王迪 劉寶臣 王燊成

就業(yè)救助中的公共服務供給研究
——基于上海市某區(qū)的實踐

王迪 劉寶臣 王燊成

提供公共服務是政府不可推卸的責任，由政府提供的就業(yè)救助服務具有公共服務的屬性。通過對上海市某區(qū)的就業(yè)救助中的公共服務供給情況進行分析，發(fā)現(xiàn)上海市某區(qū)公共就業(yè)服務體系的建設和就業(yè)救助活動的開展對于幫助城市貧困群體就業(yè)起到一定作用，但也存在政策定位不明晰、工作人員素質不高、信息化建設不完善以及缺乏有效的質量評估等問題，未來就業(yè)救助制度發(fā)展應該從提高人員素質、加強信息化建設、建立科學合理的評估體系和促進多元主體之間的合作等方面著手。

公共就業(yè)服務；職業(yè)介紹；職業(yè)指導；職業(yè)培訓

一、問題的提出

就業(yè)是個人獲取收入的重要前提，也是社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎，無論對于個人還是對于整個社會，實現(xiàn)就業(yè)都有著重要的意義。提供公共就業(yè)服務是政府不可推卸的責任，社會弱勢群體更加需要公共就業(yè)服務的支持，因為他們在勞動力市場競爭中通常會處于劣勢，實現(xiàn)就業(yè)相對困難。

對于有勞動能力的社會弱勢群體，可以通過就業(yè)救助的形式對他們開展救助。就業(yè)救助是在家計調查的基礎上，國家為有勞動能力的貧困者提供貨幣支持和就業(yè)服務，幫助其擺脫貧困所采取的社會救助措施，是以政府為主體的就業(yè)保護政策。①韓克慶：《就業(yè)救助的國際經(jīng)驗與制度思考》，《中共中央黨校學報》，2016（5）。就業(yè)救助中的就業(yè)服務通過辦理就業(yè)登記，提供職業(yè)介紹、職業(yè)指導以及職業(yè)培訓等方式，為勞動者和用人單位提供相應的幫助，是實現(xiàn)就業(yè)救助的基本途徑和手段。在就業(yè)救助實施過程中，由政府提供的就業(yè)服務帶有公共服務的性質，從公共服務供給的角度對就業(yè)救助開展討論，有助于我們厘清政府在就業(yè)救助服務中的職責，提升就業(yè)救助制度的運行效率。因此，本文主要從公共服務供給的角度出發(fā)，探討就業(yè)救助的實施現(xiàn)狀及存在的問題，以及如何對當前的就業(yè)救助進行優(yōu)化。

本文使用的資料主要來自對上海市某區(qū)就業(yè)救助開展情況進行的實地調查。近年來，面對日益凸顯的失業(yè)問題，上海市政府積極開展就業(yè)救助實踐，不斷完善和擴展公共就業(yè)服務，從多個層面、多個角度為就業(yè)困難群體助力，形成了一套具有本地特色的做法。上海市實施了完善就業(yè)托底機制、建設信息化就業(yè)平臺、實施青年職業(yè)見習計劃、開展萬人就業(yè)項目等一系列全國首創(chuàng)的促進就業(yè)新舉措，形成了良好的促進就業(yè)新格局，發(fā)揮了促進就業(yè)的積極作用。開展調查的某區(qū)位于上海市中心，常住人口110萬，是上海對外交流的重要窗口。該區(qū)近年來促進就業(yè)工作成果頗豐，推行“服務項目化、項目社會化”的工作策略，整合多方面社會資源，搭建政府主導、社會公眾參與的就業(yè)服務平臺，提高就業(yè)服務水平，實施“創(chuàng)業(yè)助跑計劃”，建立起上海市第一個非正規(guī)勞動組織創(chuàng)業(yè)園區(qū)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，多途徑、多方式實現(xiàn)公共就業(yè)服務的精準推送，探索并形成了一個很好的模式，積累了一些有益的經(jīng)驗。因此，通過對該區(qū)就業(yè)救助政策的實施和執(zhí)行情況開展實地調研，有利于我們總結經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，推動就業(yè)救助制度的發(fā)展和完善。2016年5月份，中國人民大學“中國就業(yè)救助研究報告”課題組赴上海開展實地調研，對某區(qū)人社局、社區(qū)街道辦從事就業(yè)救助工作的干部、就業(yè)援助員等近十人進行半結構化訪談，從多個層面搜集就業(yè)救助中公共服務供給情況的相關信息，獲取了翔實、豐富的一手資料。

