◎中國(guó)運(yùn)載火箭技術(shù)研究院 蔣潔

關(guān)于加強(qiáng)軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目管理的思考

◎中國(guó)運(yùn)載火箭技術(shù)研究院 蔣潔

軍工核心能力是武器裝備科研生產(chǎn)體系的重要組成，也是建設(shè)先進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)的基礎(chǔ)支撐。自“十五”至“十二五”以來(lái)，為提高國(guó)防力量和軍隊(duì)裝備能力，國(guó)家對(duì)軍工核心能力建設(shè)的投入力度不斷加大，作為武器裝備科研生產(chǎn)的中堅(jiān)力量，軍工各科研院所同步開(kāi)展了大量提升軍工核心能力建設(shè)的項(xiàng)目。但從現(xiàn)實(shí)情況看，軍工核心能力建設(shè)依然存在一些管理問(wèn)題，如論證質(zhì)量不高、與任務(wù)需求進(jìn)度不匹配、建設(shè)內(nèi)容調(diào)整頻繁、招投標(biāo)管理不夠規(guī)范、工程監(jiān)管不完全到位等，已成為制約軍工單位建設(shè)先進(jìn)軍工核心能力的瓶頸。因此，為有效滿足不斷擴(kuò)大的武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)需求，提高與之相配套的軍工核心能力，亟待加強(qiáng)對(duì)軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目的管理。

一、軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)

軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目是軍工項(xiàng)目的一種，是為了保障高新武器裝備研制的需要，推動(dòng)國(guó)防科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、滿足國(guó)防科技工業(yè)自身發(fā)展需要，由國(guó)防科工局負(fù)責(zé)審批或?qū)徍撕髨?bào)國(guó)務(wù)院審批，全部或部分使用中央財(cái)政資金，最終形成固定資產(chǎn)的投資建設(shè)項(xiàng)目。與一般工程建設(shè)項(xiàng)目相比，此類(lèi)項(xiàng)目具有投資主體以國(guó)家為主，資金主要來(lái)源于中央預(yù)算，投資性質(zhì)非贏利性，以及技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)高、創(chuàng)新性強(qiáng)、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大、對(duì)國(guó)防影響深遠(yuǎn)等顯著特點(diǎn)。

根據(jù)國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理的相關(guān)規(guī)定，軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目是以高新技術(shù)武器裝備為保障重點(diǎn)，適當(dāng)考慮主要武器裝備和非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)裝備的特殊需要；是以提升軍工單位的研制開(kāi)發(fā)能力、設(shè)計(jì)仿真能力、試驗(yàn)驗(yàn)證能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)保障能力等軍工核心能力為主要建設(shè)目的的建設(shè)項(xiàng)目。此類(lèi)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中具有周期短、研制任務(wù)急、技術(shù)難度大的特點(diǎn)，通過(guò)軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)，不僅要保障武器裝備型號(hào)的研制生產(chǎn)任務(wù)需求、縮短新技術(shù)、新型裝備和改進(jìn)型裝備的研制周期，還要有效提高單位的軍工核心能力，兼顧軍工單位未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展需求，項(xiàng)目的管理難度較大。同時(shí)，未來(lái)一段時(shí)間，國(guó)家鼓勵(lì)軍工單位根據(jù)自身能力提升需求，可以采用先行投入、事后補(bǔ)償?shù)韧顿Y方式，但這也增加了軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目的管理難度。

二、存在的問(wèn)題

近10年來(lái)，國(guó)家對(duì)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的管理持續(xù)加強(qiáng)，連續(xù)出臺(tái)了一系列政策法規(guī)制度，對(duì)軍工投資管理模式進(jìn)行了調(diào)整，更加注重項(xiàng)目前期管理工作質(zhì)量，同時(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程管理，提高管理水平和效率。但由于有關(guān)部門(mén)和單位對(duì)相關(guān)政策的重視程度與學(xué)習(xí)力度不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目管理達(dá)不到最新要求。當(dāng)前，軍工固定資產(chǎn)投資管理的工作任務(wù)仍十分艱巨，在各階段還存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題：

1．項(xiàng)目建議書(shū)階段

軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目中有很大一部分項(xiàng)目是為了保障型號(hào)或?qū)ｍ?xiàng)工程研制任務(wù)，項(xiàng)目立項(xiàng)的目的、必要性和依據(jù)論證都較為明確，但這也導(dǎo)致項(xiàng)目單位在立項(xiàng)過(guò)程中的工作程序過(guò)于形式化，業(yè)務(wù)主管部門(mén)在項(xiàng)目前期工作中對(duì)需求掌握的不夠充分，建議書(shū)編制的質(zhì)量不高，內(nèi)容不夠嚴(yán)謹(jǐn)，沒(méi)有充分準(zhǔn)確地分析和論證。同時(shí)，由于軍工固定資產(chǎn)資源信息共享程度不高，單位之間、部門(mén)之間缺乏相應(yīng)的交流溝通，經(jīng)常出現(xiàn)某單位的某種設(shè)備閑置，而另一個(gè)單位又急需這種設(shè)備而提出購(gòu)置需求的現(xiàn)象。此外，在建議書(shū)階段還缺乏解決型號(hào)研制生產(chǎn)短線與單位核心技術(shù)產(chǎn)品長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的有效統(tǒng)籌規(guī)劃；缺乏支撐重點(diǎn)專(zhuān)業(yè)、重點(diǎn)單位發(fā)展與單位能力建設(shè)全局的均衡協(xié)調(diào)，這些問(wèn)題最終都可能會(huì)影響到國(guó)家軍工項(xiàng)目的投資效益。

