張曉雷　丁志鴻

摘要：本文結(jié)合東海救助局所屬專業(yè)救助力量參與國(guó)際聯(lián)合搜救、區(qū)域性跨國(guó)聯(lián)合演練等經(jīng)驗(yàn)，解析參與深遠(yuǎn)海搜救、大規(guī)模海上國(guó)際聯(lián)合搜救、飛行器深海搜尋、客船翻沉等非常規(guī)救助任務(wù)所面臨的體制機(jī)制、預(yù)案規(guī)范、人才交流、資金籌措和后勤保障等方面的難題 探索建立相應(yīng)轉(zhuǎn)向預(yù)案，借鑒船東油污保險(xiǎn)機(jī)制、建立大災(zāi)保險(xiǎn)體系和鼓勵(lì)民間捐贈(zèng)等方式確保大規(guī)模聯(lián)合搜救任務(wù)的資金渠道，利用大型國(guó)企代理渠道解決搜救力量的后勤保障難題，通過分類培養(yǎng)和人才交流等渠道快速解決專業(yè)救助力量短期綜合性人才缺乏的局面，為專業(yè)救助力量履行國(guó)際公約義務(wù)，維護(hù)地區(qū)海上安全形勢(shì)穩(wěn)定奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵字：專業(yè)救助力量 參與國(guó)際聯(lián)合搜救 應(yīng)對(duì)措施和建議

0引 言

近年來，中國(guó)專業(yè)救助力量相繼參與了馬航MH370客機(jī)搜尋和東盟地區(qū)論壇第四次救災(zāi)演練，并與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)等國(guó)外搜救力量進(jìn)行了多次聯(lián)合搜救演練。在參與搜救和演練的過程中，專業(yè)救助力量面臨著體制機(jī)制、指揮協(xié)調(diào)和后勤支持等方面的問題和不足，本文闡述了海上國(guó)際聯(lián)合搜救的主要表現(xiàn)形式，分析了專業(yè)救助力量參與海上國(guó)際聯(lián)合搜救存在的問題，并提出了應(yīng)對(duì)措施和建議。

1 國(guó)際海上聯(lián)合搜救的主要表現(xiàn)形式

近年來，隨著國(guó)際形勢(shì)的復(fù)雜多變和涉?；顒?dòng)的日益頻繁，類似馬航MH370失聯(lián)、韓國(guó)“SEWOL”輪翻沉、中國(guó)南海大救援和國(guó)外撤僑等大規(guī)模國(guó)際搜救任務(wù)日益增多。根據(jù)事故險(xiǎn)情的發(fā)生海域的不同可將海上國(guó)際聯(lián)合搜救的主要形式分為以下三類：

1.1 在中國(guó)沿海的國(guó)際聯(lián)合搜救

目前，海上交通、郵輪經(jīng)濟(jì)和油氣開采等涉?；顒?dòng)日益頻繁，受大霧、臺(tái)風(fēng)和寒潮等極端天氣影響，海上安全存在著一定風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)我國(guó)沿海水域發(fā)生大型事故，需要尋求其他國(guó)家援助或事故涉及他國(guó)國(guó)民或財(cái)產(chǎn)時(shí)，往往邀請(qǐng)或由他國(guó)申請(qǐng)進(jìn)入我國(guó)沿海水域進(jìn)行搜救工作。此時(shí)，聯(lián)合搜救工作由我國(guó)搜救主管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)控制，其他力量參與配合，因此外國(guó)力量的選擇、搜救方案的制定、責(zé)任區(qū)域的劃分、停泊港口（錨地）的協(xié)調(diào)、應(yīng)急通訊方式等等需要我國(guó)搜救主管機(jī)關(guān)進(jìn)行明確或協(xié)商解決。

1.2 在公海水域的國(guó)際聯(lián)合搜救

當(dāng)重大海上事故處于非特定國(guó)家搜救責(zé)任區(qū)域或地區(qū)的公海海域時(shí)，應(yīng)秉承“時(shí)間優(yōu)先”與“就近方便”相結(jié)合的原則，相關(guān)搜救機(jī)構(gòu)在接到險(xiǎn)情信號(hào)后應(yīng)立即通知最近的國(guó)家或地區(qū)的搜救主管機(jī)構(gòu)，并設(shè)法協(xié)調(diào)航經(jīng)該區(qū)域的船舶進(jìn)行搜救工作。

