韓璟，李巖，盧新海

（1. 華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；2. 華中科技大學(xué)國土資源與不動產(chǎn)研究中心，湖北 武漢 430074）

部門合作型海外耕地投資模式分析

韓璟1,2，李巖2，盧新海1

（1. 華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；2. 華中科技大學(xué)國土資源與不動產(chǎn)研究中心，湖北 武漢 430074）

在當(dāng)前全球海外耕地投資活動加劇的時代背景下，系統(tǒng)梳理和總結(jié)當(dāng)前海外耕地投資模式，將會有力化解中國企業(yè)的海外耕地投資風(fēng)險和顯著提升中國企業(yè)的投資成效?；诓块T合作視角，利用當(dāng)前典型海外耕地投資案例資料，采用文獻(xiàn)分析法和案例分析法，探討海外耕地投資模式。結(jié)果表明，當(dāng)前主要有“公對公”、“公對私”和“私對私”三種典型的部門合作型海外耕地投資模式。其中，“公對公”模式的合作雙方主要來自政府部門，投資可得到官方支持，項目成效突出，且推廣效應(yīng)明顯；投資主導(dǎo)型“公對私”模式是具有官方背景的投資者與來自私人部門的被投資企業(yè)間的合作，一般前者資金實力雄厚，且對項目安全性要求較高；引資主導(dǎo)型“公對私”模式是被投資國政府部門與來自私人部門的投資企業(yè)之間的合作，并且前者對后者投資實力的篩選較為嚴(yán)格；“私對私”模式是一種在被投資國法律制度框架下的私人部門投資企業(yè)間合作，政府一般不參與其中，只負(fù)責(zé)提供相關(guān)管理和服務(wù)。研究表明，部門合作型海外耕地投資模式已演化出差異明顯的表現(xiàn)形式、操作流程、投資特征和適用特點，中國政府應(yīng)當(dāng)在國家層面上重視對海外耕地投資的“公對公”模式和投資主導(dǎo)型“公對私”模式的推廣和應(yīng)用，中國投資企業(yè)應(yīng)重視對國際上海外耕地投資的“私對私”模式和引資主導(dǎo)型“公對私”模式經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)與提煉。因此，在中國農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略和利用“兩個市場、兩種資源”的政策引導(dǎo)下，選擇恰當(dāng)?shù)暮Ｍ飧赝顿Y模式，不僅是提升中國企業(yè)投資效益的需要，也是深入貫徹國家農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略和中國深入?yún)⑴c全球耕地資源再分配的應(yīng)有之意。

海外耕地投資；投資模式；部門合作；農(nóng)業(yè)合作；糧食安全

耕地資源是土地的精華，是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)條件。隨著全球人口規(guī)模的快速膨脹和資源承載壓力的加重，除了礦石油氣資源以外，耕地資源也成為一些國家爭奪的重要自然資源[1-3]。尤其是在全球糧食安全形勢惡化，糧食價格持續(xù)走高的背景下，重新分配全球農(nóng)業(yè)資源，特別是投資他國耕地資源已成為一些國家夯實糧食安全戰(zhàn)略的重要選項[4-6]。

目前，這種以跨國農(nóng)業(yè)投資為載體的耕地資源控制活動尚未形成一個統(tǒng)一的概念，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）將其稱之為Large-scale Land Acquisitions（LSLA），世界銀行（WB）將其稱之為Farmland Investment，還有一些學(xué)者稱之為Land Deal、Land Grab、Land Accumulation、Land Rush和 Overseas Farmland Investment[7-11]。但是，這一研究話題已經(jīng)引起國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，除了蘇塞克斯大學(xué)的發(fā)展研究中心（IDS）和康奈爾大學(xué)的波爾森社會發(fā)展研究中心（PIDS）外，荷蘭社會科學(xué)研究院的Initiatives in Critical Agrarian Studies中心、南非西開普大學(xué)的貧困、土地和農(nóng)業(yè)研究中心（PLAAS）和國內(nèi)的華中科技大學(xué)國土資源與不動產(chǎn)研究中心、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院等高校和科研機構(gòu)均加強了對這一問題的研究[12-15]。

在國際上，學(xué)術(shù)界對海外耕地投資問題的關(guān)注已經(jīng)從概念爭議、價值評判和農(nóng)民生計問題逐漸演進(jìn)到社會影響與治理、投資風(fēng)險與收益分配和投資的規(guī)范與管理方面[16-21]。國內(nèi)學(xué)者對該問題的關(guān)注主要從2008年全球糧食危機開始，相關(guān)研究主要從糧食安全視角展開，相關(guān)研究概念逐漸由境外農(nóng)業(yè)資源利用、海外屯田、海外圈地、國際土地爭奪逐漸統(tǒng)一為海外耕地投資，還有學(xué)者對海外耕地投資的國家戰(zhàn)略、風(fēng)險、收益分配和法制環(huán)境等問題進(jìn)行了分析[22-25]。