2．可行性研究和初步設(shè)計(jì)階段

軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目主要用于保障新技術(shù)、新型號(hào)武器裝備的研發(fā)，如果管理人員對(duì)國(guó)家政策、專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)理解不透徹，對(duì)承擔(dān)的研制任務(wù)需求不明確，調(diào)研不夠充分，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目可行性研究和初步設(shè)計(jì)階段的項(xiàng)目建設(shè)方案論證不足、實(shí)施性不強(qiáng)，進(jìn)而影響項(xiàng)目批復(fù)后的實(shí)施。而在項(xiàng)目批復(fù)立項(xiàng)后，項(xiàng)目單位不能及時(shí)組織開(kāi)展可研（初設(shè)）報(bào)告編制工作，造成報(bào)告報(bào)送、審批不及時(shí)，項(xiàng)目前期工作的滯后，進(jìn)而影響型號(hào)任務(wù)總體進(jìn)度要求。此外，項(xiàng)目單位對(duì)建議書(shū)批復(fù)的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠，建設(shè)內(nèi)容調(diào)整隨意性大，使項(xiàng)目建設(shè)方案在可行性研究與初步設(shè)計(jì)階段出現(xiàn)重大調(diào)整，進(jìn)而對(duì)型號(hào)任務(wù)的完成產(chǎn)生影響。

3．實(shí)施階段

一般情況下，軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目對(duì)建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度都有較高要求。一方面，由于軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目中大部分的工藝設(shè)備都具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜、集成難度大等特點(diǎn)，特別是一些大型非標(biāo)設(shè)備，所以必須結(jié)合研制的特殊任務(wù)要求進(jìn)行定制設(shè)計(jì)；另一方面，由于項(xiàng)目中設(shè)備安裝和使用條件的特殊性，對(duì)新建建筑工程的設(shè)計(jì)提出了較高的要求，增加了施工難度。因此，軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施階段的管理重點(diǎn)是保質(zhì)保量按期完成建設(shè)內(nèi)容。但項(xiàng)目在可研（初設(shè)）階段對(duì)建設(shè)方案，如設(shè)備選型、性能指標(biāo)、土建方案、招標(biāo)形式等論證工作的不到位，使得實(shí)施階段出現(xiàn)按批復(fù)要求無(wú)法實(shí)施或?qū)嵤┖筮_(dá)不到預(yù)期效果的情況，導(dǎo)致實(shí)施技術(shù)方案和招標(biāo)方案需重新論證、調(diào)整，實(shí)施進(jìn)度和計(jì)劃進(jìn)度嚴(yán)重脫節(jié)，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度與型號(hào)任務(wù)周期不匹配。

4．驗(yàn)收階段

軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目大多具有投資規(guī)模大、單項(xiàng)工程多、建設(shè)周期緊的特點(diǎn)，部分項(xiàng)目還形成了先交付使用后驗(yàn)收移交的局面，改變了工程建設(shè)的正常程序，使得項(xiàng)目驗(yàn)收的環(huán)節(jié)增多且驗(yàn)收時(shí)間跨度大，導(dǎo)致各項(xiàng)驗(yàn)收所需資料的收集、整理、存檔等準(zhǔn)備工作不夠及時(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)，驗(yàn)收準(zhǔn)備工作針對(duì)性不強(qiáng)。

5．后評(píng)價(jià)階段

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)軍工固定資產(chǎn)投資政策主要采用圍繞型號(hào)開(kāi)展建設(shè)的模式，特別是一些提升型號(hào)研制保障能力、批生產(chǎn)能力的建設(shè)項(xiàng)目，雖然可以很好地保障武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的需求，但由于項(xiàng)目建成條件具有較強(qiáng)的使用針對(duì)性，導(dǎo)致部分建成的設(shè)備、設(shè)施在型號(hào)產(chǎn)品研制任務(wù)完成之后便被長(zhǎng)期閑置。此外，由于軍工行業(yè)的特殊性，對(duì)軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目的投資主要來(lái)源于政府財(cái)政資金，這種方式客觀上要求必須對(duì)軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成效進(jìn)行更加嚴(yán)格和全面的監(jiān)管，但在現(xiàn)行的投資監(jiān)管制度框架下，對(duì)于軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作還缺少規(guī)范要求和合理辦法，有些甚至是流于形式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、指導(dǎo)后續(xù)項(xiàng)目論證和項(xiàng)目建設(shè)的目的。

