張遠(yuǎn)照

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

行政訴訟和解之困境及路徑選擇

張遠(yuǎn)照

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

行政訴訟和解制度因訴訟和解過(guò)程中的違法現(xiàn)象不斷、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制欠缺和違法責(zé)任追究機(jī)制缺失等遭受詬病。據(jù)此，文章提出應(yīng)完善行政訴訟和解程序與違法責(zé)任追究機(jī)制，堅(jiān)持中立性與被動(dòng)性的司法審查原則，在平等自愿與合法原則基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)行政訴訟和解之優(yōu)化路徑。

行政訴訟和解；違法現(xiàn)象；權(quán)利救濟(jì)；違法責(zé)任

行政訴訟和解是指在行政訴訟過(guò)程中原被告之間在互諒互讓、自愿合法原則基礎(chǔ)上就特定行政訴訟標(biāo)的達(dá)成一致意思表示以解決行政爭(zhēng)議的糾紛解決方式。[1]從該定義中可以看出，行政訴訟和解必須堅(jiān)持平等與自愿原則，合法行使處分權(quán)原則及意思表示一致原則。然而在行政訴訟和解過(guò)程中，法院以壓促和、行政主體利用自身優(yōu)勢(shì)脅迫、誘導(dǎo)相對(duì)人做出與真實(shí)意思相悖的和解行為等現(xiàn)象違背了和解初衷，違反了行政訴訟之宗旨。鑒于此，于行政訴訟中的違法現(xiàn)象進(jìn)行分析并提出相關(guān)法治優(yōu)化路徑，是法治的應(yīng)有之義。

一、行政訴訟和解之困境

(一)行政主體違法和解現(xiàn)象不斷

1.被告利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)以及信息不對(duì)稱等優(yōu)勢(shì)欺詐、利誘行政訴訟原告做出有違其真實(shí)意思之和解協(xié)議。這種和解現(xiàn)象不僅有違行政訴訟和解之平等自愿原則，同時(shí)亦使行政訴訟和解協(xié)議本身缺乏正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)。

2.被告強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫原告接受和解。行政訴訟和解實(shí)踐中，行政主體在“官本位”“權(quán)本位”思想驅(qū)使下，用盡各種手段迫使法院和原告接受和解。這種“非正常撤訴”現(xiàn)象，不僅摧殘法治價(jià)值，亦有損法律權(quán)威、司法公信力。

3.被告濫用“處分權(quán)”破壞法律權(quán)威。和解的前提是和解雙方于訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)。處分權(quán)其本質(zhì)是一種自由裁量權(quán)，其不當(dāng)行使無(wú)疑造成權(quán)力之濫用。(1)被告違背比例原則達(dá)成和解。諸如公安機(jī)關(guān)為達(dá)成和解，對(duì)于本應(yīng)拘留的原告處以罰款代之，這種和解行為嚴(yán)重違反了社會(huì)公共利益以及第三人之合法權(quán)益。(2)在依申請(qǐng)的授益性行政行為中，通過(guò)和解被告授予尚不具備資質(zhì)之原告許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照以及資格證，如對(duì)尚未通過(guò)司法考試的原告授予法律職業(yè)資格證。(3)在負(fù)擔(dān)行政行為領(lǐng)域中，被告通過(guò)和解行為加重原告方或第三人之義務(wù)抑或減損二者之權(quán)利。[2]

(二)法院違法和解現(xiàn)象頻繁

1.法院于行政訴訟和解協(xié)議的合法性審查流于形式。實(shí)踐中，法院對(duì)于原被告雙方所達(dá)成之和解協(xié)議，名義上打著“形式性”審查之口號(hào)，實(shí)則一路綠燈。究其原因，司法理念落后是其罪魁禍?zhǔn)?。諸如法院基于追求結(jié)案率或“不愿給自己添麻煩”的理念，進(jìn)而采取“睜只眼，閉只眼”的司法審查模式。這勢(shì)必有違法院合法性審查職責(zé)，同時(shí)亦是對(duì)“司法終局性”原則之褻瀆。[3]

