■ 麥婉華

2017年中國鹽改：完善專營制度 激活市場活力

■ 麥婉華

食鹽專營歷史可追溯到2600多年前齊國時期，并在之后朝代更迭中強化。新中國也實行食鹽專營制度，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這種專營體制也暴露出問題。2017年1月1日，國務院印發(fā)的《鹽業(yè)體制改革方案》正式實施，國家對食鹽專營制度進一步完善。

食鹽，是人類重要的食材、調(diào)味料，被稱為百味之首，食肴之將。在中國的地理分布上，東部出海鹽、中部出井鹽、西部出湖鹽，因鹽而興的城鎮(zhèn)貫穿東西南北。江蘇鹽城、四川自貢、山西運城分別是海鹽、井鹽、湖鹽的代表。

乍看之下，一顆顆晶瑩的鹽如此渺小，卻對人們的生活甚至國家都非常重要。其中，食鹽專營制度是中國自古以來對食鹽進行管理、銷售的重要方式之一。

2016年5月5日，國務院印發(fā)了《鹽業(yè)體制改革方案》(以下簡稱“《方案》”)，對推進鹽業(yè)體制改革做出總體部署，明確了改革的指導思想、基本原則和主要任務。2017年1月1日，《方案》正式實施。

其中，《方案》提出了價格放開、流通銷售松綁等方面。此次鹽改是否意味著食鹽專營制度退出了歷史舞臺?國家發(fā)改委體改司巡視員王強表示，此次改革是在食鹽專營制度基礎上推進的供給側結構性改革。食鹽生產(chǎn)和銷售的準入門檻并沒有放開。

那么，食鹽專營制度究竟在中國歷史上經(jīng)歷了什么變遷?對中國的鹽業(yè)有什么影響?本次鹽改將給中國鹽業(yè)帶來怎樣的變化?

食鹽專營歷史源遠流長

說到食鹽專營制度，其歷史可謂源遠流長。四川省自貢市鹽業(yè)歷史博物館副館長程龍剛向《小康》記者介紹，關于歷史上的食鹽專營制度，最早可以追溯到2600多年前，春秋戰(zhàn)國時期的齊國。當時的齊國宰相管仲，首創(chuàng)鹽政大法——《正鹽筴》，這是中國首部鹽業(yè)法典。管仲對鹽實行“官山?！钡膰覍Ｙu政策。

“‘官山?！斨械摹胶！馑际亲匀坏V物，這當中最重要的就包括了鐵和鹽。以鹽為例，鹽的生產(chǎn)以老百姓為主，然后官府進行收購、運輸和銷售。官府寓租稅于鹽價之中，以增加國家收入?！背听垊傉f。

在漢初，中國推行“與民休息”的政策，開放鹽禁就是其中的一項重要內(nèi)容。但到了漢武帝時，長期對匈奴的衛(wèi)國戰(zhàn)爭致使國庫日漸空虛。始元六年(公元前81年)二月，霍光以昭帝的名義下詔，召集各郡國專家60余人，召開了著名的“鹽鐵會議”?！斑@次會議重要性在于，它繼續(xù)強化了食鹽專營制度?！背听垊傉f。

到了唐代中期，特別是安祿山之亂后，唐代朝廷財政赤字，于是食鹽國營又被提上了日程。但唐中期后的食鹽國營制度，和以前有很大不同，叫做“榷鹽法”。榷鹽法是指食鹽國家專賣制度，由以前的官運、官銷制改為就場專賣制。也就是說，鹽民生產(chǎn)食鹽，政府低價買來，再高價賣給商人，由商人運輸?shù)秸付ń?jīng)銷店販售。這樣，政府不但控制了食鹽的貨源，也掌握了食鹽的批發(fā)環(huán)節(jié)。

“明代，朝廷對食鹽的管理制度則是采用開中法?！背听垊傉f，開中法主要指的是鼓勵商人運輸糧食到邊塞，然后讓他們換取鹽引，并給予販鹽專利的制度。因此，開中法實質(zhì)上是以力役和實物向明王朝換取食鹽專賣權。

而清朝的食鹽專營制度是專商引岸制。清政府賦予一些商人食鹽壟斷權，商人因之獲利，國家只對鹽商進行管理和征稅，從而使財政得到保證。程龍剛說：“總結起來，專商引岸制就是‘產(chǎn)有定廠、運有定商、銷有定地’。古代的食鹽專營制的模式其實都有多多少少的不同，但它們的發(fā)展為現(xiàn)代的食鹽專營制度打下了基礎?！?/p>