二、文獻綜述

2014年《社會救助暫行辦法》出臺以后，就業(yè)救助成為我國社會救助制度的重要組成部分。然而當前學術界對這一制度的討論相對較少，而對于就業(yè)救助中的公共服務供給問題更是缺乏專門研究。目前關于就業(yè)救助僅有的研究主要集中于社會救助領域。韓克慶對就業(yè)救助的概念、對象、目標、政策措施、政策銜接等進行了討論，梳理了國際就業(yè)救助的經(jīng)驗，他認為應該以失業(yè)救助的概念代替就業(yè)救助。①韓克慶：《就業(yè)救助的國際經(jīng)驗與制度思考》，《中共中央黨校學報》，2016（5）。吳小芳在城市最低生活保障制度的框架下討論了就業(yè)救助，發(fā)現(xiàn)就業(yè)救助政策的設計限制了政策目標的實現(xiàn)。②吳小芳：《我國城市就業(yè)救助政策研究》，《社會保障研究》，2011（4）。黃晨熹通過上海的實地調查，探討了影響低保對象求職行為的因素，提出完善公共就業(yè)服務的建議。③黃晨熹：《城市低保對象求職行為的影響因素及相關制度安排研究——以上海為例》，《社會學研究》，2007（1）。林辰樂和呂翔濤使用混合研究方法分析了影響低保對象就業(yè)的政策因素，發(fā)現(xiàn)在政策方面，職業(yè)培訓對于就業(yè)有正向影響。④林辰樂、呂翔濤：《影響城市低保受助者就業(yè)的政策因素分析：就業(yè)的雙項邏輯回歸模型及訪談實證研究》，《中國軟科學》，2012（8）。肖萌和梁祖彬通過長期追蹤定性研究對北京市的工作福利政策進行評估，發(fā)現(xiàn)工作福利在推動被救助者脫離福利進入就業(yè)方面作用有限，推進就業(yè)服務質量提高是社會救助面臨的重要問題。⑤肖萌、梁祖彬：《社會救助就業(yè)福利政策研究》，《社會保障研究》，2010（1）。通過回顧這些研究的成果，可以發(fā)現(xiàn)，公共就業(yè)服務在幫助社會弱勢群體和貧困人群實現(xiàn)就業(yè)方面能夠起到積極作用，要想提高這類人群的勞動參與，改善公共就業(yè)服務供給是一個有效的舉措。但是，在社會救助領域開展的相關研究，存在以下不足：一是對就業(yè)救助有許多模糊認識，在制度定位、制度設計和制度銜接方面，仍然有一些值得討論的問題⑥韓克慶：《就業(yè)救助的國際經(jīng)驗與制度思考》，《中共中央黨校學報》，2016（5）。；二是研究更多側重于研究貧困群體的就業(yè)問題，忽視對政府責任的討論；三是研究主要關注如何通過救助的方式促進就業(yè)，更多地強調社會救助，缺乏對就業(yè)服務供給本身的關注。

因此，借鑒公共服務的研究視角，探討如何通過公共就業(yè)服務有效解決社會弱勢群體的就業(yè)困難，有助于加深對就業(yè)救助概念內涵的理解，可以為就業(yè)救助的實施提供一些有益的借鑒。就業(yè)是公共服務的重要內容，為公眾提供優(yōu)質高效的公共服務是政府當仁不讓的責任，這一點得到政策界和學術界的共識。國際勞工組織在創(chuàng)立之初就倡導建立“一個由中央當局控制的免費的公共職業(yè)介紹制度”，因為“勞動力不是商品”，而且“私營職業(yè)介紹所存在潛在剝削”。①范隨、艾倫·漢森、戴維·普瑞斯：《變化中的勞動力市場——公共就業(yè)服務》，中國勞動社會保障出版社，2002年，第3頁。徐云輝、崔力夫：《完善我國公共就業(yè)服務制度的路徑探討》，《經(jīng)濟縱橫》，2013（7）。何俊武認為，由于勞動力市場的不足，完全依靠其自發(fā)調節(jié)來實現(xiàn)充分就業(yè)幾乎是不太可能的，必須通過政府的介入進行調控。②何俊武：《促進就業(yè)：建設服務型政府的一個重大戰(zhàn)略》，《求實》，2004（11）。蔡昉：《解讀當前撲朔迷離的就業(yè)形勢》，《中國發(fā)展觀察》，2009（11）。錢再見則認為，提供基本就業(yè)服務是法治社會對政府的必然要求，也是維護社會穩(wěn)定的需要。③錢再見：《失業(yè)弱勢群體及其社會支持研究》，南京師范大學出版社，2005年，第341～357頁。胡紹英：《發(fā)達國家和地區(qū)公共就業(yè)服務績效評估的經(jīng)驗及對我國的啟示》，《開發(fā)研究》，2008（1）。項繼權和袁方成根據(jù)公眾需求的公益性程度以及滿足公眾需求對政府的依賴程度，將公共服務分為“基本公共服務”和“非基本公共服務”兩大類，公共就業(yè)服務作為基本公共服務應當由政府主導提供并承擔最終責任。④項繼權、袁方成：《我國基本公共服務均等化的財政投入與需求分析》，《公共行政評論》，2008（3）。曾湘泉：《公共就業(yè)服務之完善措施》，《中國勞動保障》，2009（9）。提供公共就業(yè)服務是政府的基本職責，并不意味著政府是公共服務的唯一提供者，也不意味著所有的公共就業(yè)服務都由政府直接提供，除了政府，社會組織和企業(yè)也應該在公共服務供給中扮演重要的角色。⑤柏良澤：《“公共服務”界說》，《中國行政管理》，2008（2）。上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組：《關于當前形勢下促進就業(yè)問題研究》，《科學發(fā)展》，2013（2）。郁建興、吳玉霞認為區(qū)分服務規(guī)劃者和服務生產(chǎn)者是公共服務供給機制研究的核心要義。⑥郁建興、吳玉霞：《公共服務供給機制創(chuàng)新：一個新的分析框架》，《學術月刊》，2009（12）。

