王琳娜

（陜西省寶雞峽引渭灌溉管理局，陜西 咸陽(yáng) 712000）

寶雞峽灌區(qū)水生態(tài)建設(shè)存在問題及對(duì)策

王琳娜

（陜西省寶雞峽引渭灌溉管理局，陜西 咸陽(yáng) 712000）

針對(duì)寶雞峽灌區(qū)現(xiàn)狀，分析灌區(qū)水生態(tài)建設(shè)存在的問題，提出建立生態(tài)水補(bǔ)償機(jī)制、社會(huì)公益性職能補(bǔ)償機(jī)制、經(jīng)營(yíng)性用水機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償機(jī)制、農(nóng)業(yè)灌溉用水補(bǔ)償機(jī)制，加大公共財(cái)政對(duì)灌區(qū)水生態(tài)、水文化建設(shè)的投入，對(duì)具有重大價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入等對(duì)策，確保灌區(qū)職能充分有效發(fā)揮。

灌區(qū)；水生態(tài)文明；問題分析；對(duì)策措施

寶雞峽灌區(qū)位于關(guān)中八百里秦川西部，灌溉著寶雞、楊凌、咸陽(yáng)、西安4市（區(qū)）的14個(gè)縣（市、區(qū)）、97個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的近300萬(wàn)畝農(nóng)田，是陜西最大的灌區(qū)，位居全國(guó)十大灌區(qū)之一。灌區(qū)現(xiàn)有中型水庫(kù)6座，總庫(kù)容3.3億m3；總干、干渠6條，支渠77條，斗渠1956條；各類骨干建筑物5107座；抽水泵站22座，總裝機(jī)2.69萬(wàn)kW；水電站4座，裝機(jī)3.39萬(wàn)kW，是一個(gè)兩處樞紐、引抽并舉、渠庫(kù)結(jié)合、長(zhǎng)距輸水、水工門類齊全的大型灌排體系。灌區(qū)以占全省1/18的耕地面積，生產(chǎn)了占全省總產(chǎn)量1/7的糧食和1/4的商品糧，被譽(yù)為“三秦第一大糧倉(cāng)”。

1 寶雞峽灌區(qū)在區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)中的作用

寶雞峽灌區(qū)是由引水樞紐、調(diào)蓄水庫(kù)、抽水泵站、輸水渠道、田地作物組成的一個(gè)水生態(tài)綜合體，除了具有防洪排澇、抗旱減災(zāi)的社會(huì)公益性職能外，還在改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、抑止水土流失等方面發(fā)揮著顯著的作用。

（1）防洪排澇：寶雞峽灌區(qū)通過兩座引水樞紐和六座水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度，可有效發(fā)揮削峰滯洪、分流減壓作用，降低渭河防洪壓力，保障沿線人民群眾生命安全。同時(shí)，通過縱橫交織、四通八達(dá)的斗分渠道，可有效排除田間澇漬，減輕內(nèi)澇危害和漬害。

（2）抗旱減災(zāi)：寶雞峽灌區(qū)通過對(duì)域內(nèi)水資源的優(yōu)化調(diào)度，實(shí)現(xiàn)豐水期與枯水期調(diào)蓄互補(bǔ)，保證干旱時(shí)期受水區(qū)作物生長(zhǎng)灌溉所需，減低和減少干旱造成的損失，為受益區(qū)糧食安全提供有力保障。

（3）生態(tài)補(bǔ)水：寶雞峽灌區(qū)通過定期對(duì)農(nóng)作物進(jìn)行灌溉，極大地補(bǔ)充了受益區(qū)的地下水資源，提高了地下水資源承載力，防止了“漏斗”等地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，有效維系了區(qū)內(nèi)地下水系采補(bǔ)平衡。

（4）綠化環(huán)境：寶雞峽灌區(qū)“渠成網(wǎng)、樹成行、路相連” 的灌溉系統(tǒng)，有效綠化美化了區(qū)域生態(tài)環(huán)境；水庫(kù)樞紐、抽水泵站、骨干建筑物形成了別具特色的現(xiàn)代水利工程景觀和水文化資源。

2 水生態(tài)建設(shè)存在的主要問題

2.1 生產(chǎn)用水大量擠占生態(tài)用水

寶雞峽灌區(qū)從渭河陜西段上游寶雞峽口取水，由于渭河干流年徑流量銳減，加之灌區(qū)下游地處干旱地帶，抗旱灌溉用水需求量大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉用水大量擠占了河道生態(tài)用水，對(duì)渭河以及域內(nèi)的千河、漆水河、甘河等支流水生態(tài)造成一定影響。同時(shí)，為了保證灌區(qū)管理單位日常運(yùn)行，基于取用渭河水為主的三座電站年用水量巨大，更進(jìn)一步加劇了生態(tài)用水與生產(chǎn)用水之間的矛盾。