2.法院濫用“司法裁量權(quán)”，損害原告訴權(quán)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》指出：被告改變被訴具體行政行為，原告申請(qǐng)撤訴……;不能即時(shí)或者一次性履行的，人民法院“可以”裁定準(zhǔn)許撤訴，“也可以”裁定中止審理。該條表明法院具有巨大的司法裁量權(quán)。倘若法院裁定“準(zhǔn)許”撤訴不僅原告在和解協(xié)議中的“和解利益”有可能落空，而且依據(jù)《若干解釋》第三十六條第一款之規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后，原告以同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院不予受理”。原告方將喪失“起訴權(quán)”。

3.法院有違“中立”原則。實(shí)踐中，迫于被告方方面之壓力，法院在和解過(guò)程中往往采取“以壓促和”及“以壓促撤”等違背“中立性”及“被動(dòng)性”的方式敦促原告達(dá)成和解協(xié)議。另外，在庭審過(guò)程中，人民法院不僅以法官之身份出現(xiàn)，法官往往還是和解方案的提出方。[4]易言之，法院這種“先入為主”“自己做自己案件法官”之做法不僅有違實(shí)體正義，程序正義也被踐踏得一塌糊涂。[5]

(三)和解有違程序理念

1.和解程序欠缺公開(kāi)，公眾監(jiān)督缺乏。實(shí)踐中，在拆遷補(bǔ)償、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境侵權(quán)等涉及眾多公民合法權(quán)益之領(lǐng)域，被告以及法院往往本著“ 案結(jié)事了”以及“多一事不如少一事”心態(tài)進(jìn)行“以壓促和”和“以壓促撤”式和解，更遑論行政訴訟和解信息公開(kāi)。這種行為無(wú)疑容易滋生腐敗和暗箱操作，最終導(dǎo)致法律的可預(yù)測(cè)性和權(quán)威性喪失。

2.行政訴訟和解期限模糊。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定：原告申請(qǐng)撤訴之時(shí)間限于法院判決宣告前。[6]然而，法律尚未就判決宣告前和解之次數(shù)、時(shí)限、程序等做出明確規(guī)定，這無(wú)疑會(huì)使和解制度異化成以下事實(shí)。(1)法院利用“和解之名”，行“以壓促和”及“以壓促撤”之實(shí)。(2)原被告之間利用寬松之和解時(shí)限，私下形成以合法目的掩蓋非法目的之協(xié)議，并最終規(guī)避法院之司法審查，進(jìn)而損害國(guó)家、社會(huì)、集體或第三人之合法利益。(3)原為未獲得利益之最大化，利用和解之契機(jī)以作為試探被告和法院妥協(xié)程度之手段，進(jìn)而形成“久和不調(diào)”“久和不撤”之局面，最終損害了行政效率以及司法公信力。(4)和解制度蛻化成法院以及雙方當(dāng)事人之間互相試探與壓制之工具，違背了行政法之效率以及行政訴訟之目的。

值得注意的是，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第六十二條規(guī)定，原告撤訴應(yīng)當(dāng)向法院提出申請(qǐng)，是否準(zhǔn)許由法院裁定。但實(shí)踐中，法院面對(duì)雙方當(dāng)事人之壓力，自己往往主動(dòng)提出和解方案，勸說(shuō)當(dāng)事人和解，并最終異化成司法監(jiān)督行政訴訟和解違法之形式擺設(shè)。另外，倘若法院利用自由裁量權(quán)限制當(dāng)事人和解，那么該條之立法目的將難以實(shí)現(xiàn)。[7]

二、行政訴訟和解之優(yōu)化路徑

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，無(wú)救濟(jì)亦無(wú)權(quán)力。在法治國(guó)度里，缺乏保障之權(quán)利永遠(yuǎn)只是一紙空文；缺乏保障之權(quán)利永遠(yuǎn)處于應(yīng)然之自然權(quán)利抑或?qū)嵍ǚ顟B(tài)，而無(wú)法向現(xiàn)實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)化。同理，在法治國(guó)度里，缺乏制約之權(quán)力將注定腐敗；缺乏監(jiān)督之權(quán)力將吞并權(quán)利，直至權(quán)利之主體奮勇抵抗為止。針對(duì)上述行政訴訟和解中困境，以下建議值得借鑒。

