肖 祥

（桂林理工大學 馬克思主義學院，廣西 桂林 541004）

跨域生態(tài)治理府際協(xié)同的問題與對策
——基于珠江-西江流域生態(tài)治理的分析

肖 祥

（桂林理工大學 馬克思主義學院，廣西 桂林 541004）

跨域生態(tài)治理已然成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要問題。實現(xiàn)跨域生態(tài)治理，必須要建立中央與地方政府之間、地方政府之間、各部門之間的有效協(xié)同。“中央與地方政府+地方政府之間+政府各部門”的府際協(xié)同，是破解跨域生態(tài)治理的利益困境、增進“共容性利益”的關(guān)鍵。

珠江-西江流域；跨域生態(tài)治理；府際協(xié)同

作為“一帶一路”的中國經(jīng)濟圈前沿核心區(qū)域，珠江-西江經(jīng)濟帶地域廣闊（涵蓋桂粵11市和滇黔相關(guān)地區(qū)），跨域生態(tài)治理面臨多元利益主體因自利導致的“公共地悲劇”和因權(quán)利排他或責任推諉造成的“反公共地悲劇”等諸多利益困境。府際協(xié)同治理是破解“利益癥結(jié)”，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局的重要手段。

1 生態(tài)協(xié)同治理的相關(guān)研究分析

生態(tài)協(xié)同治理一直受到國外學界關(guān)注。20世紀70年代環(huán)境事務管理受到歐美國家重視，如Oates（1998）主張環(huán)境保護分權(quán)和聯(lián)合行動，Saveyn和Proost（2006）認為中央政府一刀切方法會造成福利損失。自80年代，基于新公共治理理論的生態(tài)治理理論強調(diào)追求公共利益最大化的“公共善治”、多元共治、協(xié)同治理，認為治理是主體間競爭與協(xié)作（J.N.Rosenau，1995），需要各行為體合作互動（R.Rhodes，1999）。90年代中后期，歐美國家“協(xié)同政府”（Joint-up Government）改革實踐影響了生態(tài)治理理論的發(fā)展：一是西方環(huán)境政治學理論十分強調(diào)政府在生態(tài)治理方面的責任。David Pierce（1996）從政府經(jīng)濟學角度認為生態(tài)問題是市場或政府失靈造成的，Coleman（2006）從政治學角度強調(diào)政府生態(tài)責任。二是基于對新公共治理實踐的反思，生態(tài)治理對策興起了“整體性治理”理論（Perri 6，1997），強調(diào)建構(gòu)共同管理機制（Oran R.Young，1997）和多種行為者互動（Gerry Stoker， 1999）。

隨著生態(tài)利益矛盾沖突加劇和治理復雜性凸顯，生態(tài)治理研究逐漸受到我國學界關(guān)注并呈現(xiàn)兩個特征：一是協(xié)同治理轉(zhuǎn)向，認為生態(tài)治理是一個復雜性管理問題（張連國，2013），必須多元協(xié)同治理（陶國根；黃靜，2014），加強主體建設（宋俊杰，2014），政府和市場相結(jié)合（張勁松，2013）等；二是區(qū)域研究轉(zhuǎn)向，強調(diào)區(qū)域生態(tài)治理的府際合作（金太軍，2011）、制度基礎(chǔ)（余敏江，2013）等。協(xié)同治理轉(zhuǎn)向反映了對策科學化發(fā)展趨勢；區(qū)域生態(tài)治理進展則反映了區(qū)域生態(tài)安全的迫切需求。

國內(nèi)外理論研究成果表明，政府及其部門在協(xié)同治理和生態(tài)治理中起著主導作用。因此，增進“共容性利益” （encompassing interests）［1］， 實現(xiàn)跨域生態(tài)治理的關(guān)鍵是政府及相關(guān)部門之間的有效合作。