鹽業(yè)改革曾六次“流產(chǎn)”？

那么新中國成立后，食鹽的專營制度又是如何?1996年5月27日，國務院發(fā)布了《食鹽專營辦法》，本辦法再次完善和加強食鹽專營制度。食鹽的生產(chǎn)、批發(fā)和儲運由政府指定，價格也由各地政府相關部門制定。

經(jīng)過了多年的實施，食鹽專營制度也開始出現(xiàn)各種問題。國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司巡視員王強表示，我國鹽業(yè)體制主要特點是食鹽專營，這有歷史的原因，包括需要進行食鹽加碘。過去食鹽供給能力差，以及保障偏遠地區(qū)的碘鹽供應等考慮，也取得了一定的成績，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這種壟斷專營體制也暴露出弊端。因此，對鹽業(yè)體制進行改革勢在必行，要逐步實現(xiàn)鹽業(yè)專營化向市場化的平穩(wěn)過渡。

王強說，弊端主要表現(xiàn)在三個方面。一是壟斷體制，推高鹽價，食鹽結束流通環(huán)節(jié)到消費者手里的時候價格已經(jīng)大幅增加，極大影響了消費者福利和消費者選擇權。二是對行業(yè)發(fā)展有很大影響，壟斷專營體制抑制市場活力，整個行業(yè)的規(guī)模和效率都沒有得到充分的發(fā)揮，甚至導致不同地區(qū)出現(xiàn)吃鹽難問題，也損害了生產(chǎn)者的利益。三是相關國企低效經(jīng)營，導致腐敗等問題。效率低下，好指標技術創(chuàng)新不足，質(zhì)量差，尋租等壟斷體制的問題都出現(xiàn)在這個行業(yè)內(nèi)，需要改革。

事實上，關于鹽業(yè)的改革早已啟動，只是進展不大。據(jù)統(tǒng)計，從2001年起，國家曾制定過6次鹽業(yè)改革方案，試圖攻破鹽業(yè)專營的堡壘，但均以失敗告終。

2001年3月，原國家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室提出主張廢除和修改過時的管理條例和專營辦法，實行政企分開。從2001年下半年開始有關部門對鹽業(yè)體制進行調(diào)研，但由于受種種因素干擾，加之國家經(jīng)貿(mào)委撤銷，鹽業(yè)改革就此擱置。

2003年，恰逢SARS(非典)爆發(fā)，搶鹽風潮直接影響了鹽業(yè)改革的進程。另外，由于國務院機構改革，鹽業(yè)管理職能劃歸給國家發(fā)改委工業(yè)司，改革方案再度擱淺。

2004年，國家修訂鹽業(yè)管理條例，第三次鹽業(yè)體制改革開始。同年7月29日，《鹽業(yè)管理條例(完善修改稿)》由中國鹽業(yè)協(xié)會完成并轉(zhuǎn)交給國家發(fā)改委。但方案最終未公布。

2006年，受發(fā)改委工業(yè)司、體改司委托，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所“我國鹽業(yè)體制改革研究”課題組到多地調(diào)研。但由于2008年3月國務院大部制改革后，發(fā)改委工業(yè)管理職能劃歸給工信部，鹽業(yè)體制改革工作遭遇第四次擱淺。

2009年，時任國務院總理溫家寶作出的《政府工作報告》中提出要加快鹽業(yè)體制改革。同年4月，由國家發(fā)改委牽頭，聯(lián)合工信部等部委成立了鹽業(yè)體制改革領導小組，確定在廣泛調(diào)查和深入研究基礎上制定了鹽業(yè)體制改革方案初稿。但最終，第五次鹽改方案仍然擱淺。

第六次提出鹽業(yè)改革是在2011年。當時，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所鹽改課題組指出，食鹽專營體制改革是我國鹽業(yè)體制改革的中心環(huán)節(jié)。但是，社會各界翹首以待的鹽改仍然沒有成功。

完善食鹽專營，激活市場活力

經(jīng)歷上述6次的鹽業(yè)改革敗局，本次的鹽業(yè)專營體制改革可謂備受期待。

首先，改革的一個重要部分是開放鹽產(chǎn)品價格。過去，食鹽是由政府定價，今后，食鹽價格由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營成本、食鹽品質(zhì)、市場供求狀況等因素自主決定?！斑@是符合市場運行規(guī)律的措施?！背听垊傉f。

