上海強化?；饭芾泶胧嵄O(jiān)管嚴

上海城市轉(zhuǎn)型發(fā)展給這座東方國際大都市帶來勃勃生機，卻也同時給上海的城市安全運行留下了諸多安全隱患，城市安全是改革發(fā)展的基礎(chǔ)，是最大的民生。近年來，上海高度重視城市安全和生產(chǎn)安全，牢固樹立安全發(fā)展理念，切實增強紅線意識，把安全作為不能觸碰、不可逾越的高壓線，確保上海安全生產(chǎn)基本處于受控狀態(tài)，為推進上海創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造了良好安全環(huán)境。

上海城市安全的特點

上海城市安全的主要特征可以概括為：要素資源集聚，多元風險并存。要素資源集聚主要表現(xiàn)為“四個密集”，即人口高度密集，全市常住人口超過2 400萬，內(nèi)環(huán)線內(nèi)人口密度近3萬人/平方公里；產(chǎn)業(yè)高度密集，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)超過1萬戶；建筑、設施高度密集，10層及24 m以上高層建筑超過3.1萬幢，30層及以上建筑超過了1 500幢，電梯21萬多臺，數(shù)量全球第一；公共交通高度密集，軌道交通主營線路總長達617 km，日均客流超過800萬人次，單日最高客流超過1 100萬人次。多元風險并存主要表現(xiàn)為：?；贩N多樣，從業(yè)單位量大面廣，全市各類涉危險化學品單位17 370家，涉及危險化學品品種達2 700多種；地域面廣，金山、奉賢、上海化工區(qū)等地危險化學品比較集中；環(huán)節(jié)眾多，整個產(chǎn)業(yè)鏈包括生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用、處置6大環(huán)節(jié)。同時，一些產(chǎn)業(yè)的新產(chǎn)品、新材料、新工藝不斷出現(xiàn)，為經(jīng)濟發(fā)展帶來了活力，但是傳統(tǒng)的安全監(jiān)管手段不相適應，安全生產(chǎn)面臨的不穩(wěn)定、不確定因素增多，加強安全監(jiān)管，實現(xiàn)全環(huán)節(jié)受控的任務十分艱巨。

近年來，上海危險化學品安全管控按照減量、集約、受控的總體管控思路，強調(diào)“源頭管控、過程管理、末端治理、整體提升”的管控原則，實施目錄管理、業(yè)務手冊標準化、辦事指南規(guī)范化、行政審批信息化、數(shù)據(jù)共享、監(jiān)督檢查的“六位一體”管理，為危險化學的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用，構(gòu)筑了一張疏而不漏的監(jiān)控網(wǎng)。

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（一）完善制度，安全監(jiān)管層層推進

從2006年開始，上海實施危險化學品行業(yè)布局優(yōu)化工作，制定了《上海市危險化學品生產(chǎn)儲存企業(yè)安全發(fā)展規(guī)劃》，啟動中心城區(qū)、黃浦江上游水資源保護區(qū)內(nèi)以及非工業(yè)園區(qū)內(nèi)的危險化學品生產(chǎn)、儲存企業(yè)布局調(diào)整；2009年，出臺《上海市危險化學品企業(yè)調(diào)整專項補助暫行辦法》，按實際減少的“危險當量”給予企業(yè)資金扶持；2010年，上海世博會前夕，基本完成了外環(huán)線以內(nèi)生產(chǎn)、儲存企業(yè)的布局調(diào)整；2012年，在全國率先基本完成危險化學品生產(chǎn)儲存企業(yè)“進區(qū)入園”工作；2014年，逐步將調(diào)整重點轉(zhuǎn)向不在園區(qū)內(nèi)的高風險、高污染、高能耗的危險化學品企業(yè)關(guān)停搬遷；2015～2016年，繼續(xù)擴大危險化學品企業(yè)布局調(diào)整范圍，不斷優(yōu)化行業(yè)布局。

