董長海

2016年6月，河南省鶴壁市十屆人大常委會第二十二次會議審議通過了《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設條例》（以下簡稱《條例》）。7月，該《條例》經(jīng)河南省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議審查批準，自2016年12月1日起正式實施。這是鶴壁市首次行使立法權制定的首部地方性法規(guī)，也是河南省15個新賦予地方立法權的設區(qū)的市中首批獲得省人大常委會審批的地方性法規(guī)，更是鶴壁市人大常委會緊緊圍繞本地需要和地方特色開展立法工作，取得良好實效的一個立法案例，是鶴壁市立法歷史上具有里程碑式意義的一件大事，將對加快鶴壁市更高水平的生態(tài)活力幸福之城建設起到重要的促進和保障作用。

一、《條例》制定的背景

黨的十八大把生態(tài)文明建設明確納入了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，提出要把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。黨的十八屆四中全會更是進一步提出用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。鶴壁作為以煤炭、電力資源為主導轉型發(fā)展的新型資源化城市，近些年來，特別是2005年被確定為全國首批循環(huán)經(jīng)濟試點市、2013年被確定為全國首批循環(huán)經(jīng)濟示范市以來，鶴壁市在循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設方面進行了大量的探索和創(chuàng)新，先后被國家賦予全國“循環(huán)經(jīng)濟標準化示范市”“節(jié)能減排示范市”“中美低碳生態(tài)城市試點”“海綿城市試點”等稱號，其中一些成功的經(jīng)驗和做法在全國推廣或被吸收入國家有關政策法規(guī)的制定。因此，很有必要把這些成功經(jīng)驗和做法通過地方立法的形式延續(xù)并固定下來，把建設過程中一些倡導探索并被實踐證明行之有效的管理模式進一步系統(tǒng)化、規(guī)范化。但由于鶴壁市長期粗放型的增長方式所造成的滯后效應，資源環(huán)境約束日益顯現(xiàn)，生態(tài)城市建設還存在一些明顯薄弱環(huán)節(jié)，節(jié)能減排任務艱巨，中水回用、餐廚垃圾、建筑垃圾、再生資源回收利用、農(nóng)業(yè)面源污染等關系社會民生和生態(tài)環(huán)保問題還比較突出。城市建設無論從規(guī)劃層面，還是管理層面，都迫切需要把制度化、法制化的生態(tài)文明建設思想理念融入循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市發(fā)展，從而更加有效地促進資源和環(huán)境保護，使資源利用更加集約節(jié)約、環(huán)境營造更加自然生態(tài)、產(chǎn)業(yè)結構更加優(yōu)化提升，確保鶴壁市提出的建設更高水平“生態(tài)活力幸福之城”目標如期實現(xiàn)，確保全市經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。因此，在鶴壁市被賦予地方立法權后，將第一部立法項目就鎖定為《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設條例》，選擇用發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的理念加快生態(tài)城市建設是從鶴壁市實際出發(fā)，符合鶴壁市迫切需要。

二、《條例》的特點

在《條例》制定過程中，鶴壁市人大常委會嚴格按照地方立法權限的要求，注重與上位法相契合，與國家政策和本市實際相銜接，與社會未來發(fā)展趨勢相適應，重點突出鶴壁市是全國循環(huán)經(jīng)濟示范市、節(jié)能減排財政政策綜合示范市以及海綿城市建設試點的優(yōu)勢，強調(diào)突出地方特色，力求《條例》切實管用、可操作。

（一）在內(nèi)容上注重突出重點和針對性

循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設線長面廣，范圍寬泛。在制定《條例》過程中，鶴壁市人大常委會緊密結合本市實際，在立法內(nèi)容上不求面面俱到，重點依據(jù)上位法，對鶴壁市最迫切需要又能夠做到、能解決實際問題的內(nèi)容作出規(guī)定?！稐l例》共八章、五十六條，條文內(nèi)容具體明確、重點突出、針對性強。其中，第三、四、五章是《條例》的重點和特色。針對本市循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設中的熱點、難點及亟待規(guī)范管理的問題進行了規(guī)定，比如，規(guī)定了建立產(chǎn)業(yè)生態(tài)網(wǎng)，完善清潔能源與新材料、綠色食品、鎂精深加工等行業(yè)產(chǎn)業(yè)并形成生態(tài)工業(yè)鏈條；推進農(nóng)作物秸稈和農(nóng)副產(chǎn)品加工廢棄物、養(yǎng)殖廢棄物資源再利用；建立建筑廢棄物資源化利用交易平臺；新建、改建、擴建建設項目和產(chǎn)業(yè)園區(qū)應當配套建設中水回用管網(wǎng)設施，具備使用中水條件的企業(yè)應當使用中水；取消毛坯房，鼓勵商品住宅裝修一次到位等。特別是第五章海綿城市建設，在全國首創(chuàng)性以立法形式規(guī)定了海綿城市的理念、原則、規(guī)劃及管理等。