中國作為耕地資源匱乏的全球第一人口大國，糧食安全和耕地資源安全問題一直深受中國政府重視。2016年中央一號文件在統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源的部分已明確指出，要完善農(nóng)業(yè)對外開放戰(zhàn)略布局，支持我國企業(yè)開展多種形式的跨國經(jīng)營，在確?？诩Z絕對安全的前提下，利用國際資源和市場，優(yōu)化國內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，緩解資源環(huán)境壓力。因此，在中國企業(yè)已紛紛深入?yún)⑴c全球海外耕地投資的現(xiàn)實背景下，綜合國內(nèi)外投資企業(yè)的相關(guān)成功經(jīng)驗，特別是對其卓有成效的投資模式進(jìn)行系統(tǒng)的歸納總結(jié)，不但是協(xié)助中國企業(yè)有效化解投資風(fēng)險、提升投資效益的需要，也是深入貫徹國家農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略和中國深入?yún)⑴c全球農(nóng)業(yè)資源再分配的應(yīng)有之意。

1 全球海外耕地投資的發(fā)展與中國的參與

現(xiàn)代意義上以“土地”要素為主導(dǎo)的海外耕地投資率先由日本發(fā)起。出于對國家糧食安全的擔(dān)憂，日本政府早在1899年就開始著手資助國內(nèi)相關(guān)公司赴秘魯經(jīng)營農(nóng)場開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也是日本在南美洲有組織的海外耕地投資行為的開端，隨后又分別由政府或民間組織在巴西、哥倫比亞和巴拉圭等地開展了類似的農(nóng)業(yè)開墾活動[26]。

當(dāng)前海外耕地投資活動則裂生于FAO和WB等國際機構(gòu)一直倡導(dǎo)的全球農(nóng)業(yè)投資活動，并因其投資標(biāo)的物耕地屬性的特殊而被異化，逐漸形成了以獲取耕地為顯著特征的跨國投資活動。隨著全球農(nóng)業(yè)投資規(guī)模的擴張，特別是在糧食危機、能源危機和金融危機三大力量的助推下，海外農(nóng)業(yè)投資發(fā)展過程中的“耕地”屬性逐漸凸顯出來，進(jìn)而引導(dǎo)了“農(nóng)業(yè)”投資轉(zhuǎn)向為“耕地”投資。2009年受韓國投資馬達(dá)加斯加項目失敗的影響，F(xiàn)AO和WB一直致力推廣的農(nóng)業(yè)投資問題出現(xiàn)政治化傾向，進(jìn)而使得海外耕地投資的規(guī)模和發(fā)展受到相關(guān)國際組織和研究人員的高度關(guān)注[27]。

2008年以后，在全球糧食價格高漲和金融危機的雙重作用下，海外耕地投資的項目規(guī)模開始進(jìn)入爆發(fā)式增長階段。在此之前，全球海外耕地投資的面積大約為每年400萬hm2，但2008-2009年間的海外耕地投資面積就急劇增長到了4 500萬hm2；單個項目的投資規(guī)模也急劇擴張，2008年以前單個項目投資面積平均約為4萬hm2，而2008-2009年間大約有四分之一的單個項目面積超過20萬hm2。據(jù)The Economist報道，2001至2009年間全球海外耕地投資總面積約為8 000萬hm2，其中60%分布在撒哈拉以南的非洲[28]。全球糧食安全委員會高級專家組（CFS HLPE）也認(rèn)為在全球發(fā)展中地區(qū)，被國際投資者直接參與的海外耕地投資項目總面積大約在5 000萬hm2至8 000萬hm2。全球土地交易聯(lián)機公共數(shù)據(jù)庫（Land Matrix）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止2015年全球共有列入計劃的海外耕地投資項目1 381個，其中營運的項目總面積達(dá)到4 369.44萬hm2，涉及投資國89個，被投資國87個。

隨著中國綜合國力的提升和農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的深入實施，中國企業(yè)已自發(fā)參與到全球海外耕地投資潮流中。2004年重慶市政府與老撾簽訂了“中國重慶（老撾）農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)項目”合作協(xié)議，農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積5 000 hm2，包括種植業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、食品加工業(yè)等項目；2006年湖北省農(nóng)墾局下屬的湖北省聯(lián)豐海外農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司在莫桑比克投資興建示范農(nóng)場，進(jìn)行水稻、玉米等糧食作物的種植，總投資金額接近1 000萬美元；2007年陜西農(nóng)墾局下屬的農(nóng)墾農(nóng)工商總公司與喀麥隆政府簽署協(xié)議，在該國的中央省租用土地10 000 hm2進(jìn)行水稻、木薯的生產(chǎn)和加工，使用期限為90年，總投資金額6 000萬美元；2011年湖北省的萬寶糧油公司在莫桑比克租用333 hm2土地進(jìn)行糧食種植，使用期限為50年，總投資金額超過1 000萬美元，并且該公司計劃未來將租地面積擴大為6 700 hm2。2005-2014連續(xù)10年，財政部、商務(wù)部均在聯(lián)合下發(fā)的《對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項資金申報工作的通知》中明確鼓勵中國企業(yè)到海外進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資，并規(guī)定相關(guān)“走出去”企業(yè)可通過直接補助和貸款貼息方式獲得最高3 000萬元人民幣的財政專項資金支持。據(jù)國際非政府組織GRAIN和Land Matrix的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2015年7月底中國企業(yè)在全球60多個國家已營運海外耕地投資項目132個，投資耕地總面積超過400萬hm2，大多數(shù)項目分布在撒哈拉以南的非洲、拉丁美洲和東南亞地區(qū)的國家中。