當(dāng)了解到遇險(xiǎn)標(biāo)的和遇險(xiǎn)人員的國(guó)籍時(shí)，應(yīng)盡快通知當(dāng)事國(guó)。一國(guó)力量或多國(guó)力量抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，因由相關(guān)利益方協(xié)商明確任務(wù)主導(dǎo)國(guó)和現(xiàn)場(chǎng)指揮權(quán)并及時(shí)互相通報(bào)相關(guān)信息，確保搜救工作的順利實(shí)施。同時(shí)為提高搜救效率，也需要參與搜救行動(dòng)的各方力量協(xié)調(diào)配合。

1.3 在他國(guó)水域的國(guó)際聯(lián)合搜救

當(dāng)一國(guó)船舶或飛機(jī)等設(shè)施和人員在他國(guó)水域遇險(xiǎn)時(shí)，或他國(guó)水域發(fā)生類似馬航MH370或大規(guī)模人命遇險(xiǎn)等事件時(shí)，需要相關(guān)國(guó)家、事發(fā)水域周邊國(guó)家或具有先進(jìn)搜救能力的國(guó)家參與搜救時(shí)，相關(guān)搜救力量需要進(jìn)入他國(guó)管轄水域參與搜救工作，此時(shí)涉及進(jìn)入他國(guó)管轄水域的申請(qǐng)、力量的準(zhǔn)入等諸多事宜。

《1958年公海公約》、《1974 年國(guó)際海上人命安全公約》、《1979 年國(guó)際海上搜尋救助公約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等相關(guān)國(guó)際公約都對(duì)國(guó)家間的海上區(qū)域性合作、搜救力量的準(zhǔn)入、搜救設(shè)備的轉(zhuǎn)運(yùn)和通關(guān)以及受到搜救請(qǐng)求時(shí)的處置程序等進(jìn)行了規(guī)定或建議。我國(guó)《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》也對(duì)我國(guó)與他國(guó)之間的海上搜救信息互通、力量準(zhǔn)入和申請(qǐng)等進(jìn)行了規(guī)定，并明確中國(guó)海上搜救中心作為我國(guó)對(duì)外聯(lián)絡(luò)指揮機(jī)構(gòu)。

但是上述搜救公約限于水面搜救和遇險(xiǎn)船舶及船上人員，而對(duì)于飛行器落水搜尋、水下搜救及沉船內(nèi)潛水搜救并不適用，僅可參考其中部分原則。

2 專業(yè)救助力量參與海上國(guó)際聯(lián)合搜救存在的問題

專業(yè)救助力量走出國(guó)門，參與類似馬航“MH370”搜救等海上國(guó)際聯(lián)合搜救工作時(shí)面臨著體制機(jī)制、設(shè)備物資和后勤保障等許多問題和不足。

2.1 缺乏暢通高效的國(guó)際應(yīng)急搜救合作機(jī)制

目前，我國(guó)與俄羅斯、日本、韓國(guó)和東盟等多家和地區(qū)建立了海事磋商機(jī)制或搜救協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于部分國(guó)家還沒有加入相關(guān)國(guó)際公約，受部分國(guó)家搜救力量薄弱以及地緣軍事和政治等多重因素影響，我國(guó)與周邊國(guó)家還沒有建立高效暢通的聯(lián)合搜救機(jī)制。

雖然我國(guó)海上搜救預(yù)案對(duì)我國(guó)與他國(guó)之間的搜救工作進(jìn)行了部分規(guī)定，但在預(yù)警預(yù)防、信息共享、指揮協(xié)調(diào)、力量部署和責(zé)任劃分等方面缺乏具體操作性規(guī)定，在搜救任務(wù)的具體執(zhí)行上與歐洲應(yīng)對(duì)重特大突發(fā)事件相比具有一定差距。此外，由于政治經(jīng)濟(jì)和技術(shù)設(shè)備等多方面原因，國(guó)際聯(lián)合應(yīng)急搜救工作極易受到不準(zhǔn)確信息甚至錯(cuò)誤信息的干擾影響，導(dǎo)致搜救效率低下。

2.2 缺乏國(guó)際應(yīng)急聯(lián)合搜救應(yīng)急預(yù)案和操作規(guī)范

當(dāng)前我國(guó)與他國(guó)或地區(qū)簽訂的搜救合作協(xié)議或建立的相關(guān)信息互通等機(jī)制難以適應(yīng)陸?？蘸退麓笠?guī)模綜合應(yīng)急搜救、多國(guó)聯(lián)合、重大災(zāi)害應(yīng)急搜救合作的實(shí)際需要。