社會弱勢群體和就業(yè)困難人群是公共就業(yè)服務的重要服務對象。布羅德斯加（Brodsky）認為公共就業(yè)項目可能是幫助那些缺乏技術和受教育水平較低的長期失業(yè)者就業(yè)的唯一有效途徑。⑦Melvin M.Brodsky. Public-service employment programs in selected OECD countries, Monthly Labor Review， Vol.123, No.10(October 2000).胡紹英提出我國公共就業(yè)服務應該強化其為就業(yè)弱勢群體為核心的客戶服務的功能⑧胡紹英：《發(fā)達國家和地區(qū)公共就業(yè)服務績效評估的經(jīng)驗及對我國的啟示》，《開發(fā)研究》，2008（1）。，曾湘泉認為當前我國公共就業(yè)服務要強調對困難群體提供就業(yè)服務的功能⑨曾湘泉：《公共就業(yè)服務之完善措施》，《中國勞動保障》，2009（9）。。

我國公共就業(yè)服務的內容主要包括：提供就業(yè)信息服務、就業(yè)咨詢服務、就業(yè)指導服務、職業(yè)介紹服務、就業(yè)培訓、就業(yè)委托服務和就業(yè)管理服務等。⑩李軍鵬：《公共服務學——政府公共服務的理論與實踐》，北京：國家行政學院出版社，2007年，第2頁。對于我國的公共就業(yè)服務，徐云輝、崔力夫認為，存在服務機構結構單一、基層服務能力不足、信息搜集和傳遞功能不健全等問題。①范隨、艾倫·漢森、戴維·普瑞斯：《變化中的勞動力市場——公共就業(yè)服務》，中國勞動社會保障出版社，2002年，第3頁。徐云輝、崔力夫：《完善我國公共就業(yè)服務制度的路徑探討》，《經(jīng)濟縱橫》，2013（7）。蔡昉指出，要通過居民享有的社會保障和其他公共服務的統(tǒng)一化和均等化，推進實質意義上的戶籍制度改革，提高勞動力市場的整合水平，解決勞動力市場的矛盾。②何俊武：《促進就業(yè)：建設服務型政府的一個重大戰(zhàn)略》，《求實》，2004（11）。蔡昉：《解讀當前撲朔迷離的就業(yè)形勢》，《中國發(fā)展觀察》，2009（11）。胡紹英③錢再見：《失業(yè)弱勢群體及其社會支持研究》，南京師范大學出版社，2005年，第341～357頁。胡紹英：《發(fā)達國家和地區(qū)公共就業(yè)服務績效評估的經(jīng)驗及對我國的啟示》，《開發(fā)研究》，2008（1）。和曾湘泉④項繼權、袁方成：《我國基本公共服務均等化的財政投入與需求分析》，《公共行政評論》，2008（3）。曾湘泉：《公共就業(yè)服務之完善措施》，《中國勞動保障》，2009（9）。都把建立完善的績效評估指標體系、完善職位空缺信息的統(tǒng)計和發(fā)布制度作為完善公共就業(yè)服務的有效措施。上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組建議，為有效解決就業(yè)信息在勞動力資源間的“不對稱”問題，應以精細化管理為導向，進一步規(guī)范完善我國的公共就業(yè)服務。⑤柏良澤：《“公共服務”界說》，《中國行政管理》，2008（2）。上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組：《關于當前形勢下促進就業(yè)問題研究》，《科學發(fā)展》，2013（2）。

通過對公共就業(yè)服務相關文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)，討論就業(yè)救助中的公共服務供給，首先應該明確對于社會弱勢群體需要提供何種就業(yè)服務，其次需要明確哪些服務項目需要政府來承擔，以及如何提供。

三、上海市某區(qū)就業(yè)救助中的公共服務供給現(xiàn)狀

（一）就業(yè)救助公共服務體系建設情況

就業(yè)救助公共服務體系建設是開展就業(yè)救助服務的基礎，可以從立法、機構建設和財政支持這三方面考察上海市某區(qū)就業(yè)救助公共服務體系的建設情況。

1.立法情況

20世紀90年代后期，隨著我國公共就業(yè)和人才服務制度的逐步建立和完善，上海市相繼頒布了《上海市促進就業(yè)若干規(guī)定》《上海市人力資源和社會保障局關于進一步加強就業(yè)援助工作的若干意見》等一系列促進就業(yè)的文件，這些文件中對于社會弱勢群體的就業(yè)有所涉及。對這些制度文本分析，可以發(fā)現(xiàn)：第一，上海市政府把促進就業(yè)和提供公共就業(yè)服務作為一項基本職責，人力資源和社會保障部門是負責就業(yè)服務供給的主要部門；第二，就業(yè)理念從早期的側重于增加工作崗位，逐漸過渡到提高勞動者的就業(yè)能力；第三，針對社會弱勢群體使用的是就業(yè)援助的概念，且把實現(xiàn)困難群體就業(yè)作為就業(yè)援助政策所要實現(xiàn)的目標，而非通過幫助他們就業(yè)來實施救助。

2.機構建設情況

上海市在市、區(qū)和街道各級都設有就業(yè)服務機構。市、區(qū)兩級主要是就業(yè)促進中心，包括職業(yè)介紹科、職業(yè)介紹所等，負責職業(yè)推介、勞動力資源管理、就業(yè)指導服務、失業(yè)保險基金使用和管理、職業(yè)培訓指導和公共實訓管理等工作。街道一級設社區(qū)服務辦公室，承擔的是原民政科和勞動科的職能，辦公室下設啟點工作站和社會保障援助服務社。啟點工作站與職業(yè)介紹科對接，負責職業(yè)指導，社會保障援助社與勞動力資源部門對接，負責調查走訪、信息搜集、推薦崗位和宣傳工作等。援助社主要由就業(yè)援助員構成，就業(yè)援助員崗位最初為安置下崗工人設立，由市黨校管理，現(xiàn)在已經(jīng)全部劃給各街道，由居委會管理。