（二）在具體條款中注重突出實用性和可操作性

為使《條例》管用實用，能夠解決實際問題，《條例》制定堅持簡繁有序原則，少一些原則性、宏觀性的條款，多一些細化、量化的規(guī)定；少一些宣示性、號召性的條款，多一些實質(zhì)性、具體化的規(guī)定，能具體的盡量具體，能明確到位的盡量明確到位。對一些帶有引領性或不宜在《條例》中明確到位的內(nèi)容，我們在《條例》中規(guī)定由政府另行出臺相關具體管理辦法，比如，對建筑廢棄物收集、運輸、處置和餐廚廢棄物收集、運輸、處置的具體管理辦法等，規(guī)定由市人民政府另行制定，給政府留出靈活操作空間，增強政府主管行政部門的執(zhí)行力度，進一步加強條文的可操作性。

（三）在權責劃分上注重統(tǒng)一性和對應性

《條例》制定堅持權責罰相統(tǒng)一，在賦予市縣（區(qū)）人民政府有規(guī)劃編制生態(tài)城市建設權力的同時，明確規(guī)定各級政府必須每年向同級人民代表大會或常務委員會報告，并建立相應目標責任考核制度。對《條例》中涉及的有關單位部門，我們明確責任主體，明確權力邊沿，明確處罰標準，明確上下限，《條例》規(guī)定建立領導干部循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設工作離任審計制度，對未完成責任目標的，追究相應行政責任；規(guī)定國家機關及其工作人員和企業(yè)等違反本條例有關規(guī)定應承擔相應的法律責任等，力求權責罰一一對應，切實保證和維護立法的嚴肅性、權威性。

三、幾點啟示

賦予設區(qū)的市地方立法權，給鶴壁市人大立法工作帶來了新的機遇，為推進設區(qū)的市的民主法治建設創(chuàng)造了有利條件，也為地方人民代表大會制度建設注入新的活力。鶴壁市人大法制委在立法工作中積極作為，勇于開拓，在立法的道路上邁出了堅實的第一步，有很多經(jīng)驗值得總結。結合鶴壁市立法工作實際，筆者認為，要使一部地方法規(guī)真正發(fā)揮作用，真正為推動本市經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航，應當把握以下幾點：

一是要注重本地實際需要。設區(qū)的市立法應當從市情實際出發(fā)，從亟待需要出發(fā)。立法過程要始終堅持問題導向，著重在解決具體實際問題上下工夫，以解決經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的問題為出發(fā)點和目標，要能及時回應社會普遍關注的熱點、難點問題，并把這些問題上升到立法層面來進一步規(guī)范，條文內(nèi)容要管用實用，切實解決實際問題。

二是要注重突出地方特色。地方特色是地方立法的生命力。地方立法應當著重針對本地特有問題，選擇法律關系相對單一的事項，不貪大求全，不重復照搬，既立足當下，又著眼長遠，統(tǒng)籌兼顧。要敢于對社會經(jīng)濟發(fā)展中亟待解決、民生發(fā)展中的熱點難點、最接地氣的事項進行立法，突出重點，凸顯特色。

三是要注重科學民主立法?？茖W立法、民主立法是保障立法質(zhì)量的根本途徑。設區(qū)的市立法在起步階段要保證立法質(zhì)量應從以下幾方面著手：其一是完善科學的立法機制。抓好人大立法隊伍建設，充分發(fā)揮人大、政府、研究機構等各方面的力量，形成黨委領導、人大主導、政府協(xié)同、社會參與、制度保障的地方立法工作格局；抓好立法規(guī)劃和計劃的編制，建立立法項目征集和論證機制，提高立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性。其二是運用科學的立法技術。準確把握和科學處理立法原則性與靈活性、立法穩(wěn)定性與發(fā)展性的關系，既要有明確具體的規(guī)定，又要有特殊、變通的規(guī)定，既要維護法的嚴肅性權威性，又要適應客觀情況的變化；要推行精細化的立法方法，減少原則性、宏觀性、宣示性條款，有的放矢地對關鍵條款進行深入研究和審議，切實增強地方性法規(guī)的針對性和實效性。其三是大力推行開門立法。著力發(fā)揮市人大及其常委會在立法中的主導作用，建立社會各界有序參與立法的相關制度，調(diào)動一切積極因素，廣泛凝聚社會共識。

四是要建立嚴格的向黨委匯報制度。一方面市人大及其常委會在起草地方性法規(guī)過程中遇到的重大問題，應及時向市委報告，由市委研究決定。另一方面，市委要通過審定市人大常委會制定的立法計劃和立法規(guī)劃，確定地方立法工作的重點和中心任務，并適時提出立法建議和要求，通過法定程序把涉及全市經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大決策和實踐證明行之有效的政策措施轉化為地方性法規(guī)，確保市委的主張貫徹到具體的立法當中。

五是要注重加強法規(guī)宣傳貫徹。要把法規(guī)宣傳貫徹放在與立法同等重要的位置，把制定法規(guī)的過程當作普法的過程，充分利用好傳統(tǒng)媒體和新媒體，同步推進立法宣傳，提高全社會的法治意識。同時，市人大常委會要把地方性法規(guī)的貫徹落實作為一項長期的工作任務，持續(xù)深入地加以推動，綜合運用人大代表視察、執(zhí)法檢查、聽取專項工作報告和立法后評估等多種形式，開展對法規(guī)宣傳貫徹情況的監(jiān)督檢查，真正使法規(guī)發(fā)揮應有的作用，服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

（作者單位：河南省鶴壁市人大法制委）