò)化治理將政府各部門間以及各種社會參與主體相連接，解決碎片化造成的割裂問題，讓社會治理更加靈活和便捷。

三、中國網(wǎng)絡(luò)化治理背景下社會治理存在的問題

1.社會資本與治理的互動關(guān)系不佳

要想形成網(wǎng)絡(luò)化治理，社會組織等第三方機構(gòu)的成熟是重要前提。但當(dāng)前我國的第三方機構(gòu)卻還不具備獨立性，定位較為模糊，很多機構(gòu)都與政府存在派生依附關(guān)系，受到政府牽制，如我國很多社區(qū)非營利組織大都是由街道辦事處牽頭成立組織和管理，這就意味著政府成為這些社區(qū)非營利組織的主體。當(dāng)前我國政府正處于改革期，并沒有處理好政府與第三方機構(gòu)的關(guān)系，一方面這些非營利組織盡管不是政府機構(gòu)卻被賦予了一些管理職能，但另一方這些第三方機構(gòu)獨立性不強，不具備自治性，卻同時又被要求承擔(dān)起組織公眾參與社會事務(wù)的義務(wù)。但我國第三方社會機構(gòu)的發(fā)展時間并不長，而且長期受控于政府，這使得公民并沒有主動參與第三方機構(gòu)的意識。如我國的一些慈善募捐大都是由國企事業(yè)單位的工會、團委以及居委會組織，非國營的企業(yè)很少關(guān)注員工是否參與社會公共事務(wù)。另外，我國政府在向第三方機構(gòu)購買公共服務(wù)時，其選擇的對象往往與本部門存在隸屬關(guān)系，雙方并不是獨立、平等的交易主體，這也導(dǎo)致買賣雙方忽視契約關(guān)系，導(dǎo)致合同確立不規(guī)范，而政府向社會組織購買公共服務(wù)這一模式的優(yōu)勢也沒有凸顯。而且由于政府在購買活動中處于絕對主導(dǎo)地位，它往往以低于市場的成本從第三方機構(gòu)中購買服務(wù)，而政府則幫助第三方機構(gòu)進入政府特許的領(lǐng)域，通過壟斷經(jīng)營來獲利，以此彌補第三方機構(gòu)成本的不足。這種不規(guī)范的流程往往出現(xiàn)暗箱操作、以權(quán)謀私、腐敗等行為。

2.缺乏完善的數(shù)字化管理系統(tǒng)

數(shù)字信息技術(shù)能夠推動網(wǎng)絡(luò)化治理，政府可通過互聯(lián)網(wǎng)信息即時傳播的特性降低溝通成本，讓不同的參與主體更好的開展合作。目前，我國政府在行政過程中已經(jīng)十分重視互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的使用，這提高了本部門的工作效率，但從整體來看，在引入數(shù)字化管理時依然存在部門割裂的問題，各個部門大多是在本部門范圍內(nèi)實現(xiàn)了數(shù)字化管理，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺進行信息共享和溝通，而與其他部門并沒有互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容上的協(xié)作。2015年我國國務(wù)院開展了政府網(wǎng)站普查工作，徹查政府網(wǎng)站“不及時、不準確、不回應(yīng)、不實用”的問題，期間曝光了大量政府網(wǎng)站內(nèi)容長期不更新、無內(nèi)容、甚至信息錯誤等現(xiàn)象。根據(jù)普查結(jié)果，截至2015年7月底，我國共有各級政府網(wǎng)站85737個，其中關(guān)停了6373個。政府網(wǎng)站是政府進行信息傳達的主要窗口，其建設(shè)水平之低也揭示了當(dāng)前我國很多政府部門表面上積極利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，而實質(zhì)上只是流于形式，并沒有將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在網(wǎng)絡(luò)化治理中的優(yōu)勢最大化。