2 中央與地方政府協(xié)同：明晰生態(tài)治理的政府事權(quán)劃分

事權(quán)劃分是落實生態(tài)責任、加強政府間縱向協(xié)同、激發(fā)跨域生態(tài)治理積極性的關(guān)鍵。

2.1 中央與地方政府協(xié)同存在的問題

一是生態(tài)治理責任落實不到位。長期的集權(quán)式、等級制的治理模式造成“官本位”、“體制鎖定”等沉疴嚴重，束縛公共治理的參與積極性；“命令-控制”、“互動 -妥協(xié)”、“政治動員”方式［2］阻礙生態(tài)治理責任的逐級落實。尤其在地方經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，地方政府會陽奉陰違、甚至敷衍違背中央政府的生態(tài)治理號召，容易造成中央政府“管制失靈”，導致生態(tài)治理責任無法落實。

二是責任和權(quán)利不對稱。我國的行政體制決定了政府在生態(tài)治理的主導作用。但是獨特的行政治理結(jié)構(gòu)是屬地化管理為基礎(chǔ)的“行政逐級發(fā)包制”［3］，行政和經(jīng)濟管理的具體事務按照“發(fā)包”的形式從上到下逐級分派。這種管理容易追究事后責任，但也易造成逐級往下推卸責任，使得生態(tài)治理的責任和權(quán)利的嚴重不對等，阻礙了中央與地方政府生態(tài)治理的縱向協(xié)同。

2.2 中央與地方政府的事權(quán)劃分

跨域生態(tài)治理首先要實現(xiàn)中央與地方政府縱向協(xié)同，關(guān)鍵是要進行生態(tài)治理的事權(quán)劃分，實現(xiàn)權(quán)責對等、激發(fā)跨域生態(tài)治理的積極性。

首先要健全中央政府對地方生態(tài)治理的制度保障和政策引導。一方面，制度是生態(tài)治理的可靠保障。加快制定和出臺具有一定標準化且可操作性的國家生態(tài)補償制度，借鑒試點改革的成功經(jīng)驗，并針對珠江-西江經(jīng)濟帶新戰(zhàn)略的地域特點推進跨域生態(tài)補償制度建設，才能有效解決跨域生態(tài)治理問題。另一方面，政策是生態(tài)治理的有效引導。政策從宏觀上起到管理和調(diào)控作用。以國家生態(tài)政策為依據(jù)和指導，制定珠江-西江流域生態(tài)治理具體政策，有待進一步完善。

其次，中央政府要賦予地方政府“部分優(yōu)先權(quán)”［4］，即中央政府將一部分生態(tài)治理權(quán)力轉(zhuǎn)移到下一級政府。在這方面，美國聯(lián)邦政府通過分權(quán)來實現(xiàn)中央政府與地方政府在污染治理中的事權(quán)劃分實踐值得借鑒。聯(lián)邦政府根據(jù)《清潔空氣法》將一定的大氣污染治理權(quán)力下放給州政府，允許州政府根據(jù)實際情況靈活制定和執(zhí)行本地區(qū)的大氣污染防治規(guī)劃；但是聯(lián)邦政府保留監(jiān)督管理權(quán)和政策資金控制權(quán)，以確保地方規(guī)劃必須符合聯(lián)邦政府制定的最低標準和目標，并通過資金補助來控制管理州政府污染防治效果。珠江-西江經(jīng)濟帶作為國家新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，中央政府應該給予跨域四省地方政府“部分優(yōu)先權(quán)”，根據(jù)流域地理位置、功能區(qū)位重要性、工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，賦予地方政府相應生態(tài)領(lǐng)導、決策、監(jiān)管權(quán)力，如水功能區(qū)監(jiān)督管理權(quán)、河流水污染分段補償權(quán)、大氣污染區(qū)域監(jiān)管權(quán)、流域重金屬污染監(jiān)控和防治權(quán)等，切實擔負流域整體生態(tài)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)行為監(jiān)督和管理協(xié)調(diào)。

其三，中央政府對地方生態(tài)治理的實質(zhì)性支持與投入。美國經(jīng)濟學者 Wallace E.Oates指出：具有跨域溢出效應的環(huán)境污染需要中央政府和地方政府共同治理，并需要適當?shù)难a償機制來彌補某些地區(qū)為了減少跨界污染而帶來的損失。中央政府針對不同區(qū)域制定不同的環(huán)境稅或給予不同的補貼，不同地區(qū)之間通過合作達成共同目標［5］。對于生態(tài)形勢嚴峻、區(qū)位優(yōu)勢重要的珠江-西江經(jīng)濟帶，中央政府除了提供制度和政策支持，更重要的還要為跨域生態(tài)治理提供資金支持，建設好生態(tài)安全屏障，實現(xiàn)“共建生態(tài)走廊”、保障區(qū)域生態(tài)安全格局的戰(zhàn)略目標。

