胡琳琳

2003年中國(guó)同世界衛(wèi)生組織簽署了《煙草控制框架公約》，2006年1月《公約》正式在國(guó)內(nèi)生效。簽署《公約》意味著各締約國(guó)家需用3-5年時(shí)間履行一系列承諾，包括所有室內(nèi)公共場(chǎng)所實(shí)現(xiàn)100%禁煙，在煙盒上用30%至50%的面積標(biāo)明“吸煙危害健康”的警示，廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助等等。2011年1月是《公約》在中國(guó)生效5年，當(dāng)時(shí)，曾有一份名為《控?zé)熍c中國(guó)未來》的中外專家聯(lián)合評(píng)估報(bào)告，按百分制打分，給中國(guó)控?zé)熉募s打了37.3分。轉(zhuǎn)眼5年又過去了，2016年中國(guó)疾控中心發(fā)布《2015年中國(guó)成人煙草調(diào)查報(bào)告》，結(jié)果顯示，中國(guó)煙草流行的趨勢(shì)沒有得到扭轉(zhuǎn)，“十二五”期間的控?zé)煶煽?jī)可以說還是“不及格”。成人吸煙率5年維持不變，公共場(chǎng)所禁煙法律僅覆蓋了10%的人口，煙草價(jià)格與收入相比越來越便宜，民眾對(duì)煙草危害的認(rèn)識(shí)水平仍然不高?？梢哉f，與積極參與各項(xiàng)國(guó)際治理相比，中國(guó)在控?zé)煼矫骘@得十分消極被動(dòng)。

全球范圍的控?zé)熯\(yùn)動(dòng)起始于20世紀(jì)60年代。1962年，英國(guó)皇家內(nèi)科醫(yī)學(xué)院發(fā)表了著名的醫(yī)學(xué)報(bào)告，用大量的臨床實(shí)例證明“吸煙是導(dǎo)致肺癌的主要原因”，國(guó)際社會(huì)震驚不已，打響了“反吸煙戰(zhàn)爭(zhēng)的第一槍”。經(jīng)過30多年努力，英國(guó)的控?zé)煿ぷ魅〉昧撕艽蟪晒?，中年男性吸煙?990年比1950年減少了一半。美國(guó)也經(jīng)歷了同樣的過程，1983年以來吸煙人數(shù)每年遞減2-3%，目前成人吸煙率已經(jīng)降到15%以下。與之相伴隨的是肺癌等煙草相關(guān)疾病發(fā)病率和死亡率的下降，雖時(shí)間上有所滯后，幅度上幾乎與吸煙率的下降是一致的。

隨著發(fā)達(dá)國(guó)家控?zé)熈Χ鹊募訌?qiáng)，煙草市場(chǎng)正在向中低收入國(guó)家轉(zhuǎn)移，這是世界煙草版圖的一個(gè)重要特征。目前全球有10億多煙民，80%都分布在中低收入國(guó)家。在世衛(wèi)組織的幾個(gè)大區(qū)中，如果把中國(guó)單列出來，只有中國(guó)、東地中海區(qū)和非洲區(qū)的煙草消費(fèi)量仍在上升。非洲近年來呈現(xiàn)明顯增長(zhǎng)勢(shì)頭，有報(bào)告稱，由于非洲近期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和持續(xù)的人口增長(zhǎng)，有可能成為煙草流行的“重災(zāi)區(qū)”。如果沒有有效的控?zé)熣?，非洲面臨的將是上億條生命的損失。可以說，煙草是繼饑餓、艾滋病、埃博拉等之后，將給非洲帶去災(zāi)害的又一個(gè)“幽靈”。因此，國(guó)際社會(huì)持續(xù)關(guān)注控?zé)?，特別將《煙草控制框架公約》的執(zhí)行納入聯(lián)合國(guó)新的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，工作的重點(diǎn)就是中低收入國(guó)家。

