(1. 水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038；2. 中國(guó)水利工程協(xié)會(huì)，北京 100055)

水利工程PPP建設(shè)模式淺析

翟偉鋒1董紅元2肖峰2

(1. 水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038；2. 中國(guó)水利工程協(xié)會(huì)，北京 100055)

PPP模式已成為當(dāng)前社會(huì)工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的熱點(diǎn)話題。本文結(jié)合水利工程建設(shè)，系統(tǒng)梳理總結(jié)了PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程和有關(guān)政策支撐，以及PPP模式的優(yōu)點(diǎn)、基本特征、實(shí)施階段等內(nèi)涵特性，通過(guò)具體實(shí)踐案例簡(jiǎn)單分析探討了不同類型的水利工程項(xiàng)目如何選擇適用的PPP建設(shè)模式，最后向有關(guān)主管部門提出具體改進(jìn)建議，希望能夠助力PPP模式在水利工程行業(yè)的宣傳和推廣。

PPP模式；水利工程; 建設(shè)模式

PPP(Public-Private Partnership)模式，指政府與社會(huì)資本通過(guò)合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域不可或缺的項(xiàng)目運(yùn)作模式。當(dāng)前，中國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，自2013年，國(guó)內(nèi)PPP相關(guān)政策密集出臺(tái), PPP已成為社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的抓手之一。水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，同樣需要通過(guò)深化改革向社會(huì)資本敞開(kāi)大門。本文重點(diǎn)簡(jiǎn)紹水利工程PPP建設(shè)模式有關(guān)背景內(nèi)涵、運(yùn)作方式、實(shí)踐案例等內(nèi)容，并提出政策建議，供有關(guān)部門和水利工程建設(shè)參與者參考。

1 PPP模式背景和內(nèi)涵

1.1 PPP模式發(fā)展背景

國(guó)際上，不同國(guó)家地區(qū)和國(guó)際組織由于在意識(shí)形態(tài)和實(shí)踐需求方面的不同，目前對(duì)PPP模式的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)。在國(guó)內(nèi)，PPP模式的實(shí)踐發(fā)展歷程大體劃分為三個(gè)階段。第一階段為探索試水階段(1995—2003年)。這一階段PPP模式作為一種新興的項(xiàng)目融資方式由世行和亞行開(kāi)始引入中國(guó)，從1995年，在當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)的主導(dǎo)下，相繼開(kāi)展了廣西來(lái)賓B電廠、成都自來(lái)水六廠、長(zhǎng)沙電廠建設(shè)等幾個(gè)早期的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。如:2002年在北京市政府主導(dǎo)下，實(shí)施了北京市第十水廠的BOT項(xiàng)目。此階段的嘗試是政府以吸引外商投資為主要目的，與此相關(guān)的政策頂層設(shè)計(jì)尚未啟動(dòng)，這些試水項(xiàng)目從真正意義還未起到由點(diǎn)帶面的示范效應(yīng)。第二階段為發(fā)展成長(zhǎng)階段(2004—2013年)。2004年，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部率先制定政策，頒布實(shí)施《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，將特許經(jīng)營(yíng)正式引進(jìn)市政公用事業(yè)，項(xiàng)目實(shí)踐范圍也擴(kuò)大到城市供水、污水處理、燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域。各級(jí)地方政府也紛紛出臺(tái)地方性法規(guī)政策，引導(dǎo)和規(guī)范轄區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)工作，其中較為經(jīng)典的案例有北京地鐵四號(hào)線和國(guó)家體育場(chǎng)建設(shè)兩個(gè)PPP項(xiàng)目。在這個(gè)階段PPP仍然以籌集社會(huì)資金為主要導(dǎo)向，把政府缺乏資金、不易做好的公共產(chǎn)品或服務(wù)推向一個(gè)發(fā)展并不太成熟的市場(chǎng)，往往忽視項(xiàng)目的中長(zhǎng)期發(fā)展以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益情況。但廣泛多元的項(xiàng)目實(shí)踐，客觀上促進(jìn)了PPP理論體系的深化和發(fā)展，基本上確立了PPP模式的政策框架、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同范式等基礎(chǔ)。第三階段為規(guī)范推廣階段(2014年開(kāi)始)。財(cái)政部從2014年全面部署PPP模式推廣工作，成立了政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，陸續(xù)從組織、政策、項(xiàng)目試點(diǎn)等不同層面大力推廣PPP模式。國(guó)家發(fā)展改革委也在2014年推出了近百個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)的示范項(xiàng)目，范圍涉及傳統(tǒng)與信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、石化、油氣、煤化工等產(chǎn)業(yè)。隨著目前示范項(xiàng)目的不斷增容，PPP模式在中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)規(guī)范化推廣的新階段。