2.1.2 大水漫灌的傳統(tǒng)灌溉方式造成水資源浪費(fèi)嚴(yán)重

由于寶雞峽灌區(qū)灌溉水以渭河水源為主，因此難以采取現(xiàn)代高效節(jié)水灌溉技術(shù)，大水漫灌的傳統(tǒng)灌溉方式仍占主導(dǎo)地位。這種灌溉方式，導(dǎo)致水資源利用效率偏低，增大了灌溉用水定額，使得作物常常過度灌溉，加劇了水資源供需矛盾，尤其是干旱時(shí)節(jié)，為了抗旱保苗而對(duì)有限的水資源截干用凈，致使生態(tài)環(huán)境無水可用。

2.1.3 過度灌溉對(duì)區(qū)域水生態(tài)、水環(huán)境的造成不利影響

雖然農(nóng)業(yè)灌溉有著其重要性和必要性，但是過度灌溉往往會(huì)造成負(fù)面影響。灌溉水通過對(duì)農(nóng)田土壤的沖蝕、淋溶，增加水的礦化度、混濁度、氮磷等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的含量，加速了水沖蝕，致使土壤板結(jié)，鹽堿化。同時(shí)，灌溉水夾帶的礦物質(zhì)、堿分和鹽分、細(xì)菌、病毒、農(nóng)藥和化肥，經(jīng)土壤入滲后也會(huì)使地下水受到污染。

2.1.4 水生態(tài)及水文化資源未能得到充分開發(fā)利用

灌溉工程不僅是水生態(tài)文明的承載者和建設(shè)者，同時(shí)還具有很強(qiáng)的文化屬性。寶雞峽灌區(qū)有著良好在資源稟賦，韋水倒虹以氣勢(shì)宏偉、過流最大為“亞洲之最”；九十八公里塬邊總干渠宛如“人間懸河”，居高臨下，形勢(shì)險(xiǎn)要；6座水庫(kù)一字排開，千余公里干支渠若巨龍盤踞，渠庫(kù)相映形成“長(zhǎng)藤結(jié)瓜”；梯級(jí)水電站“四連星布局”，如明珠鑲嵌渠邊，璀璨奪目；渡槽、隧洞、橋梁、閘點(diǎn)星羅棋布，整個(gè)灌區(qū)堪稱“水工建筑博物館”，但是，這些本可以服務(wù)民眾的生態(tài)人文資源未能得到有效開發(fā)利用。

2.2 原因分析

（1）灌區(qū)管理體制不順。由于寶雞峽灌區(qū)管理單位被定性為自收自支單位。這種管理體制，單位為了確保運(yùn)行，往往想盡辦法多供水增加收入，造成農(nóng)灌用水量居高不下，節(jié)水積極性缺乏，導(dǎo)致灌溉水利用效率不高。同時(shí)，為了彌補(bǔ)灌溉水費(fèi)收入不足，灌區(qū)管理單位舉債修建了水力發(fā)電站，非灌季則利用河源來水發(fā)電增收、歸還貸款，這種竭澤而漁式的取用水方式，大量擠占了河道生態(tài)用水，從而造成生產(chǎn)用水與生態(tài)用水之間矛盾突出。

（2）公共財(cái)政補(bǔ)償缺位。寶雞峽灌區(qū)承擔(dān)著防洪排澇、抗旱減災(zāi)、生態(tài)補(bǔ)水、保持水土等社會(huì)公益性職能，但目前除防洪工程外，其他都沒有得到公共財(cái)政應(yīng)有的補(bǔ)償，導(dǎo)致灌區(qū)管理單位在自身經(jīng)營(yíng)與保護(hù)生態(tài)之間難以取舍。

（3）農(nóng)灌水價(jià)成本倒掛。寶雞峽灌區(qū)現(xiàn)行水價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于物價(jià)部門核定的成本水價(jià)，致使工程折耗和維護(hù)管理所需經(jīng)費(fèi)沒有補(bǔ)償渠道和來源，灌溉系統(tǒng)難以得到有效的維修和養(yǎng)護(hù)，從而進(jìn)一步加劇了農(nóng)灌用水浪費(fèi)局面。

（4）公益性事業(yè)缺乏投入。寶雞峽灌區(qū)有著豐厚的歷史人文資源，由于缺乏投入，致使渭惠渠等近現(xiàn)代灌溉工程水文化遺產(chǎn)未能得到有效保護(hù)和開發(fā)利用，遠(yuǎn)未發(fā)揮出其應(yīng)用的作用。

要發(fā)揮好寶雞峽灌區(qū)在區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)中的作用，應(yīng)該從創(chuàng)新體制機(jī)制入手，通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和公共財(cái)政支持機(jī)制，使上述問題得到解決。

3 建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策及措施

從實(shí)質(zhì)上說，水生態(tài)補(bǔ)償是一種外部化的水生態(tài)成本的負(fù)擔(dān)機(jī)制，是一種促進(jìn)水生態(tài)保護(hù)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。要通過經(jīng)濟(jì)的手段來實(shí)現(xiàn)水生態(tài)效益的外部性內(nèi)部化，對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)本身的保護(hù)成本及為保護(hù)水生態(tài)放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)具有重大水生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。