3.財政支持情況

在資金支持方面，上海市有促進就業(yè)專項資金，來源于市級財政預算安排和中央財政專項轉移支付，這在全國范圍內也是處于領先的地位。根據(jù)《上海市促進就業(yè)專項資金管理辦法（試行）》，促進就業(yè)專項資金實行獨立核算，?？顚Ｓ?，各業(yè)務單位列入促進就業(yè)專項資金的項目預算經(jīng)過市就業(yè)促進中心、人力資源和社會保障局、財政局等相關部門審批后，可用于補貼職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、職業(yè)技能鑒定、公益性崗位、就業(yè)見習以及扶持公共就業(yè)服務等方面，幫助提高就業(yè)困難群體的就業(yè)能力，并提供一些生活上的補貼和失業(yè)保險補貼等。2016年，上海市促進就業(yè)專項資金支出20424.6萬元，用于開展公共就業(yè)服務的14項專項項目，其中支出最多的項目是公共實訓基地服務平臺運作費用，為7759.7萬元，占到總支出的37.99%，其次是應屆畢業(yè)生、校企合作培訓補貼，為6893.8萬元，占到總支出的33.75%，兩項支出合計，超過了70%。①《2016年促進就業(yè)專項資金項目情況表》，上海市人民政府網(wǎng)站，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw32905/nw41584/ nw41603/index.html，2017-2-9。從資金使用的情況來看，上海市并沒有設立支持貧困群體就業(yè)的專項經(jīng)費，即使是針對服刑戒毒、就業(yè)困難群體的專項資金使用，所占的比例也相對較低。

除此之外，根據(jù)《上海市失業(yè)保險辦法》規(guī)定，失業(yè)保險基金除了用于發(fā)放失業(yè)保險金、失業(yè)補助金，還可以用于就業(yè)服務機構開展職業(yè)培訓、職業(yè)介紹和職業(yè)指導等的費用。因此，上海市公共就業(yè)服務的資金還部分來源于失業(yè)保險基金，公共就業(yè)服務方面資金較為充足，而且有相當一部分的資金可以用于就業(yè)弱勢群體。

（二）就業(yè)救助公共服務開展情況

職業(yè)介紹、職業(yè)指導與職業(yè)培訓是公共就業(yè)服務中最核心的內容，在促進就業(yè)實踐中發(fā)揮著重要作用，下文將從這三個方面分析上海市某區(qū)針對社會弱勢群體開展的公共就業(yè)服務。

1.職業(yè)介紹情況

職業(yè)介紹是公共就業(yè)服務或私營職業(yè)介紹所為求職者尋找工作和雇主填補崗位空缺的過程。①范隨、艾倫·漢森、戴維·普瑞斯：《變化中的勞動力市場——公共就業(yè)服務》，北京：中國勞動社會保障出版社，2002年，第32頁。某區(qū)的職業(yè)介紹工作主要由區(qū)職業(yè)介紹所、街道就業(yè)援助員和居委會人員承擔，主要包括以下幾項工作內容：

首先，收集求職者信息和空缺的工作崗位信息。這主要包括兩個方面的工作：一個是通過求職主動登記和就業(yè)援助員走訪，了解就業(yè)弱勢群體的失業(yè)時間、工作經(jīng)歷、工作技能以及就業(yè)意愿等信息。

每個居委會有一個就業(yè)援助員，他等于是下沉到居委會了，要對自己轄區(qū)內的失業(yè)人員了如指掌，每個月進行排摸。（RSJ—003）

一般我們就是走動，對于這些就業(yè)困難人群，我們基本上隔三岔五地到他們家問問。所以通過我們就業(yè)援助人員挨家挨戶地摸，才能夠掌握一手最基本的信息。當然有的人也會找上門，就是年紀比較大的那種。（YZY—002）

另一個是通過就業(yè)援助員與企業(yè)雙向溝通，收集空缺崗位信息。就業(yè)援助員可以通過招聘網(wǎng)站等網(wǎng)絡資源來挖掘就業(yè)線索，同時也可以利用本人的人脈、社會關系、地域資源等來獲取空缺崗位情況和招聘會信息等。而部分企業(yè)也會主動到街道登記，尋找符合要求的勞動者。通過這種雙向的搜尋，能在求職者與企業(yè)間搭建起一個平臺，幫助失業(yè)者與企業(yè)建立起聯(lián)系，實現(xiàn)信息的充分利用，擴大就業(yè)。

我們社區(qū)主要為社區(qū)困難群體提供相關的就業(yè)支持，比如說我們的就業(yè)援助員通過網(wǎng)上的招聘信息、參加招聘會，還有的靠拉關系、托朋友等等，到處尋找工作機會，收集崗位信息，給廣大的民眾提供更多的擇業(yè)機會。（LFJ—002）

有些崗位我們是外面走的時候看見的，有的是朋友介紹的，有些是區(qū)里給的，另外還有企業(yè)直接找上門來的。（YZY—001）

其次，評估空缺崗位質量。收集到崗位信息后，就業(yè)援助員、職業(yè)介紹所要對空缺的崗位進行初步篩選，對工作環(huán)境、工作技能要求、企業(yè)情況等進行審核和整理。訪談中發(fā)現(xiàn)，上海就業(yè)援助員對崗位信息的篩選較為全面且嚴格，能夠在一定程度上保護失業(yè)者的合法權益。