由于海上國(guó)際聯(lián)合搜救機(jī)制的不健全，我國(guó)與周邊國(guó)家或地區(qū)難以建立針對(duì)海上聯(lián)合搜救的專業(yè)救助預(yù)案和操作規(guī)范，致使災(zāi)難事故發(fā)生后專業(yè)救助力量需要經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)調(diào)、申請(qǐng)或準(zhǔn)備等前期工作時(shí)間較長(zhǎng)，不能及時(shí)有效的投入搜救工作，更沒有成熟的預(yù)案和規(guī)范指導(dǎo)聯(lián)合搜救工作的持續(xù)高效開展。

2.3 專業(yè)救助力量裝備建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

2003年救撈體制改革以來，國(guó)家加大了對(duì)救撈事業(yè)的投入，相繼建造了一批全天候、大功率、具備遠(yuǎn)洋能力的專業(yè)救助打撈船舶，這些船舶在執(zhí)行海上人命救助、難船拖帶和沉船打撈等任務(wù)時(shí)反應(yīng)迅速、成效顯著，但由于船載直升機(jī)還未部署到位，缺乏有效的船機(jī)配合，單船水面搜尋進(jìn)度十分緩慢；專業(yè)救助力量在執(zhí)行深海掃測(cè)和大范圍海上搜尋等任務(wù)時(shí)，白天搜尋仍然以望遠(yuǎn)鏡和目視等傳統(tǒng)方式為主，缺乏深遠(yuǎn)海、高精度等高科技水下和水面搜尋設(shè)備，暴露出現(xiàn)有搜尋設(shè)備的局限性。

目前專業(yè)救助船舶缺乏大深度水下掃測(cè)定位設(shè)備、精準(zhǔn)靈活深水打撈設(shè)備和應(yīng)對(duì)大規(guī)模核事故或危化品事故特種設(shè)備等專業(yè)技術(shù)裝備，不具備深海水下掃測(cè)、水下影像資料采集和應(yīng)對(duì)大型核事故或危化品等事故救助的能力。

2.4 專業(yè)救助隊(duì)伍結(jié)構(gòu)調(diào)整和培養(yǎng)的力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

目前，專業(yè)救助船的人員配置基本是按照普通商船的結(jié)構(gòu)配備的，應(yīng)急隊(duì)員也主要是潛水員。在執(zhí)行類似馬航“MH370”深海掃測(cè)搜尋、?；返忍厥獯昂驮O(shè)施搜救等任務(wù)時(shí)，利用深海掃測(cè)、聲吶搜尋、水下圖像、高空?qǐng)D像等專業(yè)設(shè)備進(jìn)行鑒別搜救時(shí)，救助人員無法利用已有知識(shí)執(zhí)行特殊任務(wù)，更難以對(duì)高精尖設(shè)備進(jìn)行日常的維護(hù)保養(yǎng)等工作，亟需專業(yè)的設(shè)備操作、維護(hù)和保養(yǎng)等方面的人才。

專業(yè)救助船舶跨洋遠(yuǎn)距離執(zhí)行聯(lián)合搜尋任務(wù)缺少相應(yīng)的訓(xùn)練，一線船員缺乏遠(yuǎn)距離、長(zhǎng)時(shí)間、高海況的深海搜救經(jīng)驗(yàn)，救助船舶在長(zhǎng)時(shí)間海上搜尋和綜合補(bǔ)給保障方面也存在一定的設(shè)計(jì)缺陷，難以滿足惡劣海況下長(zhǎng)時(shí)間的搜救需求，具有設(shè)備、外交、外語、協(xié)調(diào)、指揮等綜合能力的人才與發(fā)達(dá)國(guó)家相比更是屈指可數(shù)。

2.5 救助待命力量的部署位置有待進(jìn)一步優(yōu)化

按照“關(guān)口前移，動(dòng)態(tài)待命”原則，專業(yè)救助力量在救助時(shí)效性和投射時(shí)間上較以前有了大幅提升，但是在參與公?；蛩麌?guó)水域國(guó)際聯(lián)合搜救時(shí)，由于受到待命位置和油水存量的限制，目前還不具備快速高效的遠(yuǎn)程投送能力，在執(zhí)行類似馬航“MH370”搜救和南海大范圍搜救等任務(wù)時(shí)不能在較短時(shí)間內(nèi)通過空中投送、水面機(jī)動(dòng)等手段將救助力量投射到事發(fā)水域。政府應(yīng)根據(jù)我國(guó)外交、航運(yùn)等特點(diǎn)，在現(xiàn)有搜救資源的基礎(chǔ)上，加大軍民兩用海外站點(diǎn)建設(shè)，優(yōu)化搜救資源配置，合理部署救助力量。