2 部門合作型海外耕地投資模式

隨著全球海外耕地投資規(guī)模的增長和參與企業(yè)的增加，目前國際上已經(jīng)形成了各具特色的投資模式。Vermeulen和Cotula[29]提出了分析海外耕地投資模式的4個關(guān)鍵要素：所有權(quán)（Ownership）、發(fā)言權(quán)（Voice）、風(fēng)險（Risk）和報酬（Reward）。從海外耕地投資模式的特征上看，可以將其劃分為兩種類型。一種是立足被投資國的土地產(chǎn)權(quán)管理制度和投資項目的產(chǎn)權(quán)獲取情況，根據(jù)投資企業(yè)的對投資項目土地權(quán)利的占有程度劃定的基于土地權(quán)利介入的海外耕地投資模式，在實踐中其主要有土地權(quán)利完全擁有、土地權(quán)利部分擁有和土地權(quán)利控制3種操作形式[30]。另一種是從部門合作的角度出發(fā)，根據(jù)投資方和被投資方的部門屬性而劃分的部門合作型海外耕地投資模式，主要有公共部門與公共部門合作的“公對公”模式、公共部門與私人部門合作的“公對私”模式和私人部門合作的“私對私”模式三種表現(xiàn)形式[31]。

2.1 “公對公”模式

海外耕地投資的“公對公”模式，主要是指在海外耕地投資項目的實施過程中，作為其交易主體的投資方和被投資方均來自公共部門（Public Sector），即政府部門或其附屬機構(gòu)是達(dá)成整個海外耕地投資活動的主要參與者，這種模式多在兩國政府間的農(nóng)業(yè)合作框架下進(jìn)行。海外耕地投資“公對公”模式一般采用以下合作流程：1）投資國公共部門或被投資國公共部門具有海外耕地投資項目合作意向；2）兩國共同或單獨將項目合作意向信息反饋到各自駐外機構(gòu)的經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊部門；3）商務(wù)參贊部門介入海外耕地投資項目前期的論證與溝通過程；4）來自投資國與被投資國的合作主體在經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊部門的協(xié)助下開展項目談判；5）項目投資實施主體商定投資計劃，并確定項目的相關(guān)投資條款；6）投資與被投資相關(guān)公共部門簽署投資協(xié)議，海外耕地投資項目開始運營（圖1）。

圖1 海外耕地投資 “公對公”模式投資流程Fig. 1 Flow path of overseas farmland investment for the “Public to Public” mode

從合作層次上看，海外耕地投資的“公對公”模式可分為國家層面的合作與地方政府層面的合作兩種。在國家層面的合作中，投資國與被投資國最高層級的政府達(dá)成相關(guān)合作協(xié)議，然后由國家領(lǐng)導(dǎo)人或政府組成部門的負(fù)責(zé)人落實相關(guān)海外耕地投資合作框架，最后由來自公共部門的國有企業(yè)落實相關(guān)合作協(xié)議條款并具體實施。如2011年4月中國政府與烏克蘭政府簽署了建立中烏農(nóng)業(yè)合作園區(qū)的諒解備忘錄，以及隨后建立的中烏農(nóng)業(yè)合作園區(qū)框架下的合作機制，即典型的國家層面“公對公”模式。地方政府層面的“公對公”投資模式又可以細(xì)分為兩種形式：一是在國家層面的投資框架下，雙方地方政府或其附屬部門參與到海外耕地投資項目中，如上述《中烏農(nóng)業(yè)領(lǐng)域合作框架協(xié)議》簽訂后的商務(wù)合同履行階段，遼寧的禾豐牧業(yè)集團(tuán)與烏克蘭農(nóng)業(yè)聯(lián)合體達(dá)成的相關(guān)合作意向；二是在沒有中央政府的參與下，地方政府或其附屬部門直接參與海外耕地投資項目的實施，如重慶市政府與老撾萬象市政府之間的中國重慶（老撾）農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)合作就屬于此種類型。

2.2 “公對私”模式

海外耕地投資的“公對私”模式是指參與海外耕地投資項目的投資方和被投資方由分別來自公共部門的政府和來自私人部門（Private Sector）的企業(yè)組成。這種“公對私”的投資模式具體有兩種操作形式，一種是投資主導(dǎo)型“公對私”模式，另一種是引資主導(dǎo)型“公對私”模式。

在第一種投資模式中，投資方是來自公共部門，被投資方來自私人部門，其典型情況是糧食緊缺國政府與某些國家的私人部門進(jìn)行合作，如沙特、阿聯(lián)酋、卡塔爾等海合會國家的投資項目。在第二種投資模式中，投資方是來自于私人部門的企業(yè)，被投資方則由項目所在地政府或其附屬機構(gòu)組成，其典型的情況是部分非洲國家為籌集本國農(nóng)業(yè)發(fā)展資金或引進(jìn)農(nóng)業(yè)種植技術(shù)，由政府主導(dǎo)并制定政策將本國耕地以優(yōu)惠的價格提供給來自其他國家的投資者，歐美等發(fā)達(dá)國家在非洲的耕地投資項目多采取此種模式。