首先我們是要對這個單位進行審核的，我們需要他們提供組織機構代碼，還有工商營業(yè)執(zhí)照的復印件。然后我們要通過勞動力資源委員會去查一下，是否經(jīng)過年檢，有沒有過有效期，也要確定一下單位的真實性，因為我們也要對社區(qū)的居民負責任。（LFJ—003）

從我們這里推薦的，最起碼上12333招聘全部都是加金(指交社保)的單位，不加金(指不交社保)的單位我們不能推薦。所以他跟我們有接洽的時候，我要去查這家單位，他家的信譽是不是良好，他還要到我們職介所提供相關的材料，我們才能進行推薦。（YZY—003）

最后，建立空缺崗位與求職者之間的聯(lián)系。通過網(wǎng)絡平臺信息發(fā)布、實地走訪的方式，結合求職者就業(yè)能力、就業(yè)意愿情況，將合適的崗位信息傳遞給就業(yè)困難人員，推薦合適的人員報名和面試，提升他們就業(yè)成功的機會。通過以上的幾個步驟，公共就業(yè)服務能夠幫助求職者和企業(yè)建立聯(lián)系，提升就業(yè)弱勢群體的崗位信息搜集能力，有利于解決失業(yè)問題。與自己尋找空缺崗位相比，通過公共就業(yè)服務介紹的崗位質量更高，就業(yè)弱勢群體就業(yè)成功的幾率也更大。

通過我們的幫助，因為我們認識人事，可以直接幫他預約面試時間和地點，不管到底面試結果如何，至少他初試的機會是有的，是有這樣一個優(yōu)勢。還有就是說在面試之前，我們其實是很了解這個崗位的，了解企業(yè)的需求，企業(yè)需要找什么樣的人，我們會有針對性地來為他指導，這樣他面試的成功率會大一點。（LFJ—003）

2.職業(yè)指導情況

職業(yè)指導就是指導、幫助勞動者根據(jù)自己的生理與心理特點，同時考慮社會的需要，選擇最佳職業(yè)的過程。①潘錦棠：《勞動社會學》，北京：中國勞動出版社，1995年，第111頁。職業(yè)指導的內容包括傳授職業(yè)知識、幫助求職者了解自身職業(yè)素質、開展職業(yè)咨詢、就業(yè)政策解答等。

上海市某區(qū)的職業(yè)指導工作主要由街道的就業(yè)援助員、職業(yè)指導師和區(qū)就業(yè)促進中心的職業(yè)指導師承擔。一是在每個月或每個星期的失業(yè)、無業(yè)調查中，就業(yè)援助員會根據(jù)受助對象的需求，提供針對性的就業(yè)指導服務，包括簡歷修改、面試技巧、心理疏導、公共就業(yè)服務政策介紹等。二是有需求的人員可以通過與街道的職業(yè)指導師、就業(yè)援助員預約接受職業(yè)指導。三是仍有需求的人員，可以通過職業(yè)指導師預約區(qū)一級的職業(yè)指導師，獲取進一步的指導幫助。但現(xiàn)階段，由于街道職業(yè)指導師的數(shù)量有限，每個街道大概只有一名持證上崗的專業(yè)職業(yè)指導師，常常需要街道就業(yè)援助員分擔一定的職業(yè)指導工作。

職業(yè)指導師是需要持證上崗的，但目前為止我們街道只有我一個人有這個證書，專業(yè)職業(yè)指導師的話，街道只有我一個，當然靠我一個人肯定不夠，我們社區(qū)失業(yè)、無業(yè)青年，還有每年的應屆畢業(yè)生還是挺多的。所以平時我給這些就業(yè)援助員開會的時候，給他們培訓一下，也是傳授一點兒專業(yè)技巧給他們，就是告訴他們是怎么指導的，那么他們可以幫我分擔一些，是這種情況。（LFJ—003）

我們這里沒有心理顧問，心理顧問就是我們自己。我們平時有的把自己的經(jīng)歷，有的把小孩的經(jīng)歷，聊天式的講給他們，打開他們的思路。（YZY—001）

3.職業(yè)培訓情況

職業(yè)培訓，也稱為職業(yè)技能培訓，是為培養(yǎng)和提高勞動者從事各種職業(yè)所需要的知識和技能而進行的教育和訓練。解決失業(yè)問題的根本是提高就業(yè)弱勢群體自身的就業(yè)能力，而能力提高的關鍵則在于教育和職業(yè)培訓。正如森（Sen）所說，“真正的機會平等必須通過能力的平等才能實現(xiàn)”。②Amartya K. Sen. Inequality Reexamined, Cambridge: Harvard University Press, 1992, p.7.職業(yè)培訓的基本內容一般包括基本素質培訓、職業(yè)知識培訓、專業(yè)知識與技能培訓等方面。目前，上海市職業(yè)培訓服務主要有以下形式：

一是校企合作。校企合作主要針對大專院校學生，學生先通過學校學習，獲得一個高級證書，再到企業(yè)去進行實訓，這是一個全市范圍的政策。雖然對重點本科院校學生來講，專業(yè)技術證書并沒有多大意義，但對于大專院校的學生，這種證書對于就業(yè)有較大幫助。行健職業(yè)學院的校企合作開展得比較好，每年幾乎所有的應屆生都會參與到校企合作項目中來，這些項目中最具代表性的是“育嬰師”項目。