2.6 專業(yè)救助力量的后勤支持保障工作困難

專業(yè)救助力量在參與海上國(guó)際聯(lián)合搜救時(shí)，由于政治、軍事、地緣等多重因素影響，在碼頭靠泊、錨地拋錨、伙食補(bǔ)給、人員換班等方面存在較多困難。

海上環(huán)境復(fù)雜多變，公?；蛩麌?guó)水域搜救工作困難重重，沒有可靠完善的后勤保障支持機(jī)制，聯(lián)合搜救工作將很難展開，影響搜救效率。此外，在船舶證書、人員護(hù)照、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等方面還需要進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批流程程序、縮短辦理時(shí)間，為出國(guó)參與搜救或演練提供便利，節(jié)約寶貴搜救時(shí)間。

3 相應(yīng)措施和建議

3.1 簽署雙邊或多邊協(xié)議，完善體制機(jī)制

各國(guó)可在相關(guān)國(guó)際公約的基礎(chǔ)上，結(jié)合各自特點(diǎn)和需求，簽署相關(guān)海上聯(lián)合搜救協(xié)議或鼓勵(lì)搜救機(jī)構(gòu)簽署操作級(jí)協(xié)議，建立健全區(qū)域性暢通高效的海上聯(lián)合搜救機(jī)制，指定專門協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)，把加強(qiáng)國(guó)際應(yīng)急搜救合作納入中國(guó)外交總體戰(zhàn)略，完善中國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際重特大突發(fā)事件的體制機(jī)制，完善全過程參與應(yīng)急搜救國(guó)際合作的配套制度建設(shè)，建立各國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的常態(tài)化交流機(jī)制，研究建立區(qū)域間的國(guó)際應(yīng)急搜救基地（或中繼站），深入推進(jìn)海上應(yīng)急搜救領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)際合作。

3.2 建立健全國(guó)際聯(lián)合搜救專項(xiàng)預(yù)案，加強(qiáng)聯(lián)合演練演習(xí)

各國(guó)在建立完善機(jī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)研究建立針對(duì)海上國(guó)際聯(lián)合搜救的專項(xiàng)預(yù)案，并在預(yù)案中明確搜救專家交流協(xié)商、應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)合作情況通報(bào)和搜救力量的準(zhǔn)入等制度，明確預(yù)案制定主體以及各國(guó)的權(quán)利與義務(wù)以及演練演習(xí)的間隔期限，在一定區(qū)域內(nèi)共同建立應(yīng)急搜救基地，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)和搜救資金籌措渠道，為了有效地控制和協(xié)調(diào)海上搜救任務(wù)，在搜救協(xié)議或執(zhí)行具體任務(wù)中約定或協(xié)商各自負(fù)責(zé)的搜救區(qū)域。

為了確保有序協(xié)調(diào)地進(jìn)行實(shí)際搜救作業(yè)，加強(qiáng)海上搜救各方的協(xié)作，搜救合作各方應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)案規(guī)定舉行聯(lián)合搜救演習(xí)，檢驗(yàn)預(yù)案的完整性和實(shí)用性，演習(xí)結(jié)束后各方要進(jìn)行匯報(bào)和總結(jié)，提出相關(guān)建議，以便于更好地協(xié)調(diào)和指導(dǎo)搜救實(shí)際。

3.3 引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)裝備，創(chuàng)新聯(lián)合搜救模式

從參與馬航“MH370”搜尋和國(guó)際聯(lián)合搜救演練的來看，專業(yè)救助力量在高新技術(shù)裝備方面與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在較大差距，尤其是在深度、精度以及遠(yuǎn)距離力量投送方面差距尤為明顯。國(guó)家仍需加大投資力度，研發(fā)或引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，在應(yīng)對(duì)遠(yuǎn)海船舶翻沉、飛機(jī)墜海、大規(guī)模水下人命救助、沉船打撈等方面提供專業(yè)設(shè)備支持。

中國(guó)還可與周邊國(guó)家在國(guó)際搜救公約或區(qū)域協(xié)議的基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)新聯(lián)合搜救模式，在演練演習(xí)、人員互訓(xùn)互訪、資金籌措、設(shè)備配備和任務(wù)分工等方面開展多種模式的嘗試，為更好地維護(hù)區(qū)域海上安全打造適合區(qū)域自身的國(guó)際合作搜救模式。