海外耕地投資的投資主導(dǎo)型“公對私”模式一般采用以下合作流程：1）有海外耕地投資意愿的政府督促其下屬的部門或企業(yè)尋找潛在的投資項目或合作者；2）投資企業(yè)（通常是國有企業(yè)）對有價值的投資項目進(jìn)行論證；3）投資企業(yè)開始與當(dāng)?shù)睾献髡哌M(jìn)行接觸和談判；4）投資企業(yè)在當(dāng)?shù)爻闪⒎种C構(gòu)或與當(dāng)?shù)赝恋厮姓呓M建合作公司；5）投資企業(yè)完成對原土地所有者的補償或合作公司股權(quán)的劃分；6）投資方與被投資方確定各自權(quán)利義務(wù)，項目運營（圖2）。

圖2 海外耕地投資的投資主導(dǎo)型 “公對私”模式合作流程Fig. 2 Flow path of overseas farmland investment for the “Private to Private” mode with investor leading

海外耕地投資的引資主導(dǎo)型“公對私”模式一般采用以下合作流程：1）有引資意向的耕地供應(yīng)國政府發(fā)布招商信息或出臺相關(guān)優(yōu)惠政策；2）政府成立相關(guān)的機構(gòu)為投資者提供投資信息服務(wù)；3）投資企業(yè)在被投資國的投資中介服務(wù)機構(gòu)協(xié)助下尋找適合進(jìn)行投資的耕地；4）投資企業(yè)與被投資國的投資中介服務(wù)機構(gòu)初步達(dá)成投資意向；5）被投資國的投資中介服務(wù)機構(gòu)在政府的授權(quán)下負(fù)責(zé)對擬進(jìn)行投資的耕地進(jìn)行“一級開發(fā)”，特別是對土地權(quán)利進(jìn)行整合；6）投資企業(yè)與當(dāng)?shù)赝顿Y中介服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行項目勘察和可行性論證；7）在當(dāng)?shù)卣闹鲗?dǎo)下，投資企業(yè)與其他利益相關(guān)者簽訂投資合同；8）項目運營（圖3）。

2.3 “私對私”模式

海外耕地投資的“私對私”模式是指合作的雙方均來自私人部門，大致可分為三種形式，一是較為規(guī)范的私營企業(yè)與私營企業(yè)之間的合作，如日本三井物產(chǎn)株式會社2007年與巴西Multigrain公司之間的合作，前者通過這種“私對私”的投資模式在巴西種植大豆、玉米等農(nóng)作物供應(yīng)國內(nèi)市場；二是私營企業(yè)與土地所有者之間的合作，如英國公司Agrica公司2008年在坦桑尼亞投資的5 818 hm2土地就是從Rubada地區(qū)的社區(qū)和農(nóng)戶手中購買的土地使用權(quán)；三是私人農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的合作，如中國浙江的農(nóng)民在蘇丹承包的種植農(nóng)場，東北地區(qū)的農(nóng)民在俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)承包的農(nóng)場等。海外耕地投資的“私對私”模式要求投資合作雙方必須在當(dāng)?shù)胤芍贫鹊脑试S下，通過自主協(xié)商采取購買、租賃、合營、股份合作等方式經(jīng)營農(nóng)場，政府一般不參與其中，只負(fù)責(zé)提供相關(guān)服務(wù)。

圖3 海外耕地投資的引資主導(dǎo)型 “公對私”模式合作流程Fig. 3 Flow path of overseas farmland investment for the “Public to Private” mode based with host leading

目前，私營企業(yè)參與的“私對私”的海外耕地投資模式通常較為普遍，也是“私對私”投資模式的執(zhí)行主力，而純農(nóng)戶參與的“私對私”投資模式往往具有自發(fā)性，并且一般規(guī)模較小，并非“私對私”投資模式的主流。海外耕地投資的“私對私”模式通常具有以下流程：1）投資企業(yè)尋找投資信息，這種信息通常是私人部門發(fā)布的；2）投資雙方進(jìn)行初步協(xié)商，協(xié)商雙方可以是企業(yè)、社區(qū)、農(nóng)民協(xié)會等獨立實體；3）投資雙方確定合作形式，通常采用購買、租賃、入股、合作經(jīng)營等方式；4）雙方達(dá)成合作協(xié)議；5）項目合作得到官方批準(zhǔn)，運營（圖4）。

圖4 海外耕地投資的 “私對私”模式流程圖Fig. 4 Flow path of overseas farmland investment for the “Private to Private” mode

