李閩凱

一、背景概述

《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《管理?xiàng)l例》）自2012年3月1日起施行至今已近五年。自《管理?xiàng)l例》施行以來(lái)，通過(guò)社會(huì)各方的共同努力，北京市生活垃圾管理得到了顯著加強(qiáng)，城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改善，生態(tài)安全得到維護(hù)，促進(jìn)了首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。但是，在取得上述可喜成績(jī)的同時(shí)，也暴露出一些實(shí)踐中亟待解決的問題。

二、現(xiàn)存問題

自黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》以來(lái)，依法全面履行政府職能，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系人民群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，成為行政執(zhí)法部門開展工作的基本準(zhǔn)則與首要任務(wù)。

由于生活垃圾不僅涉及到生態(tài)環(huán)境，更關(guān)系到廣大人民群眾的身心健康，成為執(zhí)法領(lǐng)域的重中之重。根據(jù)《北京城管96310綜合巡查系統(tǒng)》案件統(tǒng)計(jì)（見圖）：2013年3月1日至今，全市城管執(zhí)法部門查處“無(wú)資質(zhì)單位和個(gè)人擅自收集、運(yùn)輸餐廚垃圾”類案件共計(jì)1249起，罰款722.7萬(wàn)元；與之相比，在查處的“餐飲服務(wù)單位未按規(guī)定收集、交運(yùn)、處理餐廚垃圾”類的案件僅有83起，罰款94.59萬(wàn)元。由于上述兩類違法行為類似刑法理論中的“對(duì)合”關(guān)系，因此處罰數(shù)據(jù)間的較大差距說(shuō)明了“選擇性”執(zhí)法的存在。這種情況絕非僅存在于某個(gè)執(zhí)法人員或某個(gè)基層執(zhí)法隊(duì)，而是一種當(dāng)前全市城管執(zhí)法部門的整體現(xiàn)狀。究其原因，主要存在以下三個(gè)方面因素。

一是法律條文語(yǔ)意不清，性質(zhì)不明。由于《管理?xiàng)l例》對(duì)“餐飲服務(wù)單位未按規(guī)定收集、交運(yùn)、處理餐廚垃圾”的違法行為在法律責(zé)任部分規(guī)定了“責(zé)令停業(yè)整頓”條款，造成執(zhí)法部門對(duì)該條款的性質(zhì)產(chǎn)生較大分歧。

二是法律規(guī)定過(guò)于寬泛，執(zhí)行中難以把握。雖然執(zhí)法部門對(duì)“責(zé)令停業(yè)整頓”的性質(zhì)存在分歧，但是在實(shí)踐中，全市城管執(zhí)法部門均將其作為“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”一類的行政處罰來(lái)實(shí)施。由于《管理?xiàng)l例》中并未明確規(guī)定“責(zé)令停業(yè)整頓”的具體時(shí)限，由此又給執(zhí)法部門在處罰裁量方面帶來(lái)了新的難題。

三是程序制度缺乏配套，實(shí)踐中難以操作。由于缺失如何實(shí)施并監(jiān)督當(dāng)事人“停業(yè)整頓”的行政程序和具體的配套制度，導(dǎo)致“停業(yè)整頓的標(biāo)準(zhǔn)是什么”？“怎么算是完成了停業(yè)整頓”？“停業(yè)整頓怎樣提前解除”？“當(dāng)事人不停業(yè)整頓怎么辦”？以及“停業(yè)了但整頓不合格又如何處理”等實(shí)際操作問題均沒有明確答案或依據(jù)。

三、性質(zhì)分析

徒法不足以自行。建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政、維護(hù)法治精神、捍衛(wèi)法律權(quán)威是行政執(zhí)法部門的光榮使命。但是，只有先對(duì)法律規(guī)定的具體條款學(xué)深學(xué)透才能更好地貫徹落實(shí)，否則很有可能違背立法初衷，偏離執(zhí)法方向，甚至損害廣大人民群眾的利益。就上文提出的問題，如何有效解決執(zhí)法不公與執(zhí)法難，當(dāng)務(wù)之急是先要明確《管理?xiàng)l例》第43條中“責(zé)令停業(yè)整頓”的性質(zhì)。