3 地方政府之間協(xié)同：化解生態(tài)治理合作困境的主要力量

地方政府之間的橫向協(xié)同是實現(xiàn)珠江-西江流域跨域生態(tài)治理的根本問題。生態(tài)治理涉及省際、市際的不同政府部門，地方政府之間的有效合作是走出跨域生態(tài)治理“囚徒困境”，避免地方政府“畫地為牢”、“各自為政”的必然途徑。

3.1 地方政府之間協(xié)同存在的問題

一是生態(tài)合作理念和意識不強。John Forbes Nash提出的“納什均衡”理論認為：所有參與人組成一個效果最大化的策略組合，任何參與人單獨改變策略都不會得到好處，這表明了協(xié)作的重要性。只可惜，某些地方政府只盯住經(jīng)濟利益、眼前利益，忽視生態(tài)利益的重要性和長期性，缺乏生態(tài)合作理念，導致發(fā)展中的“GDP崇拜”和生態(tài)治理的“反公共地悲劇”。

二是缺乏健全的跨域生態(tài)合作專門機構(gòu)?，F(xiàn)代公共治理實質(zhì)上是一種共同約束、共同管理的“契約之治”。生態(tài)合作專門機構(gòu)就是“契約”各方讓渡權(quán)力以建立的行使跨域生態(tài)治理權(quán)力的特殊組織，關(guān)系著跨域生態(tài)治理的效果。但目前如何建立一個制度健全、權(quán)力充分、執(zhí)行有力的跨域生態(tài)合作專門機構(gòu)，尚缺乏成功模式和實踐經(jīng)驗，需要因地制宜，不斷探索。

三是缺乏生態(tài)利益協(xié)調(diào)機制。地方政府之間協(xié)同的過程其實就是一個生態(tài)利益協(xié)調(diào)的過程。由于缺乏利益補償機制，在現(xiàn)行的環(huán)境屬地化管理體制下，地方政府容易受地方利益最大化驅(qū)動，推卸生態(tài)治理責任；或者由于缺乏流域共同利益觀念而存在“搭便車”心理，投入不足、治理乏力，造成生態(tài)事件頻發(fā)、流域環(huán)境惡化和流域生態(tài)糾紛。因此，協(xié)商建立健全跨域生態(tài)利益補償機制，是促進地方政府實現(xiàn)跨域生態(tài)治理的重點。

3.2 實現(xiàn)地方政府之間協(xié)同合作

建立在流域共同利益基礎(chǔ)之上的協(xié)同治理，才能“由地方政府間協(xié)商、協(xié)同和合作形成跨行政區(qū)域的強制力，從而促使地方政府合力確保和引導社會多層次利益主體共同參與合作的流域水污染治理機制”［6］。

其一，地方政府要樹立公共危機管理協(xié)作理念。當前公共問題尤其是生態(tài)公共問題常常超出了地域界限，僅靠單個主體已經(jīng)無法滿足其治理的實際需求。W illiam L.Waugh指出：合作是應急響應的一個重要部分，適應性的危機治理就是鼓勵信息共享［7］。珠江-西江流域內(nèi)地方政府公共危機管理意識決定了跨域生態(tài)治理具體實踐和效果。

其二，地方政府要協(xié)商建立統(tǒng)一的生態(tài)協(xié)同治理專門機構(gòu)。這涉及到地方政府之間行政管轄權(quán)的讓渡的問題，即“參與合作的各地方政府或政府部門將一種或幾種權(quán)力，或者某種權(quán)力的某一運行環(huán)節(jié)（決策、執(zhí)行、監(jiān)督等）交由某一區(qū)域性的管理機構(gòu)行使，從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過程”［8］。針對珠江 -西江流域生態(tài)走廊建設而言，應盡快建立如“珠江-西江流域生態(tài)治理委員會”，并使其具有跨域生態(tài)治理的規(guī)劃、監(jiān)管、處置權(quán)力。