行健學院有一個比較好的項目，就是育嬰師的項目，就業(yè)率很高，他們都是做幼兒園的老師。首先他有一張育嬰師的高級證書，然后在幼兒園進行實訓。通過這樣證書加實訓的結合，那么能夠留在幼兒園工作的比例會很大很大。（RSJ—004）

二是教育費附加返還。工作技能的缺乏可能也會造成工作崗位的喪失，所以對在職職工提供培訓，是預防失業(yè)的一個有效措施，上海市通過把部分教育費附加稅收返還給企業(yè)來鼓勵企業(yè)開展職工培訓。

現(xiàn)在市里面主導的一個就是教育費附加做培訓，大概是上海特有的吧，就是把教育費附加這塊稅收拿出來，鼓勵企業(yè)對職工進行培訓。企業(yè)既可以拿回去自己做培訓，或者因為企業(yè)很小，沒有能力自己做培訓，我們就把需要培訓的企業(yè)員工集中組成一個班級，免費提供場地、提供教室，進行精準化的培訓。（RSJ—003）

三是培訓卡，這是目前采用最多的一種形式。通過向受助對象發(fā)放培訓卡，鼓勵他們參加培訓，在操作中，針對失業(yè)人員、在職人員和有創(chuàng)業(yè)意愿的人員等不同的受助群體，有不同的補貼額度，但是對于培訓項目的選擇并沒有太多限制，給予受助對象較大的自由度和選擇權。

如果是就業(yè)困難人員，沒有工作的話，我們是把25%的錢，打給就業(yè)困難的人員，75%的錢是打給培訓機構。這樣的話，就業(yè)人員他就比較輕松，一個2000元的項目，他只要是付個500塊錢給機構，先去學習，剩余的錢等他之后考試通過的話，一年之內我們再打給培訓機構。對失業(yè)的人，那么他只要先付50%的經(jīng)費，學完通過的話，1000塊錢給個人，1000塊錢給培訓機構。對在職職工的話就不存在這種錢的困難，所以之前是要把2000元錢付給機構，等考試通過我們給培訓機構打50%學費，再返還給在職職工。（RSJ—004）

四是技能競賽。為了鼓勵就業(yè)弱勢群體提升工作技能，增強就業(yè)能力，政府會定期舉辦不同層級的技能競賽，借此宣傳參加職業(yè)培訓的重要性，以鼓勵更多的勞動者參與職業(yè)培訓。

四、上海市某區(qū)就業(yè)救助的公共服務供給中存在的問題

（一）就業(yè)救助的政策定位不明晰

通過對上海市某區(qū)就業(yè)救助政策實踐的分析，我們發(fā)現(xiàn)，該區(qū)實施的就業(yè)救助政策與理想的“就業(yè)救助”有著較大的差異，主要表現(xiàn)在：一是在政策對象上，就業(yè)救助的受助對象應該是貧困者中有勞動能力的人員，就業(yè)救助應該是基于家計調查的項目，但在上海市的實踐中，將受助對象限定為存在就業(yè)困難的人員，這兩類人員并不是完全重合的。①韓克慶：《就業(yè)救助的國際經(jīng)驗與制度思考》，《中共中央黨校學報》，2016（5）。二是在政策目標上，就業(yè)救助的政策目標應該是通過幫助有勞動能力的貧困者就業(yè)而達到對這類人群實施救助，幫助他們擺脫貧困的目的，在就業(yè)救助政策中，就業(yè)是一種手段，而救助才是最終目的，但在上海市的實踐中，把實現(xiàn)就業(yè)作為政策目標，其實只是完成了就業(yè)救助中“幫助就業(yè)”的一部分任務，但就業(yè)能否帶來家庭經(jīng)濟狀況改善，仍存在一些不確定性。三是在政策屬性上，更加側重于公共服務屬性，而忽視了社會服務屬性。公共服務對應的是公共政策，而社會服務對應的是社會政策，公共服務與社會服務、公共政策與社會政策存在巨大的結構差異，體現(xiàn)了政府職能角色之間的差異。②劉繼同：《中國現(xiàn)代社會服務體系構建論綱》，《社會建設》，2016（1）。對于社會服務屬性的忽視，造成了就業(yè)救助制度同其他社會救助制度缺乏互動、協(xié)調、配合和銜接的情況。

（二）基層工作者的專業(yè)能力不足

通過調查，我們發(fā)現(xiàn)，在基層極其缺乏專業(yè)的職業(yè)指導師。在我們調研的區(qū)，只有一位社工持有助理職業(yè)指導師資格證書，遠遠不能滿足就業(yè)困難人員的職業(yè)指導需求，就業(yè)援助員除排查摸底外，還要分擔職業(yè)指導的部分職能。在街道和社區(qū)層面主要依靠就業(yè)援助員對就業(yè)弱勢群體提供幫助，而這些就業(yè)援助員大部分是由協(xié)保人員轉化而來。所謂“協(xié)?！?，指進入再就業(yè)服務中心后同服務中心及原所在單位三方協(xié)商，保留社會保險關系的下崗人員。事實上，這些人員本身就是失業(yè)人員，是就業(yè)弱勢群體的一部分，他們工作崗位的獲得也是通過政府購買的公益性崗位。通過所在街道的專業(yè)職業(yè)指導師不定期的培訓和傳授一些專業(yè)技巧，就業(yè)援助員再結合自己的生活經(jīng)驗和生活常識進行職業(yè)指導。但實際上，職業(yè)指導涉及心理、文化等多個專業(yè)領域，這些基層工作者雖然更能體會失業(yè)給個人精神和家庭生活所帶來的壓力，但在日益復雜的勞動力市場中，他們的能力和素質卻很難滿足提供就業(yè)救助服務的要求。