在水利建設(shè)投資方面，2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)和水利工程。2015年國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合發(fā)布實(shí)施《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，專門針對(duì)重大水利工程引入社會(huì)資本做出安排。2016年財(cái)政部和水利部聯(lián)合發(fā)布實(shí)施《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》，鼓勵(lì)在水利發(fā)展資金的使用上，采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制。水利部陳雷部長(zhǎng)在2017年全國(guó)水利廳局長(zhǎng)會(huì)議上做出部署，要求創(chuàng)新水利投融資體制，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作(PPP)、參股控股、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)債權(quán)融資、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，更多地吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)運(yùn)營(yíng)。水利工程PPP建設(shè)模式已逐步成為現(xiàn)階段政府投資的引導(dǎo)方向。

1.2 PPP模式內(nèi)涵梳理

根據(jù)中國(guó)實(shí)際，PPP模式可解讀為政府同社會(huì)資本(包括國(guó)企、民企、外企等)之間相互合作完成某個(gè)公共項(xiàng)目的一種融資方式。其優(yōu)點(diǎn)一是能夠引入增量社會(huì)資本，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資，增加公共服務(wù)產(chǎn)品供給，在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。二是有利于轉(zhuǎn)變政府職能，政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成監(jiān)管者，從而保證產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。三是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，PPP模式將取代融資平臺(tái)模式，有利于降低地方政府債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。四是可以發(fā)揮社會(huì)資本在專業(yè)管理、創(chuàng)新能力等方面的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目的建設(shè)效率。五是政府和社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)。

PPP模式的基本特征有：第一是合作伙伴關(guān)系，也是PPP模式最為核心的特點(diǎn)，PPP模式中政府與社會(huì)資本伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致，在某個(gè)具體項(xiàng)目上，用最少的資源，努力實(shí)現(xiàn)更多、更好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給，PPP合同期限通常較長(zhǎng)，一般可達(dá)20～30年。第二是分工比較明確，PPP模式下，政府部門的主要角色是監(jiān)管者和合作者，不再直接參與微觀事務(wù)管理，主要負(fù)責(zé)發(fā)展戰(zhàn)略、市場(chǎng)監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估等方面，社會(huì)資本控制的項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)。第三是合作關(guān)系的多樣化，從大的方面可分為合資和授權(quán)關(guān)系，合資關(guān)系是指政府資本和社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司，形成資本合作關(guān)系；授權(quán)關(guān)系是指某個(gè)社會(huì)資本獨(dú)資或不同社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司，由政府授權(quán)項(xiàng)目公司進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，從而形成合作關(guān)系。從運(yùn)作方式的不同來(lái)分類，PPP又可分為BOT(Build-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)、ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer)、TOT(Transfer-Operate-Transfer)等模式。不同特點(diǎn)的項(xiàng)目可量體裁衣選擇適宜的PPP建設(shè)模式。

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作操作指南》規(guī)定，對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)估采取物有所值(VFM)評(píng)價(jià)法，從定性和定量?jī)煞矫孢M(jìn)行評(píng)估，通過(guò)評(píng)估的項(xiàng)目方能獲得批準(zhǔn)實(shí)施。PPP項(xiàng)目的周期一般包括項(xiàng)目準(zhǔn)備、招標(biāo)和實(shí)施3個(gè)階段。準(zhǔn)備階段主要包括項(xiàng)目選擇、確定PPP模式、項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)準(zhǔn)備等內(nèi)容；招標(biāo)階段主要有準(zhǔn)備招標(biāo)文件、評(píng)出候選中標(biāo)者、詳細(xì)談判、簽訂合同等工作；實(shí)施階段包括項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等。

2 水利工程PPP建設(shè)模式實(shí)踐

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，大規(guī)模水利建設(shè)正在集中推進(jìn)，2017年在建投資規(guī)模超過(guò)9000億元，僅僅依靠政府財(cái)政單一投資渠道很難滿足建設(shè)資金的需求，引入社會(huì)資本無(wú)疑是解決資金問(wèn)題的一項(xiàng)良策。

