周孝　馮中越

一、項(xiàng)目概況

那考河項(xiàng)目是廣西省南寧市海綿城市試點(diǎn)工程建設(shè)中的重點(diǎn)示范項(xiàng)目。該項(xiàng)目工程區(qū)總面積71.9公頃，全長6.35公里，通過流域修復(fù)和海綿城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)水岸復(fù)興，打造那考河中游一體化景觀，提升水清、岸綠、景美的南寧宜居城市形象。為提高項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，充分發(fā)揮社會資本作用，南寧市政府決定采用PPP模式實(shí)施（這也是我國首個流域治理PPP項(xiàng)目）。經(jīng)過競爭性磋商采購，北京排水集團(tuán)（以下簡稱“北排集團(tuán)”）以社會投資人的身份中標(biāo)。中標(biāo)后，北排集團(tuán)與南寧建寧水務(wù)投資集團(tuán)聯(lián)合成立了南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司（以下簡稱“項(xiàng)目公司”）。項(xiàng)目公司承擔(dān)那考河項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營，總投資為11.9億元，項(xiàng)目特許經(jīng)營期10年（包括2年的建設(shè)期和8年的運(yùn)營期）。整個項(xiàng)目包括河道整治、截污治理、生態(tài)修復(fù)、水質(zhì)凈化廠、沿岸景觀、海綿城市、信息化工程等7個子工程。

二、治理模式比較分析

（一）流域治理與廠網(wǎng)一體化經(jīng)營

第一，地理范圍不同。廠網(wǎng)一體化經(jīng)營所涵蓋的地理范圍的大小取決于城市規(guī)模與排污管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)方式；流域治理的地理范圍取決于流域本身所涉及區(qū)域的大小。相比較而言，廠網(wǎng)一體化經(jīng)營的范圍存在著上限，不會超出某一城市的邊界。而流域治理在地理范圍上的上限并不明確，既可能是那考河這種小范圍流域，也可能是長江、淮河等涉及多個省份的全國性流域。

第二，業(yè)務(wù)范圍更廣。廠網(wǎng)一體化的主要業(yè)務(wù)是處理經(jīng)濟(jì)活動與日常生活產(chǎn)生的污水，并盡可能實(shí)現(xiàn)中水回收利用。而流域治理除處理污水外還涉及與水環(huán)境有關(guān)的各個方面，包括水土保持、環(huán)境優(yōu)化和改善、水循環(huán)利用等。換句話說，廠網(wǎng)一體化經(jīng)營的目的是事后解決污水，而流域治理則包含主動性的事前保護(hù)與處置。

第三，目標(biāo)要求更高。污水處理的目的是使生產(chǎn)活動或日常生活排放的污水達(dá)到排水甚至再次使用的水質(zhì)要求，從而減少污水排放對生態(tài)自然環(huán)境的危害，尤其是要確?？衫盟Y源不受污染。在此基礎(chǔ)上，流域治理還要求實(shí)現(xiàn)流域范圍內(nèi)的水生態(tài)平衡，并且以經(jīng)濟(jì)社會活動與水環(huán)境保護(hù)之間的平衡作為主要內(nèi)容。

第四，涉及主體更多。廠網(wǎng)一體化經(jīng)營涉及的相關(guān)主體包括污水處理企業(yè)、區(qū)域內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)以及相關(guān)的企業(yè)和居民。實(shí)施流域治理無論是在政府部門/機(jī)構(gòu)還是居民/企業(yè)方面，主體多元化特征更加明顯。而隨著流域范圍的擴(kuò)大，流域治理涉及的平級或上下級政府部門會更多，需要有流域范圍內(nèi)相關(guān)政府部門之間的協(xié)作。

（二）PPP模式與傳統(tǒng)模式

第一，由單一的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌雠c政府相結(jié)合。在傳統(tǒng)模式中，流域治理是單一的政府行為。例如，在“河長制”模式中，由地市、縣政府統(tǒng)籌，發(fā)改委、財(cái)政、國土、環(huán)保、水利、城管等部門共同承擔(dān)治理工作。而在PPP模式中，社會資本與政府共同進(jìn)行流域治理，即由政府購買社會服務(wù)，通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)社會福利增進(jìn)。