三、原因分析

軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目管理不同于一般的行政管理，它是一項(xiàng)涉及面廣、專(zhuān)業(yè)化要求高、政策性強(qiáng)的綜合業(yè)務(wù)管理。目前軍工核心能力建設(shè)存在問(wèn)題的主要原因在于：

一是項(xiàng)目單位對(duì)國(guó)家投資政策、法律法規(guī)沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)和掌握。

在實(shí)際操作中，經(jīng)常以型號(hào)任務(wù)需求緊迫為由，沒(méi)有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行范圍、時(shí)間、費(fèi)用、質(zhì)量、人力資源、風(fēng)險(xiǎn)、采購(gòu)與合同、溝通等的規(guī)范管理，而且忽視了軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目具有建設(shè)周期性、一次性、過(guò)程漸進(jìn)性、不確定性等工程項(xiàng)目的基本屬性。同時(shí)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)武器裝備型號(hào)任務(wù)背景，忽視了項(xiàng)目建成轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)后的總資產(chǎn)、計(jì)提折舊增加對(duì)單位經(jīng)濟(jì)效益的負(fù)面影響和壓力。

二是對(duì)能力建設(shè)的體系化程度考慮不足。

部分軍工單位對(duì)建設(shè)先進(jìn)的國(guó)防科技工業(yè)的內(nèi)涵要求理解不到位，認(rèn)識(shí)不夠系統(tǒng)、全面，對(duì)加快核心能力建設(shè)的緊迫意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)還有所欠缺。在開(kāi)展軍工核心能力建設(shè)工作中，面對(duì)多任務(wù)并舉、技術(shù)大幅跨躍、交付數(shù)量和質(zhì)量保證要求不斷提高的形勢(shì)，在技術(shù)創(chuàng)新能力、系統(tǒng)抓總能力、產(chǎn)品供給與保證能力、試驗(yàn)驗(yàn)證能力等方面依然存在短板。

三是項(xiàng)目管理分工不明確，職責(zé)不清晰，缺乏有效的監(jiān)督。

不少軍工單位在投資建設(shè)全過(guò)程管理制度精細(xì)化、規(guī)范化方面的工作開(kāi)展的深度不夠。在國(guó)家出臺(tái)一系列新政策、法規(guī)后，還不能完全適應(yīng)管理模式的轉(zhuǎn)變和管理要求的提升，少部分專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員認(rèn)為軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目的論證工作就是管理部門(mén)的事，對(duì)能力建設(shè)工作不夠重視，不具有主觀能動(dòng)性，導(dǎo)致項(xiàng)目論證方案與型號(hào)任務(wù)要求存在脫節(jié)。

四、管理優(yōu)化與提升措施

一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)、理解國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，做到科學(xué)規(guī)范管理。

各軍工單位能力建設(shè)隊(duì)伍和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員要不斷深入學(xué)習(xí)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、財(cái)務(wù)審計(jì)、檔案驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收等方面的政策法規(guī)知識(shí)，通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理辦法、國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建議書(shū)及可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)定等政策法規(guī)，嚴(yán)格遵循國(guó)家政策法規(guī)要求，確保軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性、安全性。

二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做好軍工能力建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。

在軍工核心能力項(xiàng)目論證的過(guò)程中要兼顧近期任務(wù)與長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，以滿足當(dāng)前型號(hào)科研生產(chǎn)、解決研制生產(chǎn)短線為出發(fā)點(diǎn)，著眼今后更長(zhǎng)時(shí)期的技術(shù)與產(chǎn)品發(fā)展；兼顧整體和局部軍工能力建設(shè)的均衡協(xié)調(diào)，以及軍民2個(gè)領(lǐng)域的能力建設(shè)，在為軍品科研生產(chǎn)提供保障的同時(shí)，促進(jìn)軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；兼顧軍工能力建設(shè)投入和效益，綜合考慮全生命周期成本，更加注重軍工核心能力建設(shè)的綜合效益。

三是正確認(rèn)識(shí)軍工核心能力建設(shè)項(xiàng)目的難度和復(fù)雜性，做到多部門(mén)協(xié)同合作。

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中既要按專(zhuān)業(yè)組進(jìn)行分工，落實(shí)責(zé)任，又要加強(qiáng)各專(zhuān)業(yè)、部門(mén)的合作與協(xié)調(diào)；同時(shí)把軍工能力建設(shè)工作列入到各部門(mén)年終考核項(xiàng)，增加各部門(mén)對(duì)能力建設(shè)工作的主動(dòng)性和積極性；以強(qiáng)化分工、明確職責(zé)為目標(biāo)，修訂能力建設(shè)規(guī)章制度，使能力建設(shè)項(xiàng)目的管理更有章可循，使能力建設(shè)項(xiàng)目的操作更簡(jiǎn)易，使能力建設(shè)項(xiàng)目的效率更加高效。▲