3 部門合作型海外耕地投資模式的特征

3.1 “公對公”模式

海外耕地投資“公對公”模式中合作雙方主要來自于政府部門，投資項目往往能夠得到官方的有力支持，項目穩(wěn)定性較高，抗風(fēng)險能力較強，并且推廣效應(yīng)明顯。具體而言，海外耕地投資的“公對公”模式主要具有以下六個特點：1）投資國和被投資國的投資主體均來自公共部門，投資的直接參與者要么是當(dāng)事雙方的中央政府或中央政府組成部門，要么是地方政府或其附屬機構(gòu)；2）投資協(xié)議的達(dá)成有第三方機構(gòu)的協(xié)助，并且這種第三方協(xié)作機構(gòu)往往由駐外機構(gòu)經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊部門扮演；3）投資協(xié)議的簽署主體與執(zhí)行主體分離，往往政府部門只負(fù)責(zé)簽訂耕地投資合作框架協(xié)議，而不直接參與具體項目的運營；4）項目的執(zhí)行往往由具有政府背景的企業(yè)實施，企業(yè)一般由政府在合作框架協(xié)議內(nèi)召集；5）耕地產(chǎn)權(quán)邊界清晰，一般由被投資國政府負(fù)責(zé)處理耕地產(chǎn)權(quán)問題，完成了對被投資耕地的“一級開發(fā)”，投資方不需要再與第三方商談土地權(quán)利問題；6）投資方政府擁有可以控制的實施主體，投資方政府能夠保證在政府層面的框架協(xié)議簽訂后，實施主體一定可參與到具體項目的實施過程中。

“公對公”的海外耕地投資模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在三個方面：1）投資合作協(xié)議由雙方政府部門達(dá)成，項目的執(zhí)行具有政治優(yōu)勢、穩(wěn)定性較高，抗風(fēng)險能力較強；2）參與投資的企業(yè)一般實力較強，項目一般可以按進(jìn)度保證質(zhì)量執(zhí)行，并且項目的落實過程一般不存在資金問題；3）投資項目一般面積較大，項目實施的影響力也較強，一旦項目運營成功將會形成示范效應(yīng)和廣告效應(yīng)，有利于促進(jìn)投資方在被投資地區(qū)海外耕地投資業(yè)務(wù)的拓展。但是，該投資模式的局限也可以分為三個方面：1）政府直接參與海外耕地投資容易招致非議，特別是投資方來自于糧食緊缺國，被投資方是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的不發(fā)達(dá)國家時，這種投資往往容易受到NGO的質(zhì)疑；2）政府參與的、面積龐大的投資項目還容易引起當(dāng)?shù)孛癖姷膿?dān)憂和不安，增加了項目實施中的道義壓力；3）項目運營失敗的代價較高，政府參與的項目投資一旦失敗不僅會造成投資企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益受損，更會導(dǎo)致投資雙方，特別是投資方的聲譽受損，進(jìn)而增加投資方企業(yè)在該地區(qū)拓展海外耕地投資項目的阻力。

3.2 “公對私”模式

海外耕地投資“公對私”模式的特征與啟示則可以從投資主導(dǎo)型的“公對私”和引資主導(dǎo)型“公對私”模式兩個方面歸納。目前，投資主導(dǎo)型“公對私”模式主要為海灣地區(qū)國家所采用，如沙特、阿聯(lián)酋、卡特爾等國在非洲西北部埃塞俄比亞、蘇丹等國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)投資項目，該模式最為顯著的特征是具有官方背景的投資者與來自私人部門的被投資企業(yè)進(jìn)行投資合作，并且投資方往往資金實力雄厚，對投資項目的安全性要求較高。投資主導(dǎo)型“公對私”海外耕地投資模式具有以下四個優(yōu)點：1）來自投資方的企業(yè)具有官方背景，通常實力雄厚；2）投資穩(wěn)定性較高，一旦項目運營，其管理也較為規(guī)范；3）技術(shù)溢出效應(yīng)比較明顯，能為被投資國帶來外部經(jīng)濟(jì)；4）投資往往有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平的快速提升，如道路、水利、電力項目建設(shè)等。該投資模式的缺點也可分為四個方面：1）當(dāng)?shù)卣畬椖康闹С至Χ容^弱，項目風(fēng)險不易控制；2）投資者要與個體土地所有者進(jìn)行談判，程序較為復(fù)雜；3）土地權(quán)利獲取程序復(fù)雜，容易引發(fā)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的抵觸；4）農(nóng)產(chǎn)品的大量回運容易遭受道義指責(zé)。因此，這種投資主導(dǎo)型的“公對私”投資模式一般適合實力雄厚的企業(yè)采用，并且比較適合于土地市場發(fā)育較好，土地權(quán)利制度較為規(guī)范的國家。