第二，政府職能從雙重角色轉(zhuǎn)向以監(jiān)管為主。在傳統(tǒng)模式中，政府具有代理人和監(jiān)督人的雙重角色。在“河長制”模式中，基層政府和所轄職能部門既是上級政府的代理人又是治理工作的監(jiān)督人。PPP模式引入流域治理領(lǐng)域后，社會資本將取代政府，成為流域治理中的代理人，政府只需要做好監(jiān)管工作。

第三，治理結(jié)構(gòu)由等級制轉(zhuǎn)向平等的委托代理制。在“河長制”模式中，地市、縣政府將流域劃分為多個小塊兒，分別由相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“承包”，屬于科層化的等級制模式。PPP模式采取的是建立在地位平等基礎(chǔ)上的委托代理機(jī)制：政府部門通過契約關(guān)系，對中標(biāo)企業(yè)進(jìn)行約束和激勵。同時，PPP模式的橫向治理結(jié)構(gòu)由于流域廣闊而層級提高。

第四，流域治理考核指標(biāo)更加細(xì)化明確。當(dāng)流域治理工作由多個相對獨(dú)立的部門分散承擔(dān)時，由于流域本身的特征以及相應(yīng)存在的外部性問題，上級政府很難確定明確的績效考核指標(biāo)。而PPP模式將整個流域的治理委托第三方企業(yè)或機(jī)構(gòu)后，政府可以設(shè)定一些針對整個流域的指標(biāo)，從而使績效考核趨于具體化。例如，那考河項(xiàng)目的績效考核包括水質(zhì)、水量、防洪三大指標(biāo)。總體上要求河道斷面、污水處理水質(zhì)要達(dá)到地表Ⅳ類水，河道補(bǔ)水量不低于污水量的80%，河道行洪按50年一遇洪水標(biāo)準(zhǔn)。

（三）流域治理PPP與一般公用事業(yè)PPP對比

第一，責(zé)任與利益主體多元化程度更高。與一般的公用事業(yè)PPP項(xiàng)目相比，流域治理PPP項(xiàng)目中的每一類主體都有較高程度的多元化。以那考河項(xiàng)目為例（見圖），顯性主體包括南寧市政府、內(nèi)河管理處、北排集團(tuán)、項(xiàng)目公司以及接受其委托的其他公司。除此之外，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營還要涉及多個政府部門和企業(yè)法人。

第二，項(xiàng)目目標(biāo)更加多樣化綜合化。一般的公用事業(yè)PPP項(xiàng)目目標(biāo)比較單一、明確，比如軌道交通的目標(biāo)是保障公共交通服務(wù)，燃?xì)夤?yīng)的目標(biāo)是保障城市用氣服務(wù)。而流域治理PPP項(xiàng)目的目標(biāo)具有多樣化和綜合化特征，要同時考慮社會效益、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益。

第三，組織結(jié)構(gòu)與委托代理關(guān)系更加復(fù)雜。以那考河項(xiàng)目為例，這種復(fù)雜性表現(xiàn)為：在公私之間，于公，項(xiàng)目公司不僅需要與南寧市政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，與內(nèi)河管理處簽訂補(bǔ)充協(xié)議，南寧市政府還要與內(nèi)河管理處簽訂委托協(xié)議；于私，在私營部門內(nèi)部，項(xiàng)目公司通過分包形式將不同的子項(xiàng)目或任務(wù)委托給相關(guān)企業(yè)。這些企業(yè)主要有北京城建道橋集團(tuán)、北京市政設(shè)計(jì)研究總院、北排集團(tuán)等，如果流域范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，或者隨著流域治理工作的不斷推進(jìn)，這種組織結(jié)構(gòu)方面的復(fù)雜性還要加劇。

三、流域治理PPP模式：優(yōu)勢與挑戰(zhàn)

（一）主要優(yōu)勢

第一，提升融資可得性，提高項(xiàng)目效率，降低整體風(fēng)險(xiǎn)。雖然政府部門是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主要提供者，但是政府部門有限的財(cái)政收入與供給能力很難滿足日益增長的公共需求。特別是涉及資金需求量大、專業(yè)化程度較高的流域治理領(lǐng)域更是如此。而社會資本擁有大量的閑余資金和各種專業(yè)化的人力資源與技術(shù)，通過公私合作，在流域治理中引入社會資本，一方面可以充分發(fā)揮社會資源，提高流域治理項(xiàng)目的融資可得性，另一方面能夠發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)的制度優(yōu)勢，提高項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營效率，降低社會成本和項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。