其次，對食鹽生產(chǎn)企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)來說，更關鍵的在于允許現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進入流通銷售領域，食鹽批發(fā)企業(yè)可開展跨區(qū)域經(jīng)營。改革之前，食鹽生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的食鹽只能賣給食鹽批發(fā)企業(yè)。改革后，生產(chǎn)企業(yè)作為真正的市場主體可以確立自己的品牌和價格，省級食鹽批發(fā)企業(yè)可跨省經(jīng)營，省級以下食鹽批發(fā)企業(yè)可在本省范圍內(nèi)開展經(jīng)營。

程龍剛說：“過去，食鹽的生產(chǎn)企業(yè)只擁有生產(chǎn)權，而沒有食鹽的銷售權。但是，這次的改革打破了這個慣例，食鹽生產(chǎn)企業(yè)可以銷售食鹽。而且，本次改革給了食鹽生產(chǎn)企業(yè)更廣闊的空間，允許企業(yè)跨區(qū)域銷售，這就徹底地顛覆了過去的專商引岸制度?？偟膩碚f，本次鹽業(yè)改革可總結為‘完善食鹽專營，激活市場活力’。”

但是，這并不代表食鹽生產(chǎn)和銷售的準入門檻完全放開。《方案》明確，不再核準新增食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)，確保企業(yè)數(shù)量只減不增。同時，以現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)為基數(shù)，不再核準新增食鹽批發(fā)企業(yè)。因此，任何未取得食鹽定點生產(chǎn)許可證、食鹽批發(fā)許可證的單位、個人，從事食鹽生產(chǎn)、批發(fā)業(yè)務的均屬于無證違法經(jīng)營。

為何強調(diào)“只減不增”?王強表示，主要考慮還是“穩(wěn)定”。如果當下完全放開市場，大量企業(yè)涌入，監(jiān)管還無法立馬跟上?！笆雏}的民生敏感度高，先讓食鹽生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)內(nèi)部來競爭，更有利于平穩(wěn)過渡。”王強說。

截止至1月3日，發(fā)改委、工信部已批復北京等31省(自治區(qū)、直轄市)鹽業(yè)體制改革實施方案。發(fā)改委披露的函件顯示，兩部委要求“鹽業(yè)主管機構或食鹽安全監(jiān)管機構的行政職能與鹽業(yè)公司未分離的，2017年6月30日前要編制完成省級鹽業(yè)監(jiān)管體制改革方案，2017年12月31日前要實現(xiàn)分離”。

保持現(xiàn)有經(jīng)營秩序穩(wěn)定過渡

《小康》記者從國家發(fā)展改革委工作人員王鵬處獲悉，為貫徹落實《國務院關于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》精神，進一步加強食鹽管理，工業(yè)和信息化部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳于2016年12月19日發(fā)布了《關于加強改革過渡期間食鹽專營管理有關工作的通知》(以下簡稱《通知》)。

在2017年1月1日至2018年12月31日的改革過渡期內(nèi)，《通知》從新型食鹽供給側改革專營分銷渠道的新模式、嚴格規(guī)范食鹽專營產(chǎn)銷許可證書、明晰跨區(qū)域批發(fā)的食鹽儲備責任、支持產(chǎn)銷企業(yè)網(wǎng)上銷售食鹽作出四條明確的政策規(guī)定，并對食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進入市場銷售給予了提前備貨的運輸許可支持。

從關于食鹽企業(yè)銷售管理的措施中可見，凡是鹽業(yè)公司在2016年5月5日以前委托的渠道及以后續(xù)簽協(xié)議的屬于現(xiàn)有渠道。

鹽業(yè)專家認為，這充分體現(xiàn)了老人老政策、新人新規(guī)矩的過渡期間用傳統(tǒng)辦法解決歷史遺留問題的務實措施，包括原有“受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店”和推進食鹽流通現(xiàn)代化“目標食鹽供應鏈”發(fā)展的轉(zhuǎn)配點、轉(zhuǎn)代批點，保持現(xiàn)有食鹽經(jīng)營秩序穩(wěn)定過渡的特殊措施。

另外，對于支持產(chǎn)銷企業(yè)網(wǎng)上銷售食鹽方面，“食鹽電子商務”“食鹽銷售”除B2B 直批外，一般意義上還要限制網(wǎng)上食鹽銷售的B2C零售。

《通知》明確表示，食鹽批發(fā)企業(yè)可以開展食鹽電子商務，并參照《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》要求，將營業(yè)執(zhí)照及其他資質(zhì)證書正本掃描件置于電子商務網(wǎng)站首頁的醒目位置并標明銷售區(qū)域范圍。但是，無食鹽批發(fā)許可資質(zhì)的企業(yè)和個人不得開展食鹽電子商務。