（一）“責(zé)令停業(yè)整頓”非行政處罰

眾所周知，法律解釋通常先從文義解釋開始?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第8條規(guī)定了“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的處罰種類，而“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”與“責(zé)令停業(yè)整頓”的語(yǔ)義又十分相近，因此普遍觀點(diǎn)認(rèn)為“責(zé)令停業(yè)整頓”應(yīng)是“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的另一種表述方式，并且《管理?xiàng)l例》作為北京市的一部地方性法規(guī)，是有權(quán)對(duì)違法行為設(shè)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”類行政處罰的，這也印證了上述觀點(diǎn)的可能性。

在其他法規(guī)中將“責(zé)令停業(yè)整頓”作為行政處罰的也不無(wú)先例。比如，《公安部法制局關(guān)于責(zé)令停業(yè)整頓屬于何種性質(zhì)問題的批復(fù)》（公法〔2010〕484號(hào)）中就明確了《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》“法律責(zé)任”一章中規(guī)定的“責(zé)令停業(yè)整頓”是行政處罰[1]。但是，將《管理?xiàng)l例》中“責(zé)令停業(yè)整頓”的規(guī)定作為行政處罰時(shí)，如果從邏輯解釋的角度出發(fā)卻又違背了“過(guò)罰相當(dāng)”的原則。

通常，“法律責(zé)任”的條款是隨著違法行為的情節(jié)以及社會(huì)危害程度的不同，而采用處罰力度逐步增加的方式設(shè)立。

比如，在《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第45條第1款的規(guī)定中，就采用了先給予罰款、情節(jié)嚴(yán)重的再“責(zé)令停業(yè)整頓”的遞進(jìn)順序。又比如，在《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第46條的規(guī)定中，雖然直接規(guī)定了給予“責(zé)令停業(yè)整頓”這一較重的處罰種類，但是對(duì)于造成嚴(yán)重后果的還將面臨“吊銷許可證”這一更為嚴(yán)厲的法律制裁。

相比而言，《管理?xiàng)l例》第64條對(duì)違法行為的處罰規(guī)定卻采用了先直接作出一個(gè)較重的行為罰，再根據(jù)情節(jié)以及社會(huì)危害程度的輕重，選擇增加相對(duì)較輕的財(cái)產(chǎn)罰方式。此外，由于《北京市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第44條與第49條中分別使用了“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”和“責(zé)令停業(yè)整頓”的詞語(yǔ)，兩者的詞義顯然有所不同。鑒于施行相對(duì)較晚的《管理?xiàng)l例》中并沒有使用“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”一詞，并且在處罰種類的設(shè)定上也沒有根據(jù)違法行為情節(jié)以及社會(huì)危害程度的不同而采用遞進(jìn)方式。因此，《管理?xiàng)l例》中的“責(zé)令停業(yè)整頓”不能簡(jiǎn)單地理解為等同于“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的行政處罰。

（二）“責(zé)令停業(yè)整頓”非行政強(qiáng)制措施

除了將“責(zé)令停業(yè)整頓”視為一種行政處罰外，還有一種觀點(diǎn)是將其視為一種行政強(qiáng)制措施，而且這種觀點(diǎn)通過(guò)歷史的解釋方法也能得到相應(yīng)的支持。

在《北京市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)關(guān)于<北京市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案修改稿）>修改意見的報(bào)告》中有“在草案修改稿第62條中增加了停業(yè)整頓、暫扣運(yùn)輸工具和對(duì)構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任” 的記載。由此可見，立法者有意賦予執(zhí)法部門在查處對(duì)合違法行為時(shí)，針對(duì)不同的違法行為人而采取不同方式的行政強(qiáng)制措施權(quán)力。但是，假設(shè)“停業(yè)整頓”真是一種行政強(qiáng)制措施，那么又該將其歸為哪一種類的行政強(qiáng)制措施，值得進(jìn)一步探討。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）第10條規(guī)定，作為地方性法規(guī)的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》僅能設(shè)立“扣押財(cái)務(wù)”和“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”這兩類行政強(qiáng)制措施。顯然，“停業(yè)整頓”絕不等同于“扣押財(cái)務(wù)”，那么就只能將其歸為“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”這一類了。