第二，實(shí)施協(xié)同綜合治理，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。相比原有的各自為政、分散的流域治理模式，引入PPP模式后，其基本的理念是能夠?qū)崿F(xiàn)參與各方的合作共贏。同時，政府將原本分散于各級部門的流域治理責(zé)任集中委托給PPP項(xiàng)目公司，可以在保障其合理盈利的前提下實(shí)施協(xié)同綜合治理，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

第三，引入市場機(jī)制，規(guī)避搭便車、監(jiān)管碎片化等問題。在原有的流域治理模式中，很容易出現(xiàn)以下問題：一是相關(guān)部門降低在流域治理方面的資源投入，選擇搭便車；二是部分地區(qū)以犧牲其他地區(qū)的利益為代價(jià)，保障自己的流域治理或者降低治理成本；三是各主體之間的利益差異以及普遍存在的信息不對稱問題，使得原有的治理模式無法避免地區(qū)分割、條塊分割、部門分割等問題。流域治理引入PPP模式一方面能夠提高治理工作的整體性與協(xié)調(diào)性，另一方面可以完善激勵機(jī)制，激發(fā)相關(guān)主體參與治理工作，提升努力程度的積極性。

第四，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，化解過程風(fēng)險(xiǎn)，消除尋租空間。在原有的流域治理模式中，政府既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，這種模式已經(jīng)無法滿足流域治理的新要求。流域治理引入PPP模式后可以明顯地推動政府職能轉(zhuǎn)變和治理機(jī)制創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在：一是政府可以更好地分配有限資源，提高公共服務(wù)與社會管理的能力與效率；二是可以限制政府分配資源的權(quán)力，消除私營部門的尋租空間；三是提高流域治理項(xiàng)目的穩(wěn)定性，化解項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）潛在挑戰(zhàn)

第一，多主體下的有效監(jiān)管。流域治理的PPP模式仍然涉及諸多主體，由此將增加項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)管難度。一方面，流域治理的PPP模式需要有環(huán)保、水利、財(cái)政、國土等多個部門參與監(jiān)管，如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管則是一大難點(diǎn)；另一方面，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過程中，項(xiàng)目公司會將一些本身不擅長的業(yè)務(wù)或子項(xiàng)目分包給其他公司，由此必然增加項(xiàng)目內(nèi)部的監(jiān)管難度。

第二，多目標(biāo)下的利益協(xié)調(diào)。流域治理的PPP模式涉及多個不同的利益主體，包括私人營利性企業(yè)、私人非營利組織、政府等非營利公共組織等，這些不同的利益主體都會有差異化的利益訴求。例如，地方政府希望以最少的財(cái)政支出獲得最多的收益，而項(xiàng)目公司追求的則是利潤最大化或成本最小化以獲得一定的利潤。而當(dāng)二者的分歧較大時，這種公私部門之間的合作將難以持續(xù)。因此，如何協(xié)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施過程中各方主體的利益分歧，是PPP模式必須面對的一個重要挑戰(zhàn)。

第三，項(xiàng)目的不確定性與再談判。流域治理等公用事業(yè)方面的PPP項(xiàng)目通常周期較長（那考河項(xiàng)目周期10年）。如此，在項(xiàng)目實(shí)施的過程中必然會存在很多的不確定性：一是政府換屆，不同任屆領(lǐng)導(dǎo)人的理念和決策，會對PPP項(xiàng)目產(chǎn)生一定沖擊；二是經(jīng)濟(jì)、社會、自然等外部環(huán)境的變動，由此會改變項(xiàng)目成本的收益結(jié)構(gòu)；三是政府的承諾與兌現(xiàn)。承諾與兌現(xiàn)之間產(chǎn)生的差異將會直接影響項(xiàng)目的實(shí)施效果。項(xiàng)目不確定性的存在使得在實(shí)施的過程中不可避免地會發(fā)生再談判問題。而這就需要公私部門之間的妥善應(yīng)對——實(shí)現(xiàn)參與約束與激勵相容。