3.政府部門間缺乏協(xié)同合作

網(wǎng)絡(luò)治理的一個重要特征便是政府內(nèi)部、政府與社會組織、社會組織之間能夠協(xié)同合作，共同處理好社會公共事務(wù)，但目前我國的多個治理主體間表面上進行協(xié)作，但實際上依然是以自己的方式運作，并沒有進行實質(zhì)性的整合，如我國很多地方政府建立了行政大廳，設(shè)置了各個部門的窗口，其目的是方便公民、企業(yè)等一次性辦理好各種業(yè)務(wù)，簡化程序，降低時間、交通成本。但即便是在同一行政大廳內(nèi)，不同部門間對同一事項往往有不同的要求，使得辦事主體不斷在不同窗口來回咨詢辦理，導(dǎo)致群眾不滿。而國外的網(wǎng)絡(luò)化治理發(fā)展較為成熟，不同部門間的協(xié)作機制也較為順暢，如英國為了讓那些被社會排斥的人員重新接受教育、融入社會，其教育部、衛(wèi)生部、環(huán)境部等部門共同組成一個專門機構(gòu)，合作解決英國社會的排斥問題。

4.過度關(guān)注項目而忽視公共價值

在傳統(tǒng)的社會治理中，政府管理者在思維上往往過多關(guān)注項目本身的暫時利益，體現(xiàn)出一定的逐利性，而忽視了公共價值，這是不符合網(wǎng)絡(luò)化治理目的的。如在扶貧過程中，一個項目的落實不單單是為了增加地方的經(jīng)濟收入，還應(yīng)考慮到這一項目是否對貧困人口的自我認知、發(fā)展能力有所提高。因此地方政府在購買社會公共服務(wù)時，應(yīng)將這些具有公共價值的因素納入考慮范疇，以此來選擇服務(wù)供給者并評估公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量。若政府一味追求經(jīng)濟效益，那么在企業(yè)與非營利組織之間，后者將占據(jù)不利地位，企業(yè)的逐利性必然使之忽視項目的公共價值。所以，政府要想促成網(wǎng)絡(luò)化社會治理，還要改變思維方式，更多考慮項目的公共價值。

四、網(wǎng)絡(luò)化治理視角下中國社會治理的路徑選擇

1.促進社會資本與網(wǎng)絡(luò)化治理形成良性互動

首先，我國要大力發(fā)展第三方機構(gòu)，拓展其參與社會治理的渠道。網(wǎng)絡(luò)化治理的一個重要特點便是治理主體的多元化，第三方機構(gòu)能夠與政府形成相互依賴、制約和推動的關(guān)系。但當(dāng)前我國依然是“大政府、小社會”狀態(tài)，為此我國需要大力發(fā)展第三方機構(gòu)，推動公民社會建設(shè)。具體來說，政府要學(xué)會分權(quán)，將一些服務(wù)性、技術(shù)性的工作交給第三方機構(gòu)，政府要改變以往大包大攬的壟斷式社會治理，通過委托代理、契約等方式將部分社會公共事務(wù)交由社會第三方組織來承擔(dān)，讓民間機構(gòu)有更多機會參與到社會治理中，使之發(fā)揮專業(yè)性，彌補政府不足。

其次，要建立不同治理主體間的信任機制，培育合作理念。信任是合作的基礎(chǔ)，落實網(wǎng)絡(luò)化治理的關(guān)鍵也是要培育不同參與主體間的信任。我國政府可以建立合作伙伴委員會，以此確保多種參與主體保持溝通聯(lián)系，委員會可以定期召開論壇會議，合作伙伴之間達成共同的目標，制定合作框架，并在此基礎(chǔ)上展開合作。除此之外，不同參與主體間共享知識、共同完成項目也是增加彼此信任的重要途徑。政府應(yīng)該為各種參與主體間互相聯(lián)系、增進信任搭建平臺。

2.政府在社會治理中要將公共價值放在首位

公共價值是一個相對于私域價值的概念，它主要是指同一或同類客體能夠同時滿足不同主體的需求而產(chǎn)生的價值意義。一個客體的公共價值一般具備社會層面性、公眾性、廣泛性、非資本性、公眾參與性等特征。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，要想實現(xiàn)項目的公共價值，包括政府在內(nèi)的各個參與主體首先需要明確他們合作治理的共同目標，在價值觀上達成共識，這是繼續(xù)開展合作的基礎(chǔ)；其次，要有意識的培育政府行政人員重視公共價值的意識，這能逐步改變政府的思維方式，使之轉(zhuǎn)變政績觀念，由逐利性過渡到網(wǎng)絡(luò)化治理下的公共價值思維，這樣政府將會更加接納非營利部門、私人部門等社會組織進入社會治理領(lǐng)域，多元參與主體也才能更加充分的討論社會治理問題。