其三，地方政府通過有效磋商，制定具有約束力的生態(tài)合作協(xié)議和生態(tài)補償制度，促成各方參與生態(tài)協(xié)同治理。如果僅考慮經(jīng)濟和生態(tài)兩個要素，地方政府的總效用=經(jīng)濟效用+生態(tài)效用。因此，提升跨域地方政府總效用不僅要發(fā)展經(jīng)濟，還要提升生態(tài)效用。珠江-西江經(jīng)濟帶發(fā)展除了經(jīng)濟合作之外，生態(tài)治理合作不可偏廢。省際政府一要制定區(qū)域生態(tài)治理的合作協(xié)議，從制度、政策方面保障合作的可行性；二要制定可行的生態(tài)補償辦法，從利益公平角度保障合作實踐。珠江-西江流域生態(tài)利益協(xié)調(diào)最重要的是省際政府之間的生態(tài)利益補償。處于珠江上游地區(qū)的云、貴兩省為保護流域水資源生態(tài)環(huán)境做出了極大的貢獻和犧牲，不僅投入大量的人力、物力、財力保護和修復生態(tài)環(huán)境，而且為了保護流域生態(tài)環(huán)境放棄了部分發(fā)展權(quán)。因此，處于下游的廣東發(fā)達地區(qū)，就應對其進行利益補償，促進流域生態(tài)利益分配的公平和公正，從而保障流域內(nèi)地方政府獲得可持續(xù)增長的總效用。

4 部門協(xié)同：從“條塊分割”走向“條塊融合”

政府部門是生態(tài)治理的具體執(zhí)行者，部門協(xié)同在跨域生態(tài)治理中具有基礎(chǔ)性的實踐作用。

4.1 部門協(xié)同存在的問題

一是體制造成管理的“條塊分割”。當前我國行政部門管理基本按照“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的體制，生態(tài)治理亦是如此，國家環(huán)保部對省、市、縣、鄉(xiāng)環(huán)保局進行業(yè)務管理，呈現(xiàn)出“條”的特征；同時地方政府必須對地方環(huán)保承擔責任，呈現(xiàn)出“塊”的特征。理論上的“條塊結(jié)合”在實際中常常因為地方利益最大化而演變?yōu)椤皸l塊分割”。地方環(huán)保部門在地方政府的“GDP崇拜”壓力下，其生態(tài)監(jiān)管的權(quán)力、職責、功能和作用被弱化，不得不屈服于地方短期利益，有的甚至在地方政府的把持下形同虛設。

二是部門協(xié)調(diào)機制尚未健全。我國政府部門改革經(jīng)過長期努力，尤其是2008年“大部制”改革之后，部門協(xié)調(diào)的法律法規(guī)、職責分工、運作機制等方面取得很大成績，逐步走向制度化、程序化和規(guī)范化。但在生態(tài)協(xié)作方面，生態(tài)問題涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、衛(wèi)生等多個部門，部門之間常常缺乏跨部門協(xié)同意識、生態(tài)合作制度建設滯后、部門權(quán)力化和利益化明顯、協(xié)調(diào)機制規(guī)范化和制度化不足。

三是部門協(xié)作效率低下。當前我國部門管理存在的主要問題是職能定位不清、部門間職責關(guān)系界定不明確；缺乏跨部門協(xié)同意識，宏觀制度建設滯后；管理細節(jié)化和精致化不足；缺乏跨部門績效評估和評估結(jié)果的剛性問責等問題［9］。受部門管理存在的問題影響，跨域生態(tài)治理部門協(xié)作更加困難，造成在生態(tài)協(xié)作中如生態(tài)資源開發(fā)合作、生態(tài)污染治理、生態(tài)事件應急處置等方面效率低下問題較為嚴重。

