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        生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

        2017-04-08 18:57:59劉佳
        城市管理與科技 2017年1期
        關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù)文明法治

        劉佳

        生態(tài)文明是人類建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境取得的重大成果,是人類文明發(fā)展的新階段,加強(qiáng)和推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)正是保障生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。黨的十八大以來,黨中央對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)賦予了更高的戰(zhàn)略層面。本文闡述了當(dāng)前我國大力加強(qiáng)和推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的重要意義、現(xiàn)實(shí)狀況及存在的問題,從加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的立法、執(zhí)法、司法和守法等方面,提出了生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑。

        近年來,我國在加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程中將生態(tài)文明法治建設(shè)提到了一個(gè)新的高度。2012年,黨的十八大首次單篇論述生態(tài)文明建設(shè),將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局,并將其寫入黨章。隨后,黨的十八屆三中全會(huì)提出了生態(tài)文明制度體系建設(shè),黨的十八屆四中、五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明法治建設(shè)的理念和更加嚴(yán)格的法律制度。黨中央一系列生態(tài)文明法治建設(shè)舉措的提出,對(duì)打破傳統(tǒng)慣性思維模式、運(yùn)用法治思維分析我國生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況和存在的問題,深入探索、研究生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑,具有十分重大和深遠(yuǎn)的意義。

        一、充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的重大意義

        (一)生態(tài)文明法治建設(shè)是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的緊迫任務(wù)

        改革開放以來,雖然我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就,但是由于受自身發(fā)展條件、外部環(huán)境等各方面因素影響,我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要是以“粗放型”為主,在取得巨大成就的同時(shí)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)上卻付出了沉重的代價(jià):污染物排放量增大、酸雨面積擴(kuò)大、霧霾成為常態(tài),生態(tài)的急劇退化和環(huán)境的過度污染給人們的生產(chǎn)和生活造成了嚴(yán)重影響。2015年氣候公報(bào)和環(huán)境保護(hù)部公報(bào)顯示:

        2015年,全國共出現(xiàn)11次大范圍、持續(xù)性霧霾過程。在全國338個(gè)地級(jí)以上城市中,有265個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo),占78.4%;在對(duì)480個(gè)城市(區(qū)、縣)開展的降水監(jiān)測(cè)中,酸雨城市比例為22.5%;在全國5118個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中,水質(zhì)較差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為42.5%,極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為18.8%。根據(jù)第一次全國水利普查水土保持情況普查成果,我國現(xiàn)有土壤侵蝕總面積294.9萬平方千米,占普查范圍總面積的31.1%。其中,水力侵蝕129.3萬平方千米,風(fēng)力侵蝕165.6萬平方千米[1]。

        生態(tài)環(huán)境問題不僅僅是自然環(huán)境的一個(gè)領(lǐng)域,還有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市建設(shè)規(guī)劃等諸多領(lǐng)域的環(huán)境污染問題,部分高能耗、高污染行業(yè)轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型的進(jìn)程還比較緩慢等。因此,亟需建立健全更為嚴(yán)格的法律體系和更為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度,發(fā)揮法治在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用,通過法律的剛性手段,換取綠色發(fā)展和生態(tài)文明,為推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)保駕護(hù)航。

        (二)生態(tài)文明法治建設(shè)是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇

        生態(tài)文明法治建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。首先,生態(tài)文明法治建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國的迫切要求。全面推進(jìn)依法治國就是要求經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的活動(dòng)要按照法律制度開展,生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的重要組成,必須走法治化、規(guī)范化之路。其次,生態(tài)文明法治建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。2015年9月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了“推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代”,對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)行了深化和延伸,生態(tài)文明法治化道路是走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代的必由之路。再次,生態(tài)文明法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要?!渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出了“以建設(shè)美麗中國為目標(biāo),以正確處理人與自然關(guān)系為核心,以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題為導(dǎo)向……推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局”[2]。生態(tài)文明建設(shè)的最終目的就是要處理好人與自然的關(guān)系,解決這一問題的路徑必須依靠法治,在生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)程中必須兼顧代際公平和生態(tài)和諧的發(fā)展需求。

        二、客觀審視生態(tài)文明法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況

        (一)生態(tài)文明法治建設(shè)的主要成果

        從門類和數(shù)量上看,我國生態(tài)環(huán)境法治體系已經(jīng)基本形成。截至目前,我國先后制定和修改了30余部生態(tài)環(huán)境和資源方面的法律,另有數(shù)以百計(jì)的環(huán)境行政法規(guī)和部門規(guī)章,以及不斷增加的地方性環(huán)境法規(guī)[3]。這些法律法規(guī)基本覆蓋了大氣和水污染防治、自然資源開發(fā)利用、自然區(qū)域和生物多樣性保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等主要領(lǐng)域,門類比較齊全,基本做到了有法可依。特別是2015年1月實(shí)施的新的《環(huán)境保護(hù)法》,在注重環(huán)保理念、完善生態(tài)保護(hù)制度、強(qiáng)化法律責(zé)任、擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體等方面進(jìn)行了諸多創(chuàng)新,為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗中國提供了更加強(qiáng)有力的法治保障。