（二）推廣社會第三方服務和安全責任保險

堅持“政策引導、政府推動、市場運作”的原則，遵循“廣覆蓋、輕負擔、高保障、低保費”的總體思路，全力推進危險化學品安全生產(chǎn)責任保險。

建立“六統(tǒng)一”的承保工作機制，確立了“風險評估、費率浮動、先行賠付”機制，創(chuàng)設了“費率浮動綜合風險系數(shù)指標”。從2008年開始，上海市在危險化學品行業(yè)率先探索引入保險等第三方監(jiān)管機制，啟動危險化學品安全生產(chǎn)責任保險試點。2012年，人員賠償限額和事故賠償限額進一步提高，新創(chuàng)設“費率浮動綜合風險系數(shù)指標”，進一步加大了保險對安全生產(chǎn)的風險控制和預防調(diào)節(jié)作用。2013年，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，強化指導、監(jiān)督和服務，創(chuàng)新管理模式，充分利用市場化機制，引入上海市化工行業(yè)協(xié)會等社會第三方組織，由專業(yè)機構(gòu)進行企業(yè)投保前的安全評估以及投保后的防災防損、災后救助等工作。目前，危險化學品安全責任險承保企業(yè)約5 500家，累計保費7 308.72萬元，承擔的風險保障金額累計超過357億元。

（三）推進危險化學品經(jīng)營集約化市場（平臺）管理

2012年，上海市出臺了《關(guān)于開展危險化學品集中交易平臺（市場）試點工作的指導意見》，并在奉賢、閔行、金山和青浦等區(qū)先后掛牌成立了4個交易市場，以此加快建設集銷售、倉儲、物流等為一體的危險化學品交易平臺，推進經(jīng)營單位集中經(jīng)營，目前，已引進1300余家危險化學品經(jīng)營企業(yè)落戶。

（四）實施“危險化學品”三區(qū)聯(lián)動聯(lián)控”

2014年，確立了“規(guī)劃發(fā)展與安全管控聯(lián)動、區(qū)域政府之間聯(lián)動、政府與社會第三方聯(lián)動、依法監(jiān)管與創(chuàng)新措施聯(lián)動”的總體思路，共同推動安全生產(chǎn)“區(qū)域聯(lián)動聯(lián)控”。

三區(qū)聯(lián)控的主要措施是“一建立、一推進、兩實現(xiàn)”，即：建立區(qū)域內(nèi)“日常檢查—專項檢查—綜合督檢—查罰銜接”的聯(lián)動機制；推進危險物品運輸“分時限控”“聯(lián)控聯(lián)動”等一體化監(jiān)管機制；實現(xiàn)市和“區(qū)域”應急救援隊伍、專家力量和專業(yè)應急預案共享；實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)相關(guān)行政審批“一口受理、一門辦結(jié)”。

（五）推動危險化學品領(lǐng)域安全生產(chǎn)信用體系建設

2012年，上海市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于進一步加強社會信用體系建設的意見》《上海市社會信用體系建設2013～2015年行動計劃》，將安全生產(chǎn)列為全市信用體系建設13個重點領(lǐng)域之一加以重點推進。

建立危險化學品領(lǐng)域安全生產(chǎn)信用體系總體構(gòu)架是“以制度建設為核心，以信息記錄和共享為基礎(chǔ)，流程優(yōu)化再造和系統(tǒng)建設為支撐”。截至2015年，上海市已基本形成了具有上海安全生產(chǎn)特點的“六位一體”管理模式，成為“正面清單”“兜底管理”的有效支撐，分層（類）形成企業(yè)安全生產(chǎn)信用檔案，與“一行三會”（中行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會）形成對接。

（六）實施禁止、限制和控制危險化學品目錄

2011年，上海市率先提出對危險化學品分區(qū)域、分環(huán)節(jié)實施禁止、限制和控制措施的管理設想，建立了以“法無禁止即可為”為特征的負面清單式管控。并在2012、2014、2016年分期公布施行上海市第一批、第二批、第三批禁止、限制和控制危險化學品目錄，分步實現(xiàn)本市危險化學品各環(huán)節(jié)的區(qū)域化“目錄清單”管控，設定了全市?；飞a(chǎn)經(jīng)營禁止部分、中心城禁止部分、限制和控制部分。

2016年，按照“分類管理、分級負責、屬地為主”的原則，啟動“法無允許不可為”為特征的正面清單式管控模式，設定危化品全市禁止部分、中心城限制和控制部分、工業(yè)區(qū)禁止部分（杭州灣北岸化工產(chǎn)業(yè)帶），推進落實危險化學品使用登記、自主申報、報備管控等制度，進一步明晰了管控重點和操作流程，正面清單管控將在2018年在全市推廣。

嚴格的監(jiān)管，將危險化學品生產(chǎn)經(jīng)營牢牢地關(guān)進了制度監(jiān)管的“籠子”里，為上海的城市安全運行和安全生產(chǎn)提供了堅實的保障。

（楊盛平）