說起“重災(zāi)區(qū)”，其實(shí)受煙草之害沒有比中國(guó)更嚴(yán)重的了。2015年4月，美國(guó)癌癥協(xié)會(huì)和世界肺健基金會(huì)聯(lián)合發(fā)布第五版《煙草版圖（Tobacco Atlas）》?！栋鎴D》顯示，目前在全球15歲以上的人群中，約有8.2億男性吸煙者以及1.76億女性吸煙者。2013年，中國(guó)有男性吸煙者2.64億，約占全球男性吸煙者的1/3；有女性吸煙者1200萬左右，僅次于美國(guó)居全球第二位。2014年全世界范圍消費(fèi)了5.8萬億支卷煙，中國(guó)消費(fèi)的卷煙量位居世界第一，占全世界消費(fèi)量的44%，比其他前29位國(guó)家的總和加起來還多！目前，中國(guó)每年大約有138.4萬人死于煙草相關(guān)疾病，約占世界總量的1/4。世衛(wèi)組織“全球疾病負(fù)擔(dān)（GDB）”的研究顯示，2010年導(dǎo)致中國(guó)疾病負(fù)擔(dān)的前五位危險(xiǎn)因素依次是高血壓、吸煙、低水果飲食、空氣顆粒物污染和室內(nèi)空氣污染。也就是說，吸煙是比霧霾危害更嚴(yán)重的健康殺手。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化進(jìn)程加快，我國(guó)慢性病發(fā)病人數(shù)快速上升。2012年慢性病導(dǎo)致的死亡已經(jīng)占到我國(guó)總死亡的85%，導(dǎo)致的疾病負(fù)擔(dān)已占總疾病負(fù)擔(dān)的70%。來勢(shì)洶洶的慢病“井噴”，煙草的“貢獻(xiàn)”不容忽視。

《煙草版圖》毫不客氣的指出，英國(guó)、澳大利亞、巴西以及其他實(shí)施嚴(yán)厲控?zé)煷胧┑膰?guó)家，其煙草消費(fèi)量的下降，都被一個(gè)國(guó)家的上升所抵消，這個(gè)國(guó)家就是中國(guó)?？梢哉f，消極控?zé)煹谋澈蟛粌H是巨大的健康損失代價(jià)，也是重大的國(guó)際形象損失。報(bào)告同時(shí)指出，與其他國(guó)家相比，中國(guó)在煙草包裝的圖形警示、全面禁止煙草廣告、促銷和贊助以及提高煙草稅方面都十分落后。中國(guó)煙草包裝警示標(biāo)識(shí)僅為文字，面積僅為煙盒面積的30%，澳大利亞作為最佳實(shí)踐國(guó)家，圖文警示比例達(dá)到83%；中國(guó)的煙草促銷、廣告仍然十分廣泛、屢禁不止；煙草消費(fèi)稅僅占煙草價(jià)格的49%，而世衛(wèi)組織的建議標(biāo)準(zhǔn)為75%。

我們知道，中國(guó)一直積極履行各項(xiàng)國(guó)際承諾、維護(hù)負(fù)責(zé)任大國(guó)的良好形象，為何唯獨(dú)在控?zé)焼栴}上，置國(guó)民健康和自身形象于不顧，消極應(yīng)付、無所作為？其背后的原因值得深思。首先容易想到的一個(gè)理由是，煙草歷來是我國(guó)財(cái)稅收入的重要來源，特別是一些地方財(cái)政，嚴(yán)重依賴煙草，控?zé)煏?huì)減少政府收入。除此之外，煙草管理體制也不能不說是個(gè)重要原因。國(guó)際控?zé)熃缭幸粋€(gè)玩笑式的說法，說世界上最大的煙草生產(chǎn)商，不是菲利普·莫里斯，也不是英美煙草公司，而是中國(guó)政府。的確，我國(guó)實(shí)行煙草專賣體制，煙草企業(yè)都是國(guó)企，作為行業(yè)主管部門的國(guó)家煙草專賣局與煙草行業(yè)的代表——中國(guó)煙草總公司兩塊牌子一套人馬。不僅如此，國(guó)家煙草專賣局還是我國(guó)“控?zé)熉募s工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”的成員單位，經(jīng)常代表我國(guó)政府去參加世界控?zé)煏?huì)議，制定我國(guó)的控?zé)熣?。這樣的治理機(jī)制，恐怕世界上沒有第二個(gè)國(guó)家了。