筆者通過(guò)對(duì)《行政強(qiáng)制法》權(quán)威解讀工具書查閱發(fā)現(xiàn)，上述可能性是成立的。相關(guān)的權(quán)威解讀工具書認(rèn)為：法律、法規(guī)中除使用“查封”外，還經(jīng)常用“封存”一詞。少數(shù)情況下也使用“封閉”、“關(guān)閉或者限制使用場(chǎng)所”、“禁止或者限制使用設(shè)備、設(shè)施”[2]。而“停業(yè)整頓”與“關(guān)閉或者限制使用場(chǎng)所”的目的比較相近，都是為了制止違法行為的發(fā)生及避免危害的擴(kuò)大，因此也可將“停業(yè)整頓”視為采取臨時(shí)性“關(guān)閉或者限制使用場(chǎng)所”的又一種表述方式，且認(rèn)為“停業(yè)整頓”是一種行政強(qiáng)制措施的理由顯然比將其作為行政處罰更為充分。不過(guò)，這里還有一個(gè)問題，即對(duì)于“責(zé)令停業(yè)整頓”這一詞組中文語(yǔ)法的理解。

“責(zé)令”是一個(gè)使令動(dòng)詞，表示命令的意思，“停業(yè)”與“整頓”屬于一種表示動(dòng)作行為的動(dòng)詞。當(dāng)把“責(zé)令停業(yè)整頓”作為一個(gè)動(dòng)賓詞組來(lái)看時(shí)，“責(zé)令”起支配作用，“停業(yè)整頓”則是被支配對(duì)象。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)采取此類行政強(qiáng)制措施時(shí)還需要通過(guò)“責(zé)令”的方式，讓當(dāng)事人自我實(shí)施才可以，這與行政強(qiáng)制措施通常由行政機(jī)關(guān)自身主動(dòng)實(shí)施的方式不符。因此，筆者認(rèn)為，將《管理?xiàng)l例》中“責(zé)令停業(yè)整頓”作為一種行政強(qiáng)制措施的理解也存在不妥之處。

（三）“責(zé)令停業(yè)整頓”應(yīng)屬行政命令

上文，筆者通過(guò)文義解釋、邏輯解釋與歷史解釋的方法試論了“責(zé)令停業(yè)整頓”屬于行政處罰或行政強(qiáng)制措施的可能性，但是均存在難以立足之處，因此不得不改用系統(tǒng)解釋的方法，進(jìn)一步探尋答案。

除《管理?xiàng)l例》對(duì)“餐飲服務(wù)單位未按規(guī)定收集、交運(yùn)、處理餐廚垃圾”的行為有所規(guī)范外，在《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》和《城市生活垃圾管理辦法》中也有所體現(xiàn)，因此選用這兩部規(guī)范性文件對(duì)比分析能夠更好地進(jìn)行系統(tǒng)解釋。

在《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第64條中，對(duì)餐廚垃圾產(chǎn)生者未按要求設(shè)置餐廚垃圾收集、貯存設(shè)施或違反清運(yùn)規(guī)定的，“責(zé)令改正，并處罰款”。而在《城市生活垃圾管理辦法》第42條中，對(duì)違反《辦法》第16條之規(guī)定，即對(duì)賓館、飯店、餐館以及機(jī)關(guān)、院校等單位未按規(guī)定收集、存放、交付餐廚垃圾的行為，“責(zé)令停止違法行為，限期改正，處以罰款”。雖然“責(zé)令停止違法行為，限期改正”與“責(zé)令改正”的表述方式不同，但是不難看出，兩者的立意應(yīng)當(dāng)是一致的，并且法條中出現(xiàn)的位置均是在“罰款”之前。