(一)堅(jiān)持自愿、平等與合法原則

自愿平等基礎(chǔ)上構(gòu)建之行政訴訟和解有利于行政糾紛之解決、行政效率之提高、司法權(quán)威之鞏固。從某種程度上講，行政訴訟和解制度是私法契約在公法領(lǐng)域之運(yùn)用，合法的行政訴訟和解是當(dāng)事人意思自治之結(jié)果，其不僅節(jié)約了司法成本，同時(shí)亦使雙方于處理結(jié)果具有了正當(dāng)性和可接受性。相反，違法和解不僅浪費(fèi)了司法成本，而且加劇了行政爭(zhēng)議雙方之緊張程序。有鑒于此，作為被告之行政機(jī)關(guān)，必須堅(jiān)持如下原則：

1.合法原則。為了抑制行政訴訟過(guò)程中違法和解現(xiàn)象之發(fā)生，行政主體進(jìn)行和解時(shí)必須在法律之范圍內(nèi)進(jìn)行和解。對(duì)屬于行政訴訟法和解范圍內(nèi)之行政爭(zhēng)議，行政主體可以和解，但不得違背比例原則及法律目的。對(duì)于羈束性行政行為，行政主體原則上禁止和解，否則國(guó)家利益、社會(huì)利益、集體利益即將受損。

2.平等自愿原則。行政訴訟中和解之正當(dāng)性來(lái)源于平等自愿基礎(chǔ)上達(dá)成之和解協(xié)議。[8]行政訴訟和解具有合法性、可接受性的前提是(1)作為行政訴訟之被告，必須放棄“官本位”“權(quán)本位”之傳統(tǒng)思想，與原告在自愿、平等之基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商。(2)作為和解方之被告應(yīng)將其所掌握之信息和專業(yè)性知識(shí)與原告分享，原告唯有對(duì)和解內(nèi)容有所知悉，和解才是合理的。

3.誠(chéng)實(shí)信用原則。行政訴訟和解協(xié)議究其性質(zhì)而言，乃是公法契約。[9]公法契約具有契約之內(nèi)在屬性，和解雙方唯有堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用原則，行政訴訟和解才不會(huì)導(dǎo)致合意的貧困化。

(二)堅(jiān)持“中立性”與“被動(dòng)性”之司法審查原則

傳統(tǒng)公法理論認(rèn)為，“行政職權(quán)”不具有可處分性，依法行政就是在法律之范圍內(nèi)依職權(quán)行政，行政訴訟和解違背了公共利益和“職權(quán)之不可處分性”原則。但眾多實(shí)踐表明，行政訴訟和解具備合法存在的空間，問(wèn)題之關(guān)鍵不在于行政訴訟和解是否違法，而在于如何監(jiān)督這種行為以避免違法現(xiàn)象發(fā)生。以德國(guó)為例，德國(guó)承認(rèn)了訴訟和解制度，訴訟和解是以終結(jié)訴訟為目的之公法契約，其對(duì)行政訴訟本身具有直接效力。[10]在美國(guó)和英國(guó)，英國(guó)則設(shè)立法院附設(shè)ADR，調(diào)解作為ADR方法之一。[11]

1.依法履行司法審查職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“形式性審查”向“實(shí)質(zhì)性審查”轉(zhuǎn)變。針對(duì)目前“非正常撤訴熱”現(xiàn)象，法院實(shí)質(zhì)性審查必須加強(qiáng)。否則，司法權(quán)威將一落千丈，司法腐敗亦將快速蔓延。尤其是行政權(quán)呈現(xiàn)“肥大化”的今天，法院司法審查顯得尤為重要。