4.2 部門協(xié)同路徑

英國早在1997年就開始了“協(xié)同政府”的部門改革，認為公共政策目標的實現(xiàn)既不能靠相互隔離的政府部門，也不能靠設立新的“超級部門”，唯一可行的辦法是圍繞特定的政策目標，在不取消部門邊界的前提下實行跨部門的“上下”、“左右”和“內(nèi)外”合作。一是通過設立政策中心、績效與創(chuàng)新小組、管理與政策研究中心等直屬首相辦公室或內(nèi)閣辦公室的綜合性決策機構(gòu)以及各種特別委員會，逐步實現(xiàn)決策統(tǒng)一。二是通過《公共服務協(xié)議》，在內(nèi)閣、政府各部門和執(zhí)行機構(gòu)之間實現(xiàn)了戰(zhàn)略方向和組織目標的有機整合。三是通過框架性文件和獨立委員等制度安排，實現(xiàn)了大范圍的組織整合。四是通過觀念更新、合作意識增強、新的參與機制和適當?shù)娜藛T招聘及培訓實現(xiàn)了全面的文化整合［10］。珠江-西江流域生態(tài)協(xié)同治理的部門協(xié)同可以借鑒“協(xié)同政府”部門改革的經(jīng)驗，具體而言：

決策統(tǒng)一：實現(xiàn)“條塊融合”。中央和地方政府要實現(xiàn)統(tǒng)一決策，賦予珠江-西江流域環(huán)保部門充分的監(jiān)管權(quán)力，真正凸顯環(huán)保部門的作用，這是實現(xiàn)“條塊分割”向“條塊融合”的關(guān)鍵。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定“國務院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！鄙鷳B(tài)治理實踐中的“條塊融合”不是二者均衡或凸顯“塊”的作用，而是要增大環(huán)保行政部門的權(quán)責，弱化地方政府的行政干預，凸顯和增強“條”的功能。

目標整合：以責任保障利益。強化環(huán)保責任目標、落實責任劃分，弱化地方政府利益干預，在中央環(huán)保部門的垂直領(lǐng)導下，跨域環(huán)保部門才容易實現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理，最終保障區(qū)域利益最大化。賦予環(huán)保部門的只有責任而無利益糾葛---其最大的利益是區(qū)域生態(tài)安全，跨域部門協(xié)同合作才因此具備堅實的基礎(chǔ)。珠江-西江跨域生態(tài)治理必須以“目標整合”統(tǒng)率相關(guān)政策、制度、措施和行動，并定期召開各省區(qū)流域污染防治工作聯(lián)席會議，促使各部門落實生態(tài)協(xié)同治理責任。

組織整合：強化相關(guān)部門橫向協(xié)作。珠江-西江生態(tài)走廊建設涉及多個部門，如環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技等部門，只有各部門協(xié)同合作才能實現(xiàn)環(huán)境管理的整體性。因此，必須強化環(huán)保部門為主導的其他行政部門“責任配合”。

文化整合：更新治理觀念、增強合作意識。社會學制度主義強調(diào)制度不僅包括正式的規(guī)則、程序或規(guī)范，而且還包括符號系統(tǒng)、認知規(guī)定和道德要求，尤其強調(diào)文化也是一種制度，其功能是促進組織形成一種共同價值觀和態(tài)度，為行為提供模板和“意義框架”并指導人類的行為［11］。珠江 -西江流域生態(tài)治理涉及的相關(guān)利益主體眾多，確立流域“利益共同體”與“生態(tài)共同體”合二為一的理念，并逐漸形成共同的生態(tài)道德要求和共同價值觀，為行為提供“意義框架”，將會有力促進跨域生態(tài)治理從“利益認同”向“價值認同”的轉(zhuǎn)變。

5 結(jié)語

府際協(xié)同是跨域生態(tài)治理中一個復雜的問題，但卻是決定其能否實現(xiàn)以及治理效果的關(guān)鍵，因為它會直接影響著社會組織、公眾參與、市場機制等其他要素在跨域生態(tài)治理的作用發(fā)揮，避免多屬性治理的“孤島現(xiàn)象”。今后，著眼于打造水資源合作命運共同體，統(tǒng)籌規(guī)劃合作方向，相關(guān)部門通力合作、協(xié)調(diào)平衡合作方政府部門、當?shù)乩尕P(guān)方和社會力量以及域外相關(guān)力量的合作與競爭關(guān)系［12］，仍將是跨域生態(tài)治理府際協(xié)同面臨的重要問題。

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X32

A

1672-2469（2017）10-0001-04

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.10.001

2017-02-06

廣西哲學社會科學規(guī)劃課題（15BZX005）；

廣西文化名家暨“四個一批人才”項目（桂黨宣〔2016〕1號）

肖 祥（1970年-），男，教授。