因?yàn)椤缎姓幜P法》第23條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為，所以“責(zé)令改正”或者“責(zé)令限期改正”肯定不屬于行政處罰的種類。那么，對(duì)于“責(zé)令改正”與行政處罰兩者之間的關(guān)系就成為必須要搞清的新問題。其實(shí)，“責(zé)令改正是指有權(quán)實(shí)施行政處罰的行政主體，責(zé)令當(dāng)事人改正違反行政管理秩序行為的行政行為是一種行政命令[3]。

反觀《管理?xiàng)l例》第64條第1款中，對(duì)于違反《管理?xiàng)l例》第43條第2款 “餐飲服務(wù)單位未按規(guī)定收集、交運(yùn)、處理餐廚垃圾”的行為，既未使用“責(zé)令改正，并處罰款”一詞，也未采用“責(zé)令停止違法行為，限期改正，處以罰款”的表述方式，而是更改為“責(zé)令停業(yè)整頓，并可處罰款”。因此，將“責(zé)令停業(yè)整頓”視同為“責(zé)令停止違法行為，限期改正”或“責(zé)令改正”一樣的行政命令極具可能性。

此外，從執(zhí)法實(shí)踐可得知，“餐飲服務(wù)單位未按規(guī)定收集、交運(yùn)、處理餐廚垃圾”造成違法的主要原因一方面是該單位從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生了餐廚垃圾，另一方面則在于該單位未按規(guī)定單獨(dú)收集餐廚垃圾或未將餐廚垃圾委托有資質(zhì)的專業(yè)服務(wù)單位收集、運(yùn)輸和處理。而從整改條件考慮，餐飲服務(wù)單位通常需要經(jīng)過(guò)查詢調(diào)研、磋商談判、簽訂合同以及采購(gòu)安裝等多個(gè)步驟和較長(zhǎng)時(shí)間才能完成整頓，因此在徹底改正違法行為之前，行政機(jī)關(guān)有必要先責(zé)令其通過(guò)停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的方式來(lái)預(yù)防餐廚垃圾的繼續(xù)產(chǎn)生，避免造成危害后果的不斷擴(kuò)大。換言之，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)講，在發(fā)現(xiàn)違法行為后通過(guò)行政命令的方式責(zé)令餐飲服務(wù)單位停止?fàn)I業(yè)僅是手段，督促其盡快自覺履行整頓義務(wù)才是目的，并且只要餐飲服務(wù)單位及時(shí)改正違法行為完成整頓便可恢復(fù)營(yíng)業(yè)。由此可見，上述理解也與行政命令的非處分性、限權(quán)性等特點(diǎn)完全相符。

綜上所述，筆者認(rèn)為，將《管理?xiàng)l例》第43條中“責(zé)令停業(yè)整頓”的性質(zhì)判定為是一種行政命令，比認(rèn)為是行政處罰或行政強(qiáng)制措施更具合理性和可操作性。

四、對(duì)策與建議

“責(zé)令停業(yè)整頓”作為行政命令，如果當(dāng)事人不遵守，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種方式對(duì)其實(shí)施進(jìn)一步制裁的問題，雖然目前法律法規(guī)就此尚未作出明確規(guī)定，但實(shí)踐中當(dāng)事人拒不執(zhí)行行政命令的類似情況，在立法技術(shù)上已經(jīng)有了新的突破，非常值得借鑒。比如，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第123條中，對(duì)已被責(zé)令改正且拒不改正違法行為的當(dāng)事人，制定了按日連續(xù)處罰的相關(guān)規(guī)定。

法乃治國(guó)之重，良法乃善治之前提。正如本文開篇所述，自2012年3月1日起施行《管理?xiàng)l例》以來(lái)，通過(guò)社會(huì)各方的共同努力，北京市生活垃圾管理得到了顯著加強(qiáng)，城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改善，生態(tài)安全得到維護(hù)，促進(jìn)了首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，可謂功在當(dāng)代，利在千秋。但是不可否認(rèn)，《管理?xiàng)l例》仍有進(jìn)一步完善的必要性和可能性。在此，筆者建議，有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)權(quán)威立法解釋或法律適用意見，進(jìn)一步明確“責(zé)令停業(yè)整頓”的性質(zhì)問題，并及時(shí)完善程序性規(guī)定和配套實(shí)施方案。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：李靜敏）