第四，綜合治理中的績效考核。流域治理的PPP模式可以使績效考核的目標(biāo)更加明確和細(xì)化。例如，那考河項(xiàng)目從水質(zhì)、水量、防洪等三個方面設(shè)定了考核指標(biāo)。在確定考核指標(biāo)后，如何據(jù)此進(jìn)行績效考核是PPP項(xiàng)目中政府監(jiān)管部門面臨的挑戰(zhàn)：一是政府部門必須明確各考核目標(biāo)之間的相對重要性，這就需要科學(xué)、合理的進(jìn)行權(quán)衡和取舍；二是考核指標(biāo)的檢測需要政府部門具備相應(yīng)的專業(yè)技能，能力不足與信息不對稱都將影響檢測結(jié)果的可靠性；三是得到檢測結(jié)果后需要政府部門對項(xiàng)目公司進(jìn)行相應(yīng)的獎勵與懲罰，這又涉及到機(jī)制設(shè)計(jì)及其完善問題。

四、那考河項(xiàng)目的深度思考

（一）項(xiàng)目性質(zhì)

在那考河項(xiàng)目中，北排集團(tuán)作為社會投資人參與公開招標(biāo)程序。中標(biāo)之后，北排集團(tuán)與南寧建寧水務(wù)投資集團(tuán)聯(lián)合組建了項(xiàng)目公司，分別控股90%和10%。也就是說，該項(xiàng)目中的資本均來自于國有企業(yè)，并且大部分屬于外埠國有企業(yè)，小部分屬于本地國有企業(yè)，如此就產(chǎn)生了以下問題：首先，那考河項(xiàng)目中的資本是否符合社會資本的界定，或者說該項(xiàng)目是否是真正的PPP項(xiàng)目？其次，如果允許國企參與PPP項(xiàng)目，那么由國企主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目是否適用于相關(guān)的法律，是否有必要根據(jù)社會資本性質(zhì)（即國有資本與非國有資本）的差異而制定不同的法律？最后，考慮到國企在融資能力、預(yù)算軟約束、抵御風(fēng)險(xiǎn)、政企關(guān)系等方面占有的一定優(yōu)勢，一旦PPP領(lǐng)域?qū)笕娣砰_，是否會出現(xiàn)國企壟斷公用事業(yè)的局面？

那考河項(xiàng)目的主要目標(biāo)是治理水污染并修復(fù)那考河流域的生態(tài)環(huán)境。因此，引入以污水處理作為主營業(yè)務(wù)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)北排集團(tuán)，符合當(dāng)?shù)卣约绊?xiàng)目本身的要求，這一點(diǎn)是值得肯定的。但是，在全面推廣PPP模式時，必須妥善處理好國有資本與非國有資本之間的關(guān)系，消除對民營企業(yè)的歧視，創(chuàng)造條件積極引入民營資本，推進(jìn)國企的混合所有制改革，充分發(fā)揮公私合作、共同參與城市公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營的作用。

（二）政府主體之間的關(guān)系

在流域治理PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，必須妥善協(xié)調(diào)政府主體之間的關(guān)系。

第一，上下級政府之間的關(guān)系。那考河項(xiàng)目存在兩組上下級政府主體，即南寧市政府與流域內(nèi)的基層政府、市政府職能部門與流域內(nèi)所駐的派出機(jī)構(gòu)。在流域治理PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，需要重點(diǎn)協(xié)調(diào)以下關(guān)系：一是流域內(nèi)相關(guān)事務(wù)管轄關(guān)系的調(diào)整。流域治理是一個綜合性、系統(tǒng)性的工程，項(xiàng)目實(shí)施必須與其他事務(wù)等協(xié)同進(jìn)行。但是，這些事務(wù)的管轄權(quán)是否仍舊歸屬于原來各個分散的基層政府，還是統(tǒng)一集中于上級政府？將會影響項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度與效率；二是PPP模式中政府對項(xiàng)目公司的支付，是上級政府統(tǒng)一支付，還是基層政府各自承擔(dān)支付責(zé)任？如果是上級政府統(tǒng)一支付，那么基層政府的激勵與約束機(jī)制又如何體現(xiàn)？這一問題如果部門妥善解決最終將影響上下級政府之間能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與利益的統(tǒng)一；三是當(dāng)單個項(xiàng)目公司承擔(dān)流域治理工作時，監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當(dāng)如何劃分？這種職責(zé)劃分將涉及到垂直監(jiān)管與屬地監(jiān)管之間的權(quán)衡。