改革后食鹽品質(zhì)將大幅提高

那么，鹽業(yè)改革之后，對食鹽相關企業(yè)以及普通消費者都將有哪些影響?王強認為，鹽業(yè)專營企業(yè)首當其沖的會受到影響，對政策保護依賴過重的企業(yè)無疑將是重磅一擊。行業(yè)會經(jīng)歷一輪洗牌，一些產(chǎn)銷一體、跨區(qū)域經(jīng)營、具有資源品牌技術優(yōu)勢的大企業(yè)會脫穎而出。

“本次鹽業(yè)體制改革放開了食鹽價格、允許鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)進入流通銷售領域等措施，實際上是為原本的鹽業(yè)市場引入了競爭的機制，特別是對鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)來講是一個利好消息。在這種情況下，鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)在進一步發(fā)展鹽業(yè)科技和降低食鹽成本方面將更加積極。并且，鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)會將全力樹立自己的品牌?！背听垊傉f。

據(jù)了解，改革也將加速鹽企的兼并重組，最近中國鹽業(yè)總公司與天津市長蘆鹽業(yè)總公司、河北省鹽業(yè)專營集團公司就共同組建了跨區(qū)域、產(chǎn)銷合一的鹽業(yè)企業(yè)。但這當中也有某些省份的鹽企欲與其他省份鹽企進行整合時受到阻撓的。2016年7月13日，云南能投與貴鹽集團、廣西壯族自治區(qū)鹽業(yè)公司初步達成資產(chǎn)重組意向。但由于貴州省政府不同意貴州鹽業(yè)(集團)有限責任公司與云南能投的資產(chǎn)重組方案而擱淺。

程龍剛認為，眾多鹽業(yè)企業(yè)意識到未來發(fā)展必須擁有先進的生產(chǎn)技術和良好的企業(yè)品牌。因此，企業(yè)與企業(yè)之間才抱團取暖，實行規(guī)?；⒓s化的發(fā)展。這樣的做法對制鹽業(yè)來講是一個良好的發(fā)展趨向。以后，這些大的鹽業(yè)集團更能在市場洪流中經(jīng)受住考驗。

而對于普通消費者來講，關注的問題則是：鹽價會不會漲?中國鹽業(yè)協(xié)會科技信息委員會主任高級經(jīng)濟師胡紅江向《小康》記者表示，放開食鹽價格后鹽價預計將保持基本穩(wěn)定。

截止2015年，我國鹽生產(chǎn)能力超過1.1億噸，實際產(chǎn)量達到8876萬噸。其中，食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)年產(chǎn)能約4800萬噸，食鹽年需求僅約1000萬噸，供過于求的市場格局是食鹽價格維持較低水平的客觀保證。

胡紅江認為，我國鹽資源儲量豐富，完全能夠保障持續(xù)生產(chǎn)的需要。以目前鹽的產(chǎn)能、產(chǎn)量和資源分布狀況，要保證占比僅為10%的食鹽供應和價格穩(wěn)定，完全沒有問題。而且，經(jīng)過市場競爭，食鹽生產(chǎn)和流通費用大幅度降低，能夠保證食鹽價格穩(wěn)定。

邊遠貧困和邊疆民族地區(qū)的運輸成本較高，那么當?shù)厝罕娝徺I的食鹽會不會因此缺少或價格更高？胡紅江表示，省級衛(wèi)生計生部門負責劃定邊遠貧困碘缺乏地區(qū)，在供應碘鹽上繼續(xù)給予幫扶;各地可根據(jù)實際情況，靈活選擇政府補貼運銷費用或直接補貼貧困人口等方式，保證邊遠貧困地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達的邊疆民族地區(qū)人口能夠吃得上、吃得起合格碘鹽，并建立與社會救助標準、物價掛鉤的聯(lián)動機制，及時調(diào)整保障標準。

“當然，我們也必須看到，鹽業(yè)體制改革后，在普通食鹽保持低價的同時，面向細分市場的高端食鹽、特色品種鹽會出現(xiàn)不同階梯的較高售價。鹽價的分化有利于滿足不同層次消費需求，有利于企業(yè)提升科技創(chuàng)新能力，有利于打造世界一流品牌，有利于培育具有核心競爭力的鹽業(yè)企業(yè)?！焙t江補充道。

（來源：《小康》2017年第5期）