2.依法履行監(jiān)督職責(zé)，防止行政違法行為規(guī)避司法審查。行政訴訟和解之基礎(chǔ)是“合意”，實(shí)踐中，具有合意可能性之案件類型大致包括非法行政、裁量行政、合意行政、裁決行政、行政賠償?shù)?，[12]這其中，非法行政之?dāng)?shù)量占了相當(dāng)數(shù)量，被告亦往往通過(guò)和解形式規(guī)避法院對(duì)其行為的適法性審查。有鑒于此，依法履行監(jiān)督職責(zé)，防止行政違法行為規(guī)避司法審查，不僅有利于司法獨(dú)立，同時(shí)亦是保證行政訴訟和解具備合法性之根基，更是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。

(三)完善行政訴訟和解程序

1.限制和解時(shí)間與和解范圍。和解必須有時(shí)間和次數(shù)限制?？v使我國(guó)行政訴訟法對(duì)撤訴之時(shí)間做了嚴(yán)格限定，但有關(guān)撤訴前和解的次數(shù)應(yīng)該有嚴(yán)格限制。諸如可以采取立法形式對(duì)和解次數(shù)作出規(guī)定，和解次數(shù)超過(guò)幾次則應(yīng)自動(dòng)轉(zhuǎn)為訴訟程序。至于和解范圍，實(shí)踐中主要存在以下三種觀點(diǎn)。一些學(xué)者主張應(yīng)擴(kuò)大和解范圍，他們一致認(rèn)為“最壞的調(diào)解也勝過(guò)最好的判決”。反對(duì)者則認(rèn)為，在司法尚未真正獨(dú)立的今天，擴(kuò)大和解范圍容易招致權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。折中方案則在堅(jiān)持“行政訴訟不適用調(diào)解”之前提下，有限制的擴(kuò)大了調(diào)解范圍，并將“權(quán)力不得處分”原則更新為“羈束性之公權(quán)力不得處分”原則。[13]筆者認(rèn)為，折中方案較為合理，這種變通是原則性與靈活性相結(jié)合之表現(xiàn)。其在既不損害現(xiàn)有行政法原則之情況下，通過(guò)變通方式實(shí)現(xiàn)了立法穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)靈活性之統(tǒng)一。

2.完善和解救濟(jì)程序。在實(shí)踐中，我國(guó)《行政訴訟法若干解釋》第三十六條第一款明確規(guī)定“經(jīng)人民法院準(zhǔn)許撤訴之案件，原告又以同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院不予受理。準(zhǔn)予撤訴之裁定確有錯(cuò)誤的，當(dāng)事人只能申請(qǐng)?jiān)賹??！惫P者認(rèn)為，該條規(guī)定難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利之目的，應(yīng)賦予當(dāng)事人選擇救濟(jì)方式的權(quán)利。以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》為例，當(dāng)和解協(xié)議具有無(wú)效或可撤銷事由時(shí)，當(dāng)事人具有請(qǐng)求繼續(xù)審判之權(quán)利抑或向原審法院提起宣告無(wú)效和撤銷之訴。[14]另外，調(diào)解法相關(guān)規(guī)定亦值得借鑒?！度嗣裾{(diào)解法》第三十三條之規(guī)定“如有必要，雙方當(dāng)事人可以自和解協(xié)議達(dá)成后30日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)以使和解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力?！?/p>

3.建立健全“專家參與和解制度”。針對(duì)和解程序欠公開(kāi)之缺點(diǎn)，可以仿照民事訴訟法之相關(guān)規(guī)定，引進(jìn)專家參與和解制度。引進(jìn)專家參與和解既有利于促進(jìn)和解雙方間合意之達(dá)成，亦有助于擔(dān)保法院和當(dāng)事人之間做出負(fù)責(zé)任的決定。[15]

