唐克旺

(中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水資源研究所,北京 100044)

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我國(guó)水污染治理存在“四不清”

唐克旺

(中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水資源研究所,北京 100044)

水污染治理;水資源保護(hù);環(huán)境治理;管理體制

我國(guó)江河污染嚴(yán)重,黑臭水體治理已成為環(huán)境治理的重要任務(wù)。對(duì)于今后有關(guān)部門(mén)將建立哪些長(zhǎng)效的機(jī)制以更好地解決跨行政區(qū)的流域和區(qū)域環(huán)境問(wèn)題,相關(guān)部門(mén)回應(yīng)稱(chēng),存在很多深層次問(wèn)題,首先是按行政區(qū)域分割管理,導(dǎo)致區(qū)域、流域環(huán)境保護(hù)全局性不夠。一些地方政府因?yàn)楦髯缘陌l(fā)展階段、利益訴求不完全一致，各自為政,各地在環(huán)保目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一。其次是職責(zé)關(guān)系、事權(quán)劃分有待進(jìn)一步明確。一些需要各省(區(qū)、市)銜接配合的事項(xiàng)應(yīng)該由中央直接負(fù)責(zé),但這些事項(xiàng)往往涉及中央多個(gè)部門(mén),沒(méi)有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),導(dǎo)致一些跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題比較難以解決。第三是現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制比較松散,權(quán)威性不足，協(xié)作力度弱,效率不高,對(duì)于涉及各方利益的問(wèn)題難以達(dá)成共識(shí)。強(qiáng)調(diào)要開(kāi)展建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)等舉措。

這些說(shuō)法有一定道理,但沒(méi)有抓住河湖水污染治理的根本,且很多更實(shí)質(zhì)性的深層次問(wèn)題還沒(méi)挖掘到位。我國(guó)水污染治理工作需要在以下4方面進(jìn)一步厘清。

一是進(jìn)一步明確水污染治理的目的。水污染治理的目的是為了保護(hù)好寶貴的水資源,保證人民用水安全。而正在修訂的《水污染防治法》卻在立法初衷的第一條中只字不提資源二字,凸顯了我國(guó)“部門(mén)立法”的嚴(yán)重弊端。水環(huán)境是什么?是對(duì)人們有影響的水體,黑臭水體是典型的水環(huán)境問(wèn)題。如果將水作為生活和生產(chǎn)資料通過(guò)勞動(dòng)獲取并創(chuàng)造價(jià)值,這時(shí)的水體就不僅僅是水環(huán)境的組成部分,更是寶貴的水資源。如果說(shuō)水質(zhì)指標(biāo)有100項(xiàng),那么屬于環(huán)境屬性的指標(biāo)不足10項(xiàng),其他都是資源屬性指標(biāo)。顯然,水污染防治的主導(dǎo)方向是水資源質(zhì)量的保護(hù)。沒(méi)有落到水資源保護(hù)的目的上,環(huán)境和資源就是兩層皮,對(duì)水的波動(dòng)性、循環(huán)機(jī)制和環(huán)境承載力的變化,污染監(jiān)管者不清楚,導(dǎo)致水質(zhì)改善的目標(biāo)嚴(yán)重脫離實(shí)際。

二是進(jìn)一步明確污染真兇并追究其法律責(zé)任。無(wú)論污染者是企業(yè)、農(nóng)戶(hù)還是個(gè)人,每個(gè)人都要承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任,而大家經(jīng)常沉醉于市長(zhǎng)約談、區(qū)域限批、行政督察等行政監(jiān)管層面,對(duì)水污染真兇卻沒(méi)有建立嚴(yán)厲的法治體系。如,我國(guó)地下水硝酸鹽污染十分普遍,但對(duì)農(nóng)業(yè)化肥施用者如何進(jìn)行限制不清楚。我國(guó)的單位農(nóng)田化肥施用量比美國(guó)高出幾倍。工業(yè)企業(yè)、城鎮(zhèn)污水處理廠等能夠排什么、排多少、濃度要控制在多少以下,這些針對(duì)環(huán)境污染真兇的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、法律責(zé)任和懲罰制約體系不建立起來(lái),依法治污無(wú)從談起,在這種情況下,環(huán)保部門(mén)權(quán)力再大也是蒼白無(wú)力。