引資主導(dǎo)型“公對私”海外耕地投資模式主要為農(nóng)業(yè)發(fā)展相對落后的國家所采用，在實際操作中特別受非洲農(nóng)業(yè)落后的國家的青睞，如尼日利亞、馬里、幾內(nèi)亞等國就紛紛出臺相關(guān)優(yōu)惠政策吸引投資項目。該投資模式也具有四個優(yōu)點：1）項目一般由被投資國官方提供信用擔(dān)保，項目運營面臨的風(fēng)險較小；2）政府能夠提供較為可靠的信息服務(wù)，便于投資者進(jìn)行項目論證；3）被投資國官方機構(gòu)負(fù)責(zé)土地權(quán)利的整合，投資者面臨的投資程序較為簡單；4）投資國一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平比較低下，項目盈利空間較大。該模式的缺點也可以分為四個方面：1）對投資者的要求較高，一般只有實力雄厚的企業(yè)才有能力參與；2）項目面積通常較大，而且不允許分割；3）政府土地權(quán)利整合中的缺陷容易給項目的后續(xù)運營埋下不穩(wěn)定風(fēng)險；4）項目協(xié)議通常會有附加條款，往往要求投資者進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民社區(qū)改善等。實際上，21世紀(jì)以來，受發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)部門援助金額降低的影響，部分非洲國家急需農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，通過公共部門的政策引導(dǎo)，以海外耕地投資的方式將富裕國家的資金引入本國農(nóng)業(yè)部門逐級成為一些非洲國家發(fā)展本國農(nóng)業(yè)的重要戰(zhàn)略選擇，這也成為引資主導(dǎo)型“公對私”海外耕地投資模式廣泛發(fā)展的特殊有利宏觀政策環(huán)境。

3.3 “私對私”模式

海外耕地投資的“私對私”模式要求參與合作的雙方均具有清晰的產(chǎn)權(quán)邊界，特別是被投資的耕地權(quán)利所有者必須是具有排他性的權(quán)利個體或組織。在當(dāng)前全球新自由主義思潮廣泛傳播的背景下，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和市場化的推進(jìn)，一些被投資區(qū)域社會制度日趨規(guī)范，土地市場逐漸發(fā)育完善，農(nóng)民土地權(quán)利逐漸清晰明確，使得海外耕地投資的“私對私”模式越來越為投資企業(yè)所接受和重視。現(xiàn)代企業(yè)制度比較健全和管理水平較高的發(fā)達(dá)國家投資者往往青睞此種方式，只要符合被投資國的法律制度要求，土地權(quán)利邊界清晰且可以流轉(zhuǎn)，投資者就可以直接從擁有耕地的企業(yè)、個人、社區(qū)等來自私人部門的組織中獲取耕地權(quán)利。

海外耕地投資的“私對私”模式必須以產(chǎn)權(quán)明確且土地權(quán)利可以自由流轉(zhuǎn)為前提，其具有以下三個優(yōu)點：1）外部干擾較少，合作企業(yè)可較為獨立的進(jìn)行投資決策；2）投資方式靈活，企業(yè)可以根據(jù)不同合作者選擇適宜的合作形式；3）企業(yè)可以較為自主的把控耕地投資規(guī)模，合理安排生產(chǎn)經(jīng)營活動。該模式的缺點主要是：1）對被投資地區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和土地市場發(fā)育水平的要求較高；2）投資活動缺少官方支持，投資權(quán)益保護(hù)的風(fēng)險較高；3）投資合作雙方參與主體復(fù)雜，企業(yè)運營容易受到不穩(wěn)定因素的影響。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的時代背景下，海外耕地投資的“私對私”模式因其符合當(dāng)前全球化趨勢而備受FAO和WB等國際組織和機構(gòu)的提倡，但是其面臨的主要局限在于大部分海外耕地投資的被投資國均為不發(fā)達(dá)國家，其產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和土地市場建設(shè)存在先天性缺陷。

4 中國企業(yè)的部門合作型海外耕地投資模式選擇策略

4.1 “公對公”模式

中國國有企業(yè)自身的特性、海外耕地投資的主要動力和主要投資在發(fā)展中國家的現(xiàn)狀決定“公對公”模式應(yīng)當(dāng)成為中國國有企業(yè)進(jìn)行海外耕地投資初始階段的重要選項。這種投資模式的最大優(yōu)勢就是可以為投資企業(yè)營造一個穩(wěn)定性較高的投資環(huán)境，并且這種投資環(huán)境往往由兩國政府提供信用保證，所以中國企業(yè)在投資政府治理較差的發(fā)展中國家時尤應(yīng)注意選擇此種投資模式。

中國國有企業(yè)政府背景濃厚，并且一般實力較強，中國政府也便于引導(dǎo)國有企業(yè)以糧食安全為目標(biāo)進(jìn)行海外耕地投資。針對中國企業(yè)來說，進(jìn)行海外耕地投資的最大風(fēng)險就是宏觀環(huán)境的不穩(wěn)定性，通過政府部門間的“公對公”模式，可以在政府治理的最高層面簽署相關(guān)投資合作協(xié)議，減少非經(jīng)濟(jì)因素對企業(yè)海外耕地投資的影響，為企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

另外，中國與大多數(shù)亞、非、拉發(fā)展中國家具有良好的外交關(guān)系，并且中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對這些發(fā)展中國家的比較優(yōu)勢也較為明顯。因此，中國國有企業(yè)在投資過程中要重視對海外耕地投資“公對公”投資模式的選擇，并有意識將相關(guān)投資訴求反映給國家農(nóng)業(yè)、商務(wù)部門，以便在高層交往中有效保護(hù)投資權(quán)益。