第二，同級政府之間的關(guān)系。那考河項(xiàng)目涉及到同級政府之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。一方面，需要將權(quán)責(zé)利在基層政府之間合理分配，以提高推進(jìn)PPP項(xiàng)目進(jìn)展的積極性；另一方面，必須建立各相關(guān)職能部門之間的協(xié)同監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)制，確保對項(xiàng)目的有效監(jiān)管，同時又要切實(shí)維護(hù)相關(guān)利益主體的正當(dāng)權(quán)益。從改革與創(chuàng)新的角度講，可以積極引入、發(fā)揮社會組織等第三方的監(jiān)管作用，從而更好地保護(hù)公共利益。

第三，跨區(qū)域政府之間的關(guān)系。那考河項(xiàng)目只是涵蓋面積較小的那考河流域，沒有超出南寧市的管轄地域。但是，流域治理的面積可大可小。當(dāng)治理面積較大的流域時必然會涉及多個地級市甚至多個省市區(qū)。也就是說，隨著流域治理PPP模式的推廣，協(xié)調(diào)跨區(qū)域政府之間（比如地級市之間甚至各省市區(qū)之間）的關(guān)系將變得非常重要。一是建立跨區(qū)域協(xié)同合作機(jī)制，協(xié)調(diào)廣闊流域內(nèi)各政府之間的工作；二是合理分配權(quán)責(zé)利，加快推進(jìn)體制創(chuàng)新，構(gòu)建有效的監(jiān)管體系；三是建立合理的跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，解決好流域內(nèi)的外部性問題，形成滿足參與約束、激勵相容的跨區(qū)域流域治理體系。

（三）公私之間的關(guān)系

推動流域治理PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，必須在公共部門與社會資本之間建立融洽、穩(wěn)定、合理的合作關(guān)系。

在政府與社會資本之間需要重點(diǎn)考慮以下問題：一是加強(qiáng)投融資監(jiān)管。在那考河項(xiàng)目中，北排集團(tuán)與建行廣西分行朝陽支行簽訂了貸款協(xié)議，意味著資金主要來源于本地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)。投融資方面的問題不僅會影響項(xiàng)目的實(shí)施與運(yùn)營，而且可能會對地方政府以及金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性產(chǎn)生沖擊。因此必須加強(qiáng)對投融資過程與機(jī)制的監(jiān)管，盡可能消除項(xiàng)目資金方面的風(fēng)險(xiǎn)。二是建立互利共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。PPP模式的基本原則是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互利共贏。但是，實(shí)現(xiàn)共贏并不容易。一方面，公私雙方之間存在目標(biāo)差異。前者追求公益性，后者注重營利性，這易引起雙方之間偏好與選擇的分歧；另一方面，受市場、社會、自然等方面因素的影響，在項(xiàng)目實(shí)施的過程中會面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，如何量化風(fēng)險(xiǎn)、雙方之間如何做到合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)則是個非常棘手的問題。

政府與項(xiàng)目公司之間需要重點(diǎn)考慮以下問題：一是政府積極提供必要服務(wù)。流域治理涉及面廣，單靠項(xiàng)目公司無法完成項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營，需要政府提供協(xié)調(diào)、保障等服務(wù)。這就要求繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。二是政府兌現(xiàn)承諾與項(xiàng)目公司履約。PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施既需要政府兌現(xiàn)支付、政策等方面的承諾，也要求項(xiàng)目公司嚴(yán)格按照合同履約，如此就需要有第三方對公私雙方之間的行為進(jìn)行監(jiān)督，從而確保合約的有效性與項(xiàng)目的可行性。三是政府監(jiān)管與績效考核。一方面，作為流域治理PPP項(xiàng)目的委托人，政府必須對項(xiàng)目公司進(jìn)行有效監(jiān)督，以規(guī)避其可能出現(xiàn)的機(jī)會主義行為；另一方面，政府需要對項(xiàng)目公司進(jìn)行嚴(yán)格、規(guī)范、科學(xué)的績效考核，落實(shí)對項(xiàng)目公司的激勵與約束機(jī)制。四是構(gòu)建合理有效的再談判機(jī)制。流域治理是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，很多因素都可能影響PPP項(xiàng)目的實(shí)施。因此，必須事先設(shè)計(jì)好公私雙方均認(rèn)可的再談判機(jī)制，以應(yīng)對各種可能出現(xiàn)的情況，從而確保較長時期內(nèi)項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）