        (二)生態(tài)文明法治建設(shè)存在的問題

        生態(tài)文明法治建設(shè)包括立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié),每個(gè)環(huán)節(jié)都非常重要。從現(xiàn)實(shí)情況來看,我國的生態(tài)文明法治建設(shè)在實(shí)踐過程中還面臨一些問題和阻力。

        1.立法層面缺乏綜合考慮,部分法律制度不健全。

        當(dāng)前,我國在生態(tài)文明基礎(chǔ)上的立法行為主要還是以憲法為統(tǒng)領(lǐng),以《環(huán)境保護(hù)法》作為基礎(chǔ),將污染防治和自然資源保護(hù)等作為主干,配合相關(guān)實(shí)施細(xì)則和行政法規(guī)、規(guī)章等作為補(bǔ)充。在生態(tài)文明建設(shè)的綜合指導(dǎo)性方面,《環(huán)境保護(hù)法》尚不具有全面性和綜合性,迫切需要出臺(tái)具有全面指導(dǎo)意義的生態(tài)文明基本法。同時(shí),現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律更多側(cè)重于防止污染,對(duì)環(huán)境的保護(hù)和改善方面只是做了原則性的規(guī)定,沒有制定具體的配套措施。特別是一些專門性的法規(guī)存在相互矛盾的情況;一些環(huán)境法律的修改及配套法規(guī)的制定已經(jīng)跟不上現(xiàn)實(shí)需要;有的領(lǐng)域還無法可依,存在立法空白。

        2.執(zhí)法層面缺乏有效手段,執(zhí)法水平亟待提高。

        雖然新的《環(huán)境保護(hù)法》在法律責(zé)任方面制定了更加詳盡和更加嚴(yán)格的規(guī)定,但是仍存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。比如,一些地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù),對(duì)部分企業(yè)的排污行為視而不見,執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法缺位。還有的地方由于體制機(jī)制問題,在環(huán)境污染治理上責(zé)任不清,相互推諉。

        3.司法層面缺乏相關(guān)機(jī)制,訴訟機(jī)制亟待完善。

        目前,我國在生態(tài)環(huán)境司法方面仍處于探索實(shí)踐階段。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看,自2014年最高人民法院決定設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭后,環(huán)境資源審判庭由基層到最高法院在全國16個(gè)省市相繼設(shè)立。同時(shí),新的《民事訴訟法》和新的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步完善了環(huán)境公益訴訟的主體和程序。但是,有些環(huán)境資源審判庭存在形同虛設(shè)現(xiàn)象,社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境司法缺乏一定的認(rèn)可和信任,很少有社會(huì)公眾通過司法程序進(jìn)行生態(tài)環(huán)境方面的維權(quán)。此外,環(huán)境保護(hù)審判案件專業(yè)法官嚴(yán)重不足,成為生態(tài)環(huán)境司法領(lǐng)域的短板。

        4.守法層面缺乏規(guī)則意識(shí),公眾參與度低。

        社會(huì)公眾的環(huán)境法治意識(shí)相對(duì)比較淡薄,認(rèn)為環(huán)境問題與己無關(guān),是政府的事,只要沒影響到自己的生產(chǎn)生活,對(duì)環(huán)境違法行為視而不見,也不會(huì)主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)。公眾參與度低除與渠道不暢通有關(guān),還有激勵(lì)機(jī)制不健全等問題,沒有形成全社會(huì)高度統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)規(guī)則意識(shí)的良好氛圍。

        三、探索生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

        在生態(tài)文明建設(shè)過程中,運(yùn)用法治思維,建立和完善生態(tài)文明制度體系,運(yùn)用法律的權(quán)威性推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)十分重要。生態(tài)文明法治建設(shè)主要包括四方面內(nèi)容: 一是立法層面。建立完善的生態(tài)文明法律體系,做到環(huán)境保護(hù)活動(dòng)有法可依,有規(guī)可循,這是環(huán)境法治的前提; 二是執(zhí)法層面。嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)文明法律規(guī)定,這是環(huán)境法治的關(guān)鍵; 三是司法層面。嚴(yán)格追究環(huán)境違法、犯罪行為人的法律責(zé)任,這是環(huán)境法治的基本保障;四是守法層面。通過開展多種形式的宣傳活動(dòng),不斷提高公民的守法意識(shí),這是環(huán)境法治的有效保障。