三是要明確流域和區(qū)域的關(guān)系。自然界的水是不斷循環(huán)的,上下游左右岸相互影響。這種影響有水量分配問(wèn)題,也有跨界污染糾紛問(wèn)題。水量分配要從流域尺度統(tǒng)一分配水權(quán),因?yàn)楫a(chǎn)水區(qū)和用水區(qū)不一致。但對(duì)于污染問(wèn)題必須通過(guò)設(shè)定行政斷面的水質(zhì)目標(biāo)來(lái)控制,污染者都是在各個(gè)行政區(qū)的范圍內(nèi)“活動(dòng)”，絕對(duì)不是成立一個(gè)流域環(huán)保機(jī)構(gòu),甚至脫離水利部門(mén)的流域機(jī)構(gòu)再重復(fù)設(shè)置一批人馬,流域跨界污染問(wèn)題就解決了。污染的根子在行政區(qū)內(nèi),不落實(shí)行政區(qū)內(nèi)各相關(guān)方面的治污職責(zé),流域尺度成立再多的機(jī)構(gòu)也毫無(wú)用處。不能搞污染負(fù)荷的空間轉(zhuǎn)移和跨界交換,污染控制單元必須按照所在流域水功能區(qū)的斷面水質(zhì)目標(biāo)要求,一絲不茍地把污染控制好。其實(shí),我國(guó)水功能區(qū)劃及各區(qū)水質(zhì)目標(biāo)都已經(jīng)通過(guò)國(guó)家批復(fù),還為了協(xié)調(diào)上游水質(zhì)對(duì)下游用水的影響,在省界設(shè)立了緩沖區(qū),緩沖區(qū)內(nèi)的斷面設(shè)置也都經(jīng)過(guò)跨界省界行政主管部門(mén)包括環(huán)保部門(mén)的共同認(rèn)定。難道為了一個(gè)部門(mén)的權(quán)力訴求還要再成立另外一個(gè)流域機(jī)構(gòu)嗎?

四是進(jìn)一步明確行業(yè)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。一些人總強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)調(diào)難度大。這個(gè)問(wèn)題的確存在,但要分析清楚為什么部門(mén)間行政協(xié)調(diào)效率不高。根本原因是責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)的關(guān)系沒(méi)理順、不明確,更深層次的原因是權(quán)力背后利益的驅(qū)動(dòng)。以資源和環(huán)境部門(mén)為例,水利負(fù)責(zé)水資源的安全保障及供應(yīng),但所供應(yīng)的水資源到底質(zhì)量如何,是好是壞,水利部門(mén)居然沒(méi)有權(quán)力發(fā)布信息,要聽(tīng)環(huán)保的。環(huán)保一手抓治污,一手發(fā)布水質(zhì)信息,集運(yùn)動(dòng)員裁判員于一身,這樣效率就高了嗎?恐怕恰恰相反,也許問(wèn)題更多被掩蓋了,因?yàn)閿?shù)據(jù)造假更有主觀能動(dòng)性了。美國(guó)對(duì)江河和地下水的水質(zhì)、流量等的監(jiān)測(cè)大都由美國(guó)內(nèi)務(wù)部的地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé),并向社會(huì)公開(kāi)。美國(guó)環(huán)境保護(hù)局也好,一個(gè)普通公民也罷,都可以隨時(shí)查看并獲得水質(zhì)與流量的數(shù)據(jù)。美國(guó)西雅圖市水質(zhì)監(jiān)測(cè)化驗(yàn)200多項(xiàng),網(wǎng)上都可以看到。只要客觀真實(shí),誰(shuí)負(fù)責(zé)發(fā)布水質(zhì)信息沒(méi)有任何差別。抓權(quán)不抓事,責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)相互脫節(jié)。權(quán)力背后的利益(如財(cái)政資金使用、部門(mén)與下屬龐大的企業(yè)事業(yè)群體的利益關(guān)聯(lián)性等)更是需要考慮的因素，政、企、事之間的利益鏈需要逐步剝離。

我國(guó)目前處于轉(zhuǎn)型期,資源和環(huán)境之間、產(chǎn)業(yè)和資源環(huán)境之間、社會(huì)各階層之間、行業(yè)部門(mén)之間乃至地區(qū)之間的關(guān)系更加緊密,深層次的矛盾沖突更加尖銳。在這種情況下,一定要強(qiáng)調(diào)上述幾個(gè)維度的良性合作互動(dòng)機(jī)制的建立,而不是把權(quán)力都?xì)w到一個(gè)部門(mén),卻把責(zé)任都分散到各個(gè)地區(qū)和各行業(yè)。權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)要高度協(xié)調(diào)一致。不僅對(duì)政府,對(duì)個(gè)人也一樣。如北京的居民喝著北京的水,就有義務(wù)節(jié)約水并交水費(fèi)以支付制水成本,也有義務(wù)支付所排污水的處理成本,哪怕為了改善污水處理出水水質(zhì)而提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),居民也有義務(wù)支付。但不能僅強(qiáng)調(diào)居民的責(zé)任和義務(wù),居民也應(yīng)該有知道106項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)值的權(quán)利。居民不僅要有知情權(quán),如知道制水、污水處理過(guò)程的成本控制等信息,還應(yīng)該有更多其他權(quán)利,甚至一些決策權(quán)。

總之,我國(guó)水污染治理深層次問(wèn)題的確很多,要全面厘清上面4方面問(wèn)題,建立良性機(jī)制,最核心的是依法治污,不要片面強(qiáng)調(diào)行政力量的作用,不能強(qiáng)化行政色彩,應(yīng)該讓集權(quán)思維早日淡出社會(huì)治理體系。

10.3880/j.issn.1004-6933.2017.01.003

唐克旺(1967—),男,教授級(jí)高級(jí)工程師,主要從事水資源管理與環(huán)境保護(hù)研究。E-mail:kwtang@iwhr.com

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1004-6933(2017)01-0015-02

2016-10-20 編輯：彭桃英)