就業(yè)援助員這個概念是過去政府提出的一種模式，等于政府親自購買一些崗位，解決就是我們說的年齡大的、市場就業(yè)沒人要的，這些相對弱勢群體的就業(yè)問題。（RSJ—002）

這些人本身他們就是就業(yè)困難對象，就是讓困難的人去幫助困難的人，在十年前、十五年前這是一個辦法，政府通過一些公益性崗位解決了很多人的就業(yè)問題，但這些人本身的素質、能力和學歷是不足以擔當這個工作的，尤其在今天。（RSJ—001）

（三）信息化建設有待完善

上海市公共就業(yè)服務機構的信息系統(tǒng)建設較早，從最初的身份證掃描到現(xiàn)在的平板一體化建設，信息系統(tǒng)建設較為完善，能夠滿足日常業(yè)務的開展和數(shù)據(jù)的統(tǒng)計工作。

我們有很多信息化的平臺，市里面建立了12333網(wǎng)站，它下面有很多子網(wǎng)站，像“樂業(yè)上?！薄凹寄苌虾！钡裙娞?，把全市的所有招聘會的信息、我們春風行動的信息、培訓信息等等都貼在上面。還有我們通過平板“一本通”，把全局所有的信息都整合到一個平臺上面，然后做到信息實時資源共享。（RSJ—002）

但隨著信息技術的日新月異，現(xiàn)有的信息系統(tǒng)建設也面臨著一些問題。首先，是信息安全問題，由于目前信息系統(tǒng)在信息監(jiān)測方面的作用有限，可能會導致登記人員或企業(yè)的信息泄露。其次，信息的雙向導入導出不平衡，“人人都想拿你平臺上的信息，但是人人都不愿意為平臺貢獻信息”，這也是以后要克服的問題。第三，各部門之間的信息缺乏整合。在實踐中，不同層級的政府部門都搜集了相當豐富的就業(yè)相關信息，但市、區(qū)、街鎮(zhèn)之間，以及跨部門之間信息數(shù)據(jù)的整合還存在一定的阻礙，信息碎片化現(xiàn)象仍然比較突出。

（四）缺乏有效的質量評估

上海市公共就業(yè)服務體系雖然發(fā)揮了一定的作用，安置了很多失業(yè)下崗人員，并為提升就業(yè)困難群體的就業(yè)能力做出了很大的貢獻，但在公共就業(yè)服務供給過程中卻忽視了公共就業(yè)服務的質量問題，缺乏科學有效的公共就業(yè)服務質量評估體系。公共就業(yè)服務部門在追求擴大服務種類、提升服務覆蓋面的同時，忽視了服務供給在實施過程中對實際效果的管理和監(jiān)控。而公共就業(yè)服務的供給不僅要注重服務過程，更應該關注服務產(chǎn)出效果，才能真正發(fā)揮公共就業(yè)服務的效能。

不可否認，以上問題的出現(xiàn)受到勞動力市場變化的影響。隨著城鄉(xiāng)剩余勞動力數(shù)量的減少，我國面臨著比較嚴峻的就業(yè)形勢，就業(yè)問題的主要表現(xiàn)形式從就業(yè)不足逐漸轉變?yōu)榻Y構性和摩擦性失業(yè)。①蔡昉：《宏觀經(jīng)濟政策如何促進更多更好就業(yè)？——問題、證據(jù)和政策選擇》，《勞動經(jīng)濟研究》，2015（3）。但更深層次地還在于政府提供公共服務的體制。政府作為一個特殊的利益集團，在代表并謀求社會的公共利益之外，不可避免地同樣具有自身利益，為了維護自身利益，存在制度擴張的傾向，即“提供公共服務的政府部門具有超額提供公共服務的內在傾向，這種‘過剩’的產(chǎn)品和服務最終是以社會所付出的巨額成本為代價的”②吳群芳：《公共選擇理論與“公共服務市場化”——西方行政改革的理論背景》，《北京科技大學學報（社會科學版）》，2002（3）。。這使得地方政府或公共部門通常不能完全考慮社會公眾的公共需求，而從政府部門自身的政績出發(fā)，使公共需求在向政府行政目標轉化的過程中被曲解，導致公共需求與政府的服務目標不完全一致，甚至是相互矛盾。③董麗：《基本公共服務質量評價問題研究》，吉林大學2015年博士畢業(yè)論文。如果說增長的需求是政府服務的“拉動”力量，那么政府供給更多服務的愿望則構成了其“推動”力量④E.S. 薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第23～36頁。，結果制度的擴張成為一種慣性。在此背景下，公共服務工作人員的報酬并不與公共服務提供的實際效果與效率密切相關，公共服務人員雖然積極地謀求公共服務的增加，在一定程度上滿足了社會成員的基本需求，但卻并不重視公共服務實施效果的評估，最終帶來了公共就業(yè)服務供給中的諸多問題。