4.2 投資主導(dǎo)型“公對私”模式

目前，中國農(nóng)業(yè)部已與91個國家的農(nóng)業(yè)部門簽署了189個有關(guān)農(nóng)業(yè)合作的文件、與全球近60個國家和地區(qū)建立了農(nóng)業(yè)合作委員會，并通過簽訂農(nóng)業(yè)合作備忘錄的方式為中國企業(yè)實施農(nóng)業(yè)投資提供政策支持，這實際上已經(jīng)為中國企業(yè)利用投資主導(dǎo)型“公對私”模式創(chuàng)造了極大的便利條件。從投資模式的適用性上看，這種投資主導(dǎo)型“公對私”模式比較適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好、政府治理較好一些的發(fā)展中國家，如南非、巴西、烏克蘭等國。一般情況下，此類國家土地制度相對穩(wěn)定，土地市場也有了一定的發(fā)展，私人部門的土地所有者或使用者一般具有參與交易的法定地位。因此，中國企業(yè)可以尋求在中國政府的農(nóng)業(yè)合作框架下進(jìn)行海外耕地投資。但是，在選擇投資主導(dǎo)型“公對私”模式時還要注意以下三個問題：一是對土地所有者、使用者的補償要科學(xué)合理，以減少國際輿論風(fēng)險和利益相關(guān)者的不穩(wěn)定風(fēng)險；二是要注意履行社會責(zé)任，為項目的運營營造一個良好的社會環(huán)境；三是在面對投資糾紛時要善于運用官方背景，及時化解投資沖突。

4.3 引資主導(dǎo)型“公對私”模式

目前，聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界銀行已經(jīng)指導(dǎo)和幫助很多發(fā)展中國家建立了初步的土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場和農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃，這均為農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)國家利用引資主導(dǎo)型“公對私”模式奠定了基礎(chǔ)。引資主導(dǎo)型“公對私”模式的顯著優(yōu)點是投資企業(yè)可以得到被投資國政府部門的優(yōu)惠政策照顧，投資項目的穩(wěn)定性相對較高，其缺點是被投資國政府部門對投資企業(yè)的篩選較為嚴(yán)格，投資門檻相對較高，一般要求參與企業(yè)具有較強的投資實力。

目前，海外耕地投資的最大風(fēng)險來自于被投資國宏觀環(huán)境的不穩(wěn)定所產(chǎn)生的非經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，并且這種風(fēng)險在一些發(fā)展中國家尤為突出，而在引資主導(dǎo)型“公對私”模式中，被投資國政府的主動參與則可大大降低此類風(fēng)險發(fā)生的概率。因此，對中國有實力的私人企業(yè)來說，在海外耕地投資中應(yīng)首選引資主導(dǎo)型“公對私”模式，一方面被投資國政府提供的優(yōu)惠政策會增加企業(yè)的利潤空間，另一方面當(dāng)?shù)卣矔橥顿Y項目營造良好的社會環(huán)境，便于投資項目的順利實施和運營。

4.4 “私對私”模式

全球土地市場的發(fā)育和土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的深入也為投資企業(yè)與被投資地區(qū)私人部門的合作奠定了堅實的基礎(chǔ)，無論是被投資地區(qū)的私營企業(yè)還是獨立土地權(quán)利人均具有了參與海外耕地投資的基本條件。目前，來自北美洲、歐洲等發(fā)達(dá)地區(qū)的投資企業(yè)較多地采用“私對私”模式實施海外耕地投資，如美國Adecoagro公司在巴西的投資、葡萄牙Quifel Natural Resources公司在莫桑比克的投資、法國Sucres & Denrée公司在俄羅斯的投資。“私對私”模式的好處是符合當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，也為世界銀行、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際組織所提倡，但其缺陷是投資發(fā)展中國家是企業(yè)面對的宏觀風(fēng)險較高，投資企業(yè)需要有較強的風(fēng)險駕馭能力。

從當(dāng)前市場環(huán)境來看，公共部門對企業(yè)經(jīng)營過多的支持和干預(yù)總會招致非議，并受到相關(guān)國際規(guī)則的制約，預(yù)計隨著海外耕地投資管理國際公約的規(guī)范與完善，“私對私”模式將會成為企業(yè)投資的主要選擇。因此，中國私人企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視對該投資模式的應(yīng)用潛力，特別是要注意總結(jié)發(fā)達(dá)國家企業(yè)運用該模式進(jìn)行投資的經(jīng)驗與教訓(xùn)，從而為利用“私對私”模式進(jìn)行投資做好準(zhǔn)備。

5 結(jié)論

隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的深入實施，以及國家利用“兩個市場、兩種資源”的政策指導(dǎo)和支持，已有大量的中國農(nóng)業(yè)企業(yè)走向國際舞臺，深入?yún)⑴c到全球海外耕地投資活動中。中國投資企業(yè)的海外耕地投資活動面臨著極其復(fù)雜的投資環(huán)境，尤其深受被投資國制度、政策的影響，投資風(fēng)險較大。雖然，國家的宏觀政策可以為企業(yè)提供一些有力的支持，但是投資風(fēng)險的防控與化解與投資模式的選擇更為密切。