水利產(chǎn)品和服務(wù)也具有穩(wěn)定可靠的社會(huì)需求，政府歷來(lái)重視，扶持力度大，若投資收益能夠達(dá)到一定水平，將是吸引社會(huì)資本進(jìn)入的新興領(lǐng)域。由于水利工程種類豐富、點(diǎn)多面廣、情況復(fù)雜，具有其特殊屬性，不是所有的工程項(xiàng)目都能夠適用PPP建設(shè)模式，現(xiàn)將在常見(jiàn)水利工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)PPP建設(shè)模式的選擇，進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

2.1 政府和社會(huì)資本共同出資建設(shè)運(yùn)營(yíng)

對(duì)于骨干型水源工程、引調(diào)水工程、灌區(qū)工程等準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目，項(xiàng)目往往投資規(guī)模較大，投資回報(bào)率不高、成本回收期較長(zhǎng)，難以吸引到社會(huì)資本單獨(dú)出資完成工程建設(shè)，這種情況下，主要采取政府與社會(huì)資本共同出資的模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)較為可行。

實(shí)踐案例：寧陽(yáng)縣引汶工程。項(xiàng)目位于山東省寧陽(yáng)縣中北部，是集供水、灌溉和生態(tài)環(huán)境改善為一體的綜合性水利項(xiàng)目，該項(xiàng)目包括東引汶灌區(qū)節(jié)水改造工程、月牙河水庫(kù)除險(xiǎn)加固、月牙河水廠建設(shè)項(xiàng)目、桑安口水庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目等7個(gè)子項(xiàng)目，通過(guò)改造干支渠及配套建筑、建設(shè)除險(xiǎn)加固工程、梳挖增容水庫(kù)、新建水廠和水庫(kù)等措施，充分利用自然徑流水，減少地下水開(kāi)采量，提高水利設(shè)施供水能力，不僅服務(wù)于農(nóng)業(yè)灌溉，還兼顧工業(yè)用水和城區(qū)生態(tài)環(huán)境用水。該項(xiàng)目創(chuàng)新性地采用打包組合的方式，將不具盈利能力的灌渠、水庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施與盈利能力較強(qiáng)的水廠組合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本參與。PPP合同簽署于2015年1月，項(xiàng)目總投資13.28億元，由寧陽(yáng)縣國(guó)有資產(chǎn)管理局出資2.91億元，山東魯珠集團(tuán)有限公司出資4.37億元，按照4∶6的出資比例共同組建山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司，吸引銀行貸款6億元，目前已同工商銀行和農(nóng)業(yè)銀行達(dá)成貸款意向。該項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，將在提高縣域糧食產(chǎn)量、優(yōu)化水資源利用效率、改善寧陽(yáng)中北部生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮重要作用。

2.2 政府授權(quán)社會(huì)資本通過(guò)BOO等模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)

對(duì)于水電開(kāi)發(fā)、城市及工業(yè)區(qū)供水等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由于自身收益較高而且能持續(xù)穩(wěn)定，對(duì)社會(huì)資本具有較強(qiáng)的吸引力，應(yīng)向社會(huì)資本完全放開(kāi)進(jìn)入此類項(xiàng)目領(lǐng)域，盡量減少政府資金的投入。政府適合通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的模式(如BOO等模式)，推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入該項(xiàng)目領(lǐng)域。需要提請(qǐng)注意的是，政府在與社會(huì)資本合作中應(yīng)減少行政干預(yù)，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，降低資本進(jìn)入門檻。為有效保障社會(huì)資本獲取合理的收益，在合同中需明確排他性等保障條款，政府同時(shí)也需加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)管，確保項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格合理，避免出現(xiàn)項(xiàng)目公司利用壟斷優(yōu)勢(shì)損害公眾利益的情況。

由于此類項(xiàng)目起步較早，發(fā)展較成熟，不再舉例贅述。

2.3 政府授權(quán)社會(huì)資本通過(guò)BOT、TOT等模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)

對(duì)于采取一定措施，可以通過(guò)“使用者付費(fèi)”方式實(shí)現(xiàn)合理投資回報(bào)的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，政府可以選擇BOT、TOT等模式吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

如目前以水費(fèi)為主要收入來(lái)源的水利工程，由于未能體現(xiàn)水資源稀缺性，水價(jià)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏低，再加上征收環(huán)節(jié)存在一定的短板，使多數(shù)項(xiàng)目處于較低利潤(rùn)甚至虧損狀態(tài)，很難對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。政府可通過(guò)改革水利工程水價(jià)形成機(jī)制、完善用水計(jì)量設(shè)施等，為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件。政府可通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式來(lái)保障社會(huì)資本投資此類工程的收益水平，來(lái)吸引社會(huì)資本的投入。