3.創(chuàng)建高度重視責(zé)任的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

落實網(wǎng)絡(luò)化治理必須面對責(zé)任問題，網(wǎng)絡(luò)化治理意味著政府要在權(quán)力和責(zé)任上進行重新分配，在放棄某些權(quán)力的同時要確保社會的公共服務(wù)供給水平，不斷提升社會治理質(zhì)量，因此政府如何處理多元社會治理主體間的利益關(guān)系、平衡責(zé)任與需求變得至關(guān)重要。在傳統(tǒng)的社會治理中，我國政府往往是通過審計、條例、專項檢查等手段來審查責(zé)任是否得到落實，并據(jù)此進行追究。而在網(wǎng)絡(luò)化治理中，這種責(zé)任審查方式往往會將政府與其他社會組織放在對立位置，因為在責(zé)任審查中，政府關(guān)注的是其他社會治理主體的缺陷和錯誤，這不利于構(gòu)建雙方的合作伙伴關(guān)系。為此，在網(wǎng)絡(luò)化治理背景下，政府需要改變責(zé)任審查方式，構(gòu)建適合網(wǎng)絡(luò)化治理的責(zé)任模式。具體可以從以下兩個方面入手：

首先是在多元治理主體間設(shè)定一個共同的目標。政府在啟動一個網(wǎng)絡(luò)治理項目時便要明確項目目標，這樣能夠避免多元參與主體因自身利益而競爭。在制定共同目標時，政府要明確項目生產(chǎn)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，并盡可能的詳細，這樣不同的參與主體才能準確獲知自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，進而提供有效的供給。與此同時，政府還要確保網(wǎng)絡(luò)合作的靈活性，讓各方能夠順利推進合作，而非陷入煩瑣的程序之中。這種明確目標的做法能讓參與主體從競爭對立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣蚕砟繕说暮献麝P(guān)系。其次是要建立獎懲機制，這對于網(wǎng)絡(luò)化治理的成敗也有很大關(guān)系。政府財政可以根據(jù)成本控制、質(zhì)量高低、創(chuàng)新性、后續(xù)服務(wù)等方面對合作伙伴的項目完成質(zhì)量進行評估，對達標者予以獎勵，而沒完成目標者則可能要接受懲罰，獎懲機制的建立對多元治理主體落實責(zé)任起到了鼓勵和督促作用。

4.培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)治理人才

在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府更多是起到了協(xié)調(diào)多元主體進行合作的作用，它需要擔(dān)負起組織、集成、管理一個網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任，而政府行政人員要想完成這一任務(wù)就必須具備一定的調(diào)解、風(fēng)險管理、談判、信任構(gòu)建、項目管理等能力，這樣他們才能夠具備整合不同部門、不同領(lǐng)域資源的可能，以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化社會治理。

首先，要培育政府行政人員的采購能力。在傳統(tǒng)社會治理模式下，政府工作人員的任務(wù)是自己直接為公眾提供公共服務(wù)，而在網(wǎng)絡(luò)化治理下，政府工作人員的任務(wù)變?yōu)閷で蠊卜?wù)的生產(chǎn)者，間接為公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，行政人員應(yīng)意識到自身任務(wù)的變化，并據(jù)此提升自己向第三方機構(gòu)采購的能力，如行政人員要不斷學(xué)習(xí)商業(yè)知識，更多參與項目管理，能夠最大限度的挖掘項目的公共價值要素。其次，政府還應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)治理中吸收更多跨背景人士，他們因熟悉不同的領(lǐng)域而能夠?qū)⒄块T與非營利組織、私營部門等建立聯(lián)系，促使多元主體相互合作，實現(xiàn)社會治理效應(yīng)最大化。

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