（1）建立生態(tài)水補(bǔ)償機(jī)制。按照“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的原則，由受益市縣分級(jí)負(fù)擔(dān)生態(tài)水使用費(fèi)用。具體為：制定相關(guān)區(qū)域水權(quán)分配方案，由灌區(qū)管理單位通過其管理的水工程設(shè)施進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水，受益人則向灌區(qū)管理單位支付費(fèi)用。同時(shí)，可探索建立水權(quán)交易市場(chǎng)，通過經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)現(xiàn)上下游用水戶之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換交易。

（2）建立社會(huì)公益性職能補(bǔ)償機(jī)制。從省級(jí)層面入手，對(duì)灌區(qū)承擔(dān)的地下補(bǔ)水、保持水土、植樹綠化等公益性職能，通過公共財(cái)政予以相應(yīng)的補(bǔ)償。

（3）建立經(jīng)營(yíng)性用水機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于灌區(qū)因保證生態(tài)用水，而導(dǎo)致水力發(fā)電、水利旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)造成的機(jī)會(huì)成本損失，由受益人予以補(bǔ)償。

（4）建立農(nóng)業(yè)灌溉用水補(bǔ)償機(jī)制。從保證糧食安全的角度出發(fā)，將農(nóng)業(yè)灌溉納入公共財(cái)政支出范疇，對(duì)灌區(qū)管理單位實(shí)行全額事業(yè)化管理，以徹底改變農(nóng)業(yè)灌溉商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的模式，實(shí)現(xiàn)灌溉專業(yè)化服務(wù)；改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)，減免工程水價(jià)部分，降低農(nóng)業(yè)灌溉的水費(fèi)成本，提高農(nóng)戶灌溉增收的積極性；對(duì)以農(nóng)民投資為主體的田間水利工程通過“直補(bǔ)”、“貼息貸款”進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)約的水量實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)“節(jié)約—轉(zhuǎn)移—收益—補(bǔ)償”制度化。

（5）加大公共財(cái)政對(duì)灌區(qū)水生態(tài)、水文化建設(shè)的投入。確立綠色水利理念，在充分發(fā)揮灌排工程傳統(tǒng)效益的同時(shí)，兼顧水的生命周期性、水利工程與區(qū)域的環(huán)境協(xié)調(diào)性、水資源利用的高效節(jié)約性和文化功能性；按照柔性治水的理念，加大對(duì)灌區(qū)水生態(tài)、水文化建設(shè)的投入，實(shí)現(xiàn)灌排工程與田林園路交相輝映、水文化水景觀與生態(tài)環(huán)境相映成趣的人水和諧景象，使灌區(qū)成為區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的標(biāo)本；通過財(cái)政貼息、PPP等融資方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入灌區(qū)水文化、水景觀建設(shè)，賦予其生機(jī)與活力，逐步構(gòu)建“以水為線，依林鋪路，小鎮(zhèn)連景”的生態(tài)水利風(fēng)景區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利向生態(tài)水利、環(huán)境水利、經(jīng)濟(jì)水利和旅游水利的轉(zhuǎn)變。

（6）對(duì)具有重大價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。對(duì)于寶雞峽引渭灌區(qū)來說，渭惠渠為著名的“關(guān)中八惠”之一，具有一定的歷史文化意義；素有“人工懸河”之稱的98公里塬邊渠道，生動(dòng)地記載了特殊年代大興水利的歷史記憶；被譽(yù)為“亞洲之最”的韋水倒虹，是現(xiàn)代水利工程的典范。因此，對(duì)這些具有重大價(jià)值的對(duì)象，應(yīng)由政府公共財(cái)政進(jìn)行保護(hù)性投入，以使其安全運(yùn)行、煥發(fā)活力，保護(hù)好歷史遺存，彰顯其水文化價(jià)值。

4 結(jié)語(yǔ)

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度并作出全面部署，黨的十八屆三中全會(huì)作出了建設(shè)生態(tài)文明制度體系的重大決定。灌區(qū)作為一個(gè)引、輸、灌、提、排兼?zhèn)涞墓嗯朋w統(tǒng)，是一個(gè)開放式的生態(tài)系統(tǒng)，是水生態(tài)文明的重要載體。因此，要充分有效發(fā)揮灌區(qū)在水生態(tài)文明建設(shè)中的職能和作用，就應(yīng)該從體制機(jī)制層面入手，按照全面深化改革的要求，加快建立符合灌區(qū)實(shí)際的公共財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制和保護(hù)性投入機(jī)制，徹底有效解決灌區(qū)存在的深層次矛盾和問題，進(jìn)而使其實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行和持續(xù)健康發(fā)展，在水生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮出其應(yīng)用的作用。

S274；X171.4

B

1673-9000（2017）05-0053-02

2017-08-03

王琳娜（1978-），女，陜西楊凌人，工程師，主要從事水利工程項(xiàng)目建設(shè)與管理工作。