3.4 通過外交和代理等途徑，妥善解決后勤保障等困難

專業(yè)救助力量在代表國(guó)家參與海上國(guó)際聯(lián)合搜救工作或直接在公海甚至他國(guó)水域執(zhí)行救助華人華僑等搜救任務(wù)時(shí)，可以通過統(tǒng)一的外交途徑進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通，在物資采購(gòu)、碼頭靠泊和后勤保障等方面可以通過相關(guān)代理公司進(jìn)行商業(yè)協(xié)商和談判，為專業(yè)救助力量解決后勤保障等難題，為順利開展搜救工作解決后顧之憂。

3.5 分類培養(yǎng)，專項(xiàng)培訓(xùn)，加強(qiáng)交流合作，突破人才瓶頸

在解決體制機(jī)制和技術(shù)裝備的基礎(chǔ)上，專業(yè)救助力量應(yīng)針對(duì)高新技術(shù)裝備和危化品事故等特殊搜救任務(wù)的異同，按照船舶駕駛、專業(yè)技術(shù)、后勤支持、外語協(xié)調(diào)等類別，有針對(duì)性地進(jìn)行人才培養(yǎng)，加強(qiáng)深遠(yuǎn)海掃測(cè)設(shè)備、?；肥鹿示仍?、核泄漏事故處置等特殊設(shè)備或事故專業(yè)知識(shí)的專項(xiàng)培訓(xùn)，利用國(guó)內(nèi)外院校、業(yè)界等教學(xué)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。

專業(yè)救助力量還應(yīng)加強(qiáng)與科研院校、海洋局、海測(cè)部門等機(jī)構(gòu)的交流合作力度，在執(zhí)行特殊任務(wù)時(shí)，可以請(qǐng)求具有相應(yīng)人才的單位或部門派遣人員協(xié)同進(jìn)行海上國(guó)際聯(lián)合搜救事故的處置，便于短時(shí)間內(nèi)解決人才瓶頸問題。

3.6 建立健全聯(lián)合搜救資金籌措機(jī)制，確保搜救順利開展

大規(guī)模海上聯(lián)合搜救參與國(guó)家多，船艇、飛機(jī)、人員和大型設(shè)備等力量龐雜，勢(shì)必需要大量資金用以支持搜救工作的持續(xù)開展。

雖然我國(guó)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定應(yīng)急資金保障由各級(jí)財(cái)政部門納入財(cái)政預(yù)算，由政府承擔(dān)應(yīng)急保障資金，保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)，建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度。但是，國(guó)際聯(lián)合搜救時(shí)，由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，部分國(guó)家難以承受龐大的資金開銷，因此各國(guó)可借鑒船東油污保險(xiǎn)基金、保賠協(xié)會(huì)等機(jī)制通過建立搜救基金等形式建立健全針對(duì)船舶和飛等設(shè)施或人員大規(guī)模搜救時(shí)應(yīng)急資金的籌措機(jī)制和大災(zāi)（事故）風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并在相關(guān)協(xié)議或約定中明確搜救資金的來源和分擔(dān)機(jī)制，必要時(shí)可通過鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)，吸收社會(huì)捐助等方式，解決資金缺口，為搜救力量參與海上聯(lián)合搜救工作提供充足的資金保障。

4 結(jié)束語

本文結(jié)合專業(yè)救助力量參與馬航“MH370”搜救和參與國(guó)際聯(lián)合搜救演練等經(jīng)驗(yàn)，指出了現(xiàn)階段專業(yè)救助力量開展國(guó)際聯(lián)合搜救面臨的難題，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施和建議。但是專業(yè)救助力量參與海上國(guó)際聯(lián)合搜救仍需長(zhǎng)時(shí)間面對(duì)在機(jī)制創(chuàng)新、資金短缺、高新人才和技術(shù)裝備等方面的制約因素，短期內(nèi)難以解決。

國(guó)家和搜救主管機(jī)關(guān)需加大建設(shè)力度，開展制度創(chuàng)新，大力推進(jìn)先行先試工作，為今后專業(yè)救助力量代表中國(guó)政府履行國(guó)際公約和國(guó)家義務(wù)，與國(guó)外搜救力量取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，開展聯(lián)合搜救工作，更好地維護(hù)國(guó)家和地區(qū)海上安全形勢(shì)穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。

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