五、結論和討論

通過對上海市某區(qū)的實地調研，我們發(fā)現(xiàn)，由政府對就業(yè)困難群體提供的救助服務確實在促進就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)以及鼓勵創(chuàng)業(yè)等多方面發(fā)揮了作用，但由于政府在實踐中過度重視制度的擴張，而缺乏相應的項目執(zhí)行效果評估等原因，影響到就業(yè)救助效果的發(fā)揮?，F(xiàn)階段仍然存在著就業(yè)救助政策定位不明晰、從業(yè)人員能力不足、信息化建設不夠完善以及缺乏科學合理的質量評估體系等問題，不利于進一步提升公共就業(yè)服務的整體水平和實際效能。因此，應該從以下幾個方面著手，增強政府在就業(yè)救助公共服務供給中的遞送能力：

第一，提升從業(yè)人員的服務能力，努力實現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化。一是以機構的職能為導向，根據(jù)各機構、職能部門本身不同的職能要求，完善相關工作人員的不同等級的準入條件，對公共就業(yè)服務的從業(yè)人員進行一定的篩選。同時，還要注重對公共就業(yè)服務從業(yè)人員的培訓。要以各機構不同時期的職能需求為依據(jù)，定期對從事公共就業(yè)服務的人員進行不同層次的培訓，培訓的內容應包括相關的就業(yè)政策法規(guī)、職業(yè)介紹、就業(yè)指導方法、信息處理技術等方面。二是以服務對象的需求為導向，在服務過程中注重關心服務對象本身的要求，包括心理上的需求等；三是以服務規(guī)范化為導向，進一步完善公共就業(yè)機構的從業(yè)人員服務規(guī)范，健全相應的工作規(guī)定，明確職責范圍，規(guī)范各項服務等。⑤曾湘泉：《公共就業(yè)服務最重要的職責——開展對困難群體有針對性服務》，《中國就業(yè)》，2009（8）。

第二，加強信息化建設，把現(xiàn)代化、信息化的手段融入公共就業(yè)服務體系中。一方面是加強就業(yè)服務信息的整合。對于不同層級、不同部門之間的公共就業(yè)服務信息資源，應當進行充分有效的整合，在保障信息安全的基礎上，建立健全一個開放的公共就業(yè)服務信息系統(tǒng)和管理平臺，以避免過度建設造成資源浪費。另一方面嘗試拓展信息的使用途徑。當在不斷完善信息化建設的基礎上，拓展信息的使用途徑，定期對就業(yè)困難群體、失業(yè)人員等信息和公共就業(yè)服務工作情況進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和評價分析，把靜態(tài)的數(shù)據(jù)真正變成一種動態(tài)的服務，通過信息的動態(tài)管理和監(jiān)測，為進一步做好公共就業(yè)服務工作提供依據(jù)。

第三，加強公共就業(yè)服務質量評估。一方面是以公職履行為價值尺度來設計相應的評估體系。只有在符合一定規(guī)范要求的前提下，才能進一步實現(xiàn)提供公眾滿意的公共就業(yè)服務。在現(xiàn)階段，需進一步加強對公共部門相關制度規(guī)范的履行情況的評估，這應當是公共就業(yè)服務質量的最基本層面的保障。另一方面是加強公眾對公共就業(yè)服務評估。在公共就業(yè)服務供給的評估過程中，不能單純根據(jù)政府的行政目標來衡量服務質量的高低，應當以就業(yè)弱勢群體的需求為評估起點，更加真實地反映出公共就業(yè)服務供給的效果和水平，應當鼓勵和引導公民參與評估，以考察現(xiàn)有服務滿足社會公眾需求的程度。

第四，加強政府與非公共就業(yè)服務組織的協(xié)調配合，充分地利用社會組織和企業(yè)的力量。一方面是積極引導和利用市場手段，通過市場機制優(yōu)化福利資源配置，增加社會福利的效能。①韓克慶：《市民社會與中國社會福利體制的構建》，《天津社會科學》，2008（1）。另一方面是根據(jù)“政府主導、社會參與”的原則，有效調動社會組織積極性，使其充分發(fā)揮專業(yè)特長。結合政府、社會組織和企業(yè)在獲取資金、生產(chǎn)和遞送服務等方面的不同優(yōu)勢，為民眾提供更多更好的公共就業(yè)服務，促進政府、社會組織與企業(yè)三者之間的協(xié)調配合，發(fā)揮整體效應，真正滿足就業(yè)服務多樣化的需要。

Research on public service supply in employment assistance-Analysis of practice from one district in Shanghai

Wang Di, Liu Bao-chen, Wang Shen-cheng

Providing public service is the responsibility of the government, and the employment assistance service provided by the government has the property of public service. Through the study of public service supply situation in employment assistance in Shanghai, it is found that the construction of the public employment service system and the employment assistance activities do play some role in helping the employment of urban poor groups, however there still exist some problems, like unclear policy orientation, low quality of the staff, incomplete information construction and the lack of effective quality evaluation. It is believed that the future development of employment assistance system should start from the following aspects, such as improving the quality of staff, strengthening the information construction, establishing a scientific and reasonable evaluation system and promoting cooperation between multiple subjects.

Public employment service; Occupation introduction; Occupational guidance; Occupational training

（責任編輯：何 欣）

王迪，中國人民大學勞動人事學院碩士研究生，主要研究方向為社會救助；劉寶臣，中國人民大學勞動人事學院博士研究生，主要研究方向為社會救助、社會福利；王燊成，中國人民大學勞動人事學院博士研究生，主要研究方向為社會救助、社會福利。（北京，100872）