(四)完善訴訟和解違法責(zé)任追究機(jī)制

與民事訴訟和解不同，行政訴訟和解是有法院參與下之和解，和解往往是撤訴之重要前提，且法院始終扮演著司法監(jiān)督的角色。在行政訴訟過(guò)程中，行政訴訟和解與訴訟調(diào)解之界限日益模糊，[16]以至于如何區(qū)分二者成為能夠?yàn)闃?gòu)建該制度的必要前提。但從某種程度上講，對(duì)二者進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分實(shí)屬不必要，也起不到實(shí)質(zhì)性之建設(shè)作用。無(wú)論是和解還是調(diào)解，二者都是在當(dāng)事人意思自治基礎(chǔ)上達(dá)成的合意，二者都是以終結(jié)訴訟為目的之公法契約。[17]依照法理，契約之最核心要素乃是自由真實(shí)之意思表示，缺乏自由真實(shí)意思表示之契約將導(dǎo)致其本身無(wú)效、可撤銷以及承擔(dān)相應(yīng)之違法責(zé)任。有鑒于此，筆者在借鑒民法中有關(guān)契約原理基礎(chǔ)上，在區(qū)分意思表示違法程度前提下，將行政訴訟和解中的違法責(zé)任做了相應(yīng)劃分。[18]

1.可撤銷和解協(xié)議中之違法責(zé)任追究?？沙蜂N事由。在行政訴訟和解過(guò)程中，違背雙方當(dāng)事人之真實(shí)意思而達(dá)成合意之情形時(shí)有發(fā)生，這些可撤銷事由主要如下：(1)行政主體利用自身專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)與行政相對(duì)人達(dá)成之合意有違公平原則或達(dá)成協(xié)議后因情勢(shì)變更使得原和解協(xié)議失去履行之基礎(chǔ)抑或繼續(xù)履行將損害雙方之利益。(2)行政主體以欺詐、脅迫、乘人之危方式與行政相對(duì)人在訴訟過(guò)程達(dá)成之非真實(shí)和解協(xié)議。(3)行政主體與相對(duì)人就和解協(xié)議之內(nèi)容、履行方式、時(shí)間等存在重大誤解。(4)法院作為和解之中立第三方，通過(guò)“以壓促和”、“以壓促撤”以及其他給原告或被告施加壓力以達(dá)到“案結(jié)事了”目的而達(dá)成之協(xié)議。當(dāng)存在上述事由時(shí)，此和解協(xié)議屬可撤銷之列，和解協(xié)議撤銷之后，具有溯及力。行政主體、相對(duì)人或者法院之一主體存在上述情形時(shí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)之賠償責(zé)任、行政責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)之刑事責(zé)任或違憲責(zé)任；承擔(dān)完前述責(zé)任之主體可以向有過(guò)錯(cuò)之相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行追償。

2.無(wú)效和解協(xié)議中之違法責(zé)任 。無(wú)效事由。除上述可撤銷事由外，在行政訴訟和解過(guò)程中，行政訴訟和解協(xié)議無(wú)效之情形占相當(dāng)比例。無(wú)效事由大致如下：(1)違反法律、行政法規(guī)之強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行之和解。(2)行政主體、行政相對(duì)人以及法院之間相互串通損害當(dāng)事人利益、國(guó)家利益、集體利益以及第三人利益之和解。(3)以合法和解形式掩蓋非法目的所達(dá)成之和解。(4)和解協(xié)議內(nèi)容有違公序良俗原則。(5)和解雙方或法院于和解標(biāo)的不具有處分權(quán)之和解。另外，有學(xué)者還認(rèn)為，代理權(quán)有欠缺所達(dá)成之和解、違反調(diào)解原則所達(dá)成之和解、未征得當(dāng)事人同意之和解亦應(yīng)包括在內(nèi)。[19]當(dāng)和解協(xié)議屬于上述一種或幾種情形時(shí)，和解協(xié)議自始確定當(dāng)然無(wú)效，行政主體、行政相對(duì)人以及法院需承擔(dān)相應(yīng)之行政責(zé)任、刑事責(zé)任或違憲責(zé)任。值得注意的是，當(dāng)存在惡意串通以及共同損害國(guó)家利益、集體利益及第三人之利益時(shí)，存在共同過(guò)錯(cuò)之雙方應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

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2017-10-15

張遠(yuǎn)照(1989-)，男，云南宣威人，中共重慶市委黨校法學(xué)教研部碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

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