目前，國際上的海外耕地投資企業(yè)已經(jīng)形成了一些具有代表性的海外耕地投資模式，尤其是部門合作型海外耕地投資模式已演化出“公對公”、“公對私”和“私對私”三種鮮明的表現(xiàn)形式，并形成了特征明顯的適用條件。對中國政府來說，應(yīng)從維護(hù)國家糧食安全和土地資源安全的角度謀劃海外耕地投資戰(zhàn)略布局，特別是要在國家層面上重視對海外耕地投資的“公對公”模式和投資主導(dǎo)型“公對私”模式的推廣和應(yīng)用，強化國家在掃清投資障礙方面的影響力。對中國海外耕地投資企業(yè)來說，除了跟隨政府的海外耕地投資模式導(dǎo)向以外，還要積極發(fā)揮主觀能動性，重視對國際上海外耕地投資的“私對私”模式和引資主導(dǎo)型“公對私”模式經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)與提煉，形成既適合國際管理規(guī)范，又符合中國投資企業(yè)訴求和特點的海外耕地投資模式。

中國投資企業(yè)作為全球海外耕地投資的新生力量和重要參與者，不但面臨著一般的海外耕地投資企業(yè)要化解的“土地掠奪”、“新殖民主義”等普遍風(fēng)險，而且還面臨著“中國威脅論”、“中國企業(yè)社會責(zé)任缺失論”、“中國企業(yè)管理水平不足論”等特殊風(fēng)險。論文立足于典型的海外耕地投資案例資料，采用文獻(xiàn)分析法和案例分析法從部門合作視角對當(dāng)前海外耕地投資模式進(jìn)行了系統(tǒng)歸納，并著重對“公對公”、“公對私”和“私對私”三種投資模式的表現(xiàn)形式、操作流程、投資特征和適用特點進(jìn)行了分析。但是，作為一種企業(yè)主導(dǎo)的跨國耕地資源獲取和控制活動，其相關(guān)投資細(xì)節(jié)存在天然的投資透明性不足缺陷，從而致使論文對相關(guān)投資模型的總結(jié)還存在一定的欠缺，同時也為后續(xù)深入分析海外耕地投資模型提供了研究空間?？傊x擇恰當(dāng)?shù)暮Ｍ飧赝顿Y模式，不但有利于中國企業(yè)有效化解投資風(fēng)險、保障投資權(quán)益，而且也有利于中國深入?yún)⑴c全球耕地資源再分配和釋放國內(nèi)耕地資源承載壓力。

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（責(zé)任編輯：童成立）

Analysis on the sector collaboration type of overseas farmland investment

HAN Jing1,2, LI Yan2, LU Xin-hai1
（1. College of Public Administration, Central China Normal University, Wuhan, Hubei 430079, China; 2. Research Center for Land Resource and Real Estate, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, Hubei 430074, China）

With the rapid growth of worldwide overseas farmland investment, it is helpful to systematically categorize and summarize overseas farmland investment modes to reduce the investment risk and improve investment effciency for Chinese companies. From the sector cooperation perspective, this paper explored the overseas investment modes through literature review and case analysis methods. Results show that there are three different performances of investment modes, including “Public to Public” mode, “Public to Private” mode, and “Private to Private” mode. For the “Public to Public” mode, both parties are from government sectors and they gained a lot of support from both governments and investment return is high with great potential for expansion. For the “Public to Private” mode, the investor normally has government background with abundant capital resource and seeks to work with private party in the receiving country. They require higher investment security. For the “Private to Private” mode, both parties are private businesses and no government involvement directly. Based on the research results, this paper suggests that under the guidance of “going out” and “two types of resources and two markets” strategies, it is a critical to choose a proper overseas farmland investment mode for Chinese companies to improve investment effciency, to carry out “going out”strategy, and to thoroughly participate in the global farmland resource reallocation.

overseas farmland investment; investment mode; sector collaboration; agricultural cooperation; food security

LU Xin-hai, E-mail: xinhailu@163.com

F301.2

A

1000-0275（2017）02-0241-09

10.13872/j.1000-0275.2017.0003

韓璟, 李巖, 盧新海. 部門合作型海外耕地投資模式分析[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究, 2017, 38(2): 241-249.

Han J, Li Y, Lu X H. Analysis on the sector collaboration type of overseas farmland investment[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(2): 241-249.

國家自然科學(xué)基金項目（41501589，41371522）；中國博士后科學(xué)基金第57批面上項目（2015M572158）；英國皇家學(xué)會國際合作項目（IE151186）。

韓璟（1985-），男，河南鄧州人，博士，講師，主要從事糧食安全與土地可持續(xù)利用研究，E-mail: hanjing@mail.ccnu.edu.cn；通訊作者：盧新海（1965-），男，湖北洪湖人，博士，教授、博士生導(dǎo)師，主要從事土地經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃與管理研究，E-mail: xinhailu@163.com。

2016-10-24，接受日期：2016-12-20

Foundation item: the National Natural Science Foundation of China (41501589, 41371522); China Postdoctoral Science Foundation (2015M572158); Royal Society International Exchange Project (IE151186).

Received 24 October, 2016; Accepted 20 December, 2016