話說到這里，事實(shí)就很清楚了。是國(guó)家的財(cái)政收入、一個(gè)行業(yè)的利益更重要，還是億萬國(guó)民的健康更重要呢？何況，早已有研究表明，煙草行業(yè)所帶來的財(cái)稅收入遠(yuǎn)不抵其造成的危害。同高污染行業(yè)一樣，煙草業(yè)所創(chuàng)造的GDP都是黑色的GDP。事實(shí)上，在公共衛(wèi)生界看來，煙草是最容易控制的危險(xiǎn)因素，煙草控制政策是提升國(guó)民健康水平最好的投資。世衛(wèi)組織估算，中國(guó)人每人每年花費(fèi)不到0.8元，就夠支付控?zé)熣叻矫娴?項(xiàng)“最佳實(shí)踐”，包括增加煙草稅收，實(shí)施無煙法律，全面禁止煙草廣告、促銷和贊助，以及煙草制品包裝印上大幅圖形警示。這是典型的“花小錢，辦大事”。當(dāng)健康中國(guó)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，控?zé)煴仨毺嵘献h事日程了。對(duì)照《公約》要求，日程上應(yīng)該優(yōu)先做這么幾件事。

一是盡快通過國(guó)家級(jí)全面無煙法律法規(guī)。目前僅有部分城市出臺(tái)或修訂了無煙法律法規(guī)，全國(guó)范圍內(nèi)室內(nèi)公共場(chǎng)所和工作場(chǎng)所有煙狀況依然嚴(yán)峻。2014年《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》已被列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，初稿業(yè)已完成并廣泛征求意見。應(yīng)加快立法進(jìn)程，盡快頒布實(shí)施。

二是開展針對(duì)性強(qiáng)的控?zé)熜麄鳎跓煱嫌≈茍D形健康警示。各地應(yīng)根據(jù)公眾認(rèn)識(shí)的薄弱環(huán)節(jié)，充分運(yùn)用各種傳統(tǒng)媒體和新媒體平臺(tái)，深入開展煙草危害宣傳教育，提高公眾對(duì)煙草危害認(rèn)識(shí)的廣度和深度。圖形煙盒警示是傳播煙草具體危害的有效方式，應(yīng)盡快按照《公約》第11條及其準(zhǔn)則的要求，在煙盒上印制圖形健康警示，讓公眾知曉煙草使用導(dǎo)致的具體疾病。

三是落實(shí)《廣告法》，全面禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助。2015年9月生效的《廣告法》幾乎禁止了一切形式的煙草廣告，但煙草零售店按照現(xiàn)行的解釋不屬于公共場(chǎng)所，煙草廣告比比皆是。應(yīng)禁止煙草銷售點(diǎn)內(nèi)外的煙草制品廣告和擺放。剛剛通過的《慈善法》只禁止了煙草的宣傳，并沒有禁止煙草贊助行為，應(yīng)盡快修正這一立法缺陷。

四是大幅提高卷煙稅，實(shí)現(xiàn)稅價(jià)聯(lián)動(dòng)。以稅控?zé)熂饶軠p少煙草消費(fèi)，又能增加財(cái)政收入，是絕佳的控?zé)熓侄?。充分體現(xiàn)有形之手與無形之手的合力作用。

除此之外，如果要從根本上扭轉(zhuǎn)中國(guó)的控?zé)煾窬?，還必須改革控?zé)煹念I(lǐng)導(dǎo)體制。將國(guó)家煙草專賣局從“控?zé)熉募s工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”中撤出，同時(shí)，在衛(wèi)生部門加強(qiáng)控?zé)燁I(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)。我國(guó)還應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)控?zé)熃?jīng)費(fèi)。目前在國(guó)家層面上每年只有國(guó)家衛(wèi)計(jì)委投入不足2000萬元，開展有限的監(jiān)測(cè)工作和能力建設(shè)，主要控?zé)熃?jīng)費(fèi)依靠國(guó)際組織資助，捉襟見肘。建議按照國(guó)際通行做法，在人均基本公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)（如2016年為45元/人）中劃撥一定經(jīng)費(fèi)（如0.1元/人）作為專項(xiàng)控?zé)熤С觥?/p>

總而言之，“十三五”期間我們不能再消極控?zé)熈?。試想在建成全面小康之時(shí)，在城市和農(nóng)村，仍然隨處可見煙霧繚繞，真的說不過去。不從現(xiàn)在開始做起，“健康中國(guó)2030”也將成為空中樓閣。