實(shí)踐案例：云南省蒙開(kāi)個(gè)地區(qū)河庫(kù)連通工程。項(xiàng)目涉及紅河州蒙自、開(kāi)遠(yuǎn)、個(gè)舊等的14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從南洞河取水，經(jīng)兩級(jí)泵站提水至長(zhǎng)橋海，之后，一岔分至小東山水廠及四通水廠、一岔分至長(zhǎng)橋海水庫(kù)，全線總長(zhǎng)51.91km；調(diào)水線路共有16座建筑物，提水揚(yáng)程416.8m。采取BOT運(yùn)作方式，PPP合同簽署于2015年11月。項(xiàng)目公司注冊(cè)資金2000萬(wàn)元，由政府和社會(huì)資本共同籌措，其中政府財(cái)政性股權(quán)為49%，社會(huì)資本股權(quán)為51%。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行紅河州分行為項(xiàng)目提供融資。項(xiàng)目的實(shí)施將緩解滇南中心城市面臨的水資源嚴(yán)重短缺和水環(huán)境危機(jī)問(wèn)題，滿足蒙開(kāi)個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)、生活和生產(chǎn)的用水需求，保障用水安全，增強(qiáng)抵御旱災(zāi)能力。

3 有關(guān)建議

建議國(guó)家和有關(guān)部門盡快推動(dòng)完善PPP法規(guī)體系。PPP不僅僅是一種投融資模式，更是一項(xiàng)涉及政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方利益的系統(tǒng)工程，由于政府本身公益性的出發(fā)點(diǎn)與資本的逐利性存在天然的沖突，如果缺少?gòu)?qiáng)有力的法律法規(guī)約束，各方利益很難從根本上得到有力保障，將會(huì)挫傷社會(huì)資本投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的積極性。建議國(guó)家發(fā)展改革委作為牽頭部門，能夠推動(dòng)PPP領(lǐng)域的基本法《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》早日出臺(tái)。

建議規(guī)范培育發(fā)展PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，地方各級(jí)政府為了快速推出PPP項(xiàng)目，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式，分級(jí)選擇不同數(shù)量的咨詢服務(wù)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)。但由于咨詢服務(wù)在PPP項(xiàng)目中的作用定位、PPP模式下政府方的需求不夠清晰等原因，導(dǎo)致了咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中大多從事實(shí)施方案編制、資格預(yù)審文件編制、項(xiàng)目評(píng)估等簡(jiǎn)單服務(wù)內(nèi)容，水平良莠不齊、擔(dān)當(dāng)與職責(zé)不相匹配。建議政府部門或行業(yè)協(xié)會(huì)從專業(yè)資質(zhì)或相應(yīng)從業(yè)人員能力水平評(píng)價(jià)等方面，研究確立標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的能力水平，充分發(fā)揮咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中的籌劃、策劃、監(jiān)督、鑒證等方面的智庫(kù)作用。

總之，立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，已成為國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力具有重要意義，也為加快水利建設(shè)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來(lái)重大機(jī)遇，水利工程PPP建設(shè)模式實(shí)踐正逢其時(shí)、大有可為。

馬毅鵬， 喬根平. 對(duì)運(yùn)用PPP模式吸引社會(huì)資本投入水利工程的思考[J]. 水利經(jīng)濟(jì), 2016(1)： 35-37.

BriefanalysisonPPPconstructionmodeofwaterconservancyprojects

ZHAI Weifeng1, DONG Hongyuan2, XIAO Feng2

(1.ConstructionManagementandQualitySafetyCenter,MWR,Beijing100038,China; 2.ChinaWaterEngineeringAssociation,Beijing100055,China)

PPP mode has become a hot topic in the field of current social engineering construction. In the paper, water conservancy project construction is combined. Development course and relevant policy support of PPP mode in China, PPP mode advantages, basic characteristics, implementation stage and other connotation characteristic are systematically sorted and summarized. Selection of applicable PPP construction mode in different water conservancy projects are briefly analyzed and discussed through concrete practice case. Finally concrete improvement suggestions are proposed to related administration departments, thereby expecting to assist propaganda and popularization of PPP mode in water conservancy engineering industry.

PPP mode; water conservancy project; censtrucfion mode

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.010.019

TV554

B

1005-4774(2017)010-0077-04