        (一)科學(xué)立法,完善生態(tài)文明立法體系

        法律是治國之重器,良法是善治的前提,所以一定要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵,構(gòu)建完善的生態(tài)文明法治體系。一方面,要擺脫“粗放式”發(fā)展的束縛,堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的理念,樹立全面、綜合、科學(xué)的立法理念,加快由全國人大進(jìn)行立法,制定一部適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要、綜合性的生態(tài)文明基本法,在內(nèi)容設(shè)計(jì)上增加環(huán)境保護(hù)的基本原則和制度等內(nèi)容,使之成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治并重的綜合性環(huán)境基本法律。另一方面,在生態(tài)文明法律體系的構(gòu)建上,要進(jìn)一步制定、修改、完善不適應(yīng)發(fā)展的部分環(huán)境法律,比如制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法,在國家不動(dòng)產(chǎn)登記局已經(jīng)成立的基礎(chǔ)上,加快形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度;研究制定國土空間開發(fā)規(guī)劃法,進(jìn)一步修訂完善耕地、水資源、森林等相關(guān)法律,建立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主要功能區(qū)限制開發(fā)制度;研究制定生態(tài)補(bǔ)償法,逐步規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象與范圍、補(bǔ)償方式、資金來源等[4];在2016年1月新修訂的《大氣污染防治法》中增加 PM2.5監(jiān)測(cè)和防治等內(nèi)容,進(jìn)一步形成比較完備的多層次、多領(lǐng)域的生態(tài)文明法律體系。

        (二)強(qiáng)化執(zhí)法,提高生態(tài)文明執(zhí)法水平

        針對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中長(zhǎng)期存在的“執(zhí)法難”、“執(zhí)法不力”等難題,新的《環(huán)境保護(hù)法》明確了各級(jí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)等更加清晰的法律責(zé)任和“按日計(jì)罰”、“行政拘留”等更加嚴(yán)格的處罰手段,為強(qiáng)化執(zhí)法提供了法律保障。因此,如何更加有效地發(fā)揮政府職能作用是落實(shí)新的《環(huán)境保護(hù)法》的關(guān)鍵。一是進(jìn)一步探索將生態(tài)文明建設(shè)納入政府績(jī)效考核,建立一套體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的考評(píng)機(jī)制。在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》明確的25種黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)情形的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度,將考評(píng)結(jié)果納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部檔案,實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制;二是針對(duì)權(quán)力尋租現(xiàn)象,探討在現(xiàn)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度下,制定上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督的完備法規(guī)政策,規(guī)范監(jiān)督行為[5];三是加強(qiáng)執(zhí)法人員法治宣傳教育,建立問責(zé)機(jī)制,切實(shí)將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

        (三)公正司法,完善生態(tài)文明司法機(jī)制

        建立健全生態(tài)環(huán)境案件司法程序和相應(yīng)的保障機(jī)制,讓受害者的權(quán)益切實(shí)得到保障,這是解決生態(tài)環(huán)境案件、加強(qiáng)生態(tài)違法行為監(jiān)督的關(guān)鍵。一是充分發(fā)揮各層級(jí)環(huán)境資源審判庭的作用,有效保障生態(tài)環(huán)境案件立案的及時(shí)性和公正性,解決“立案難”;二是政府在環(huán)境執(zhí)法時(shí),要保留好有關(guān)證據(jù)和各種情況信息,及時(shí)向社會(huì)公開執(zhí)法記錄,接受社會(huì)監(jiān)督,避免“取證難”[6];三是及時(shí)兌現(xiàn)“勝訴者”的權(quán)利,切實(shí)解決案件“執(zhí)行難”;四是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)法官的培訓(xùn),強(qiáng)化司法隊(duì)伍建設(shè),提高環(huán)境糾紛案件處理水平;五是健全環(huán)境公益訴訟制度。2015年1月,最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和2015年7月最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》,為環(huán)境公益訴訟進(jìn)一步提供了法律依據(jù)。此外,還要探索建立環(huán)境公益訴訟公益律師參與制度,解決生態(tài)環(huán)境案件立案和“取證難”;探索建立訴訟獎(jiǎng)懲機(jī)制,激勵(lì)特定主體積極參與環(huán)境公益訴訟。

        (四)知法守法,提高公眾參與度

        社會(huì)的每一個(gè)主體都是生態(tài)文明的法治建設(shè)者,生態(tài)文明法治建設(shè)離不開社會(huì)組織和公眾參與。要在新的《環(huán)境保護(hù)法》“信息公開和公眾參與”一章規(guī)定的政府依法公開環(huán)境信息義務(wù)的基礎(chǔ)上,加大對(duì)生態(tài)保護(hù)信息內(nèi)容公開的覆蓋面。一是加大普及環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法律法規(guī)知識(shí),大力開展垃圾分類、廢物回收再利用等環(huán)境保護(hù)教育活動(dòng),深入培育公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí);二是通過開展綠色環(huán)保公益活動(dòng)等方式,強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和法治思維,促其在生產(chǎn)過程中自覺維護(hù)生態(tài)環(huán)境;三是充分發(fā)揮社會(huì)組織在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用,提高環(huán)評(píng)參與的有效性。

        參考文獻(xiàn)

        [1]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.2015中國環(huán)境狀況公報(bào)[R].中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站,2016.

        [2]生態(tài)文明體制改革總體方案[N].人民日?qǐng)?bào),2015.9.22.

        [3]王樹義.論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革[J].中國法學(xué),2014(3).

        [4]孫佑海.依法治國背景下生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2015(5).

        [5]張莉,鄭昆白.論生態(tài)文明建設(shè)的法治化路徑規(guī)制.佳木斯大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)[J],2016(6).

        [6]張帆,王丹.論生態(tài)文明法治建設(shè)[J].云南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2015(3).

        (責(zé)任編輯:李靜敏)

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