秦前紅 石澤華*

論監(jiān)察權(quán)的獨立行使及其外部銜接

秦前紅 石澤華*

國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會應(yīng)加入憲法第135條“分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約”機(jī)制，這是“分工”“配合”和“制約”三者有機(jī)統(tǒng)一的整體性機(jī)制。試點探索顯示全面改革頂層設(shè)計或?qū)⒈O(jiān)察程序與司法程序嚴(yán)格拆分，監(jiān)察委員會的憲法定位亦決定其“依法獨立行使監(jiān)察權(quán)”；通過對監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)銜接的流程設(shè)計，或可達(dá)“配合”及“制約”之目的，其中“互相制約”是第135條的核心價值要求。這要求做好監(jiān)察委員會與人民檢察院、人民法院和公安機(jī)關(guān)的工作銜接機(jī)制乃至國家監(jiān)察法與刑事訴訟法的聯(lián)動互補。監(jiān)察權(quán)不得違背人大制度根本遵循；審查起訴、不起訴決定、自行補充偵查乃檢察權(quán)獨立行使之范疇；調(diào)查證據(jù)需要轉(zhuǎn)化、采納和排除；監(jiān)察措施有自行執(zhí)行和協(xié)助執(zhí)行之取舍，實踐中還要處理好監(jiān)察委調(diào)查主導(dǎo)和公安偵查主導(dǎo)的選擇以及黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。

監(jiān)察體制改革 獨立行使監(jiān)察權(quán) 司法銜接 證據(jù)審查 法紀(jì)銜接

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革?！皣冶O(jiān)察委員會組織和職權(quán)上的獨立性將在‘一府兩院’制基礎(chǔ)上形成新的五元結(jié)構(gòu)?！盵1]林彥：《從“一府兩院”制的四元結(jié)構(gòu)論國家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑》，載《法學(xué)評論》2017年第3期。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)，與行政權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)平行，新生權(quán)力如何融入現(xiàn)有憲制體制成為改革必須解決的關(guān)鍵問題，其中重要一環(huán)即監(jiān)察委員會是否納入《憲法》第135條規(guī)定的“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”機(jī)制。就辦理刑事案件而言，憲法135條加入監(jiān)察委員會對于避免改革前檢察院“同體監(jiān)督”局限性有重要意義。[2]參見秦前紅、石澤華：《監(jiān)察委員會調(diào)查活動性質(zhì)研究——以山西省第一案為研究對象》，載《學(xué)術(shù)界》2017年第6期。

割裂研究監(jiān)察權(quán)制約機(jī)制者大有人在，整體性研究則鮮有人為。在理解憲法規(guī)定的“分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約”原則時應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，這是一個完整的邏輯和規(guī)范體系，[3]參見韓大元、于文豪：《法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2011年第3期。三者并非獨立存在的單項制度，而是相融共生、有機(jī)統(tǒng)一的整體性機(jī)制。以監(jiān)察權(quán)為研究視角，一方面，監(jiān)察委員會的憲法定位決定其“依法獨立行使監(jiān)察權(quán)”；另一方面，監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)工作程序上的銜接設(shè)計，或可達(dá)“配合”“制約”之目的，其中“互相制約”是《憲法》135條的核心價值要求。[4]韓大元教授認(rèn)為，《憲法》第135條所針對的國家審判權(quán)、檢察權(quán)和偵查權(quán)對應(yīng)的是審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)，其核心價值在刑事訴訟中“互相制約”，重在控制“偵查權(quán)”，而對行政權(quán)的監(jiān)督制約主要是對偵查權(quán)的監(jiān)督制約。參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評論》2017年第3期。

一、監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)

根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院自行決定逮捕或?qū)彶榕鷾?zhǔn)公安機(jī)關(guān)提請的逮捕。浙江省和山西省的制度設(shè)計是人民檢察院“決定采取強(qiáng)制措施”，未提及“批準(zhǔn)”，未來監(jiān)察程序期間可能不存在監(jiān)察委提請人民檢察院批準(zhǔn)逮捕。此或為試點改革一次意味深長的探索：改革可能將監(jiān)察程序與司法程序嚴(yán)格拆分，“監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)”由此成為監(jiān)察立法重要原則。

（一）監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)，其他任何機(jī)關(guān)不得行使

國家監(jiān)察體制改革的重要目標(biāo)是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。這是從“黨紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補充，三軌并行、相對獨立，分工運作、協(xié)作配合”[5]秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考》，載《中國法律評論》2017年第1期。的“三駕馬車”模式到國家監(jiān)察委員會“一馬當(dāng)先”之轉(zhuǎn)變，主要特征是統(tǒng)一監(jiān)察、獨立監(jiān)察、異體監(jiān)察。第一，監(jiān)察委員會是國家唯一監(jiān)察機(jī)關(guān)，一方面，人民檢察院剩余偵查權(quán)并非與監(jiān)察委分享職務(wù)案件調(diào)查（偵查）權(quán)，屬于司法范疇，不影響監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一行使；另一方面，黨內(nèi)紀(jì)檢也不涉及國家監(jiān)察權(quán)，二者分別依據(jù)黨章黨規(guī)和監(jiān)察法律行使職權(quán)，紀(jì)委維護(hù)黨章黨規(guī)、執(zhí)行黨紀(jì)，協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)。第二，監(jiān)察對象覆蓋國家全部公職人員，監(jiān)督執(zhí)法覆蓋公務(wù)員法規(guī)定的國家公職人員、依法授權(quán)或者依政府委托行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員、國有企業(yè)的管理人員、公辦事業(yè)單位的管理人員、群眾自治組織中的管理人員，以及其他依法行使公共職務(wù)的人員。

（二）監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受任何組織或個人干擾

首先，從“職務(wù)犯罪調(diào)查活動”來看，監(jiān)察權(quán)之行使不受檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)之影響。這包括3個層面。1.留置措施的問題。（1）留置措施乃監(jiān)察委員會職能范疇內(nèi)，人民檢察院和人民法院均無權(quán)決定（批準(zhǔn)）留置措施；（2）留置措施的自行執(zhí)行和協(xié)助執(zhí)行之取舍，并不涉及監(jiān)察權(quán)獨立行使之層面。2.推演之，監(jiān)察委員會采取其他調(diào)查措施亦無關(guān)人民檢察院和人民法院，請求公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行也不涉及監(jiān)察權(quán)獨立行使之層面。3.刑事強(qiáng)制措施的問題。（1）監(jiān)察程序期間無關(guān)逮捕等刑事強(qiáng)制措施；（2）一旦人民檢察院采取逮捕等刑事強(qiáng)制措施，案件立即轉(zhuǎn)入司法程序。

其次，黨委領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)限于原則性指導(dǎo)而非個案干預(yù)。以留置審批權(quán)歸屬為例，這絕非監(jiān)察體制改革單個細(xì)胞，亦不僅是公民基本權(quán)利之保障，這可能關(guān)乎大國執(zhí)政方式和策略的抉擇。留置措施審批權(quán)限之歸屬有黨委、監(jiān)察委、人民檢察院或人民法院等四種可能路徑，現(xiàn)行探索主要是黨委或監(jiān)察委審批兩種。北京留置首案公布后，一度引發(fā)熱議，支持者如北京師范大學(xué)研究員陳新林認(rèn)為“留置措施適用報區(qū)委書記審批,也是按程序執(zhí)行的”[6]高鑫：《北京“留置首案”釋放哪些反腐新動向？》，《京華時報》2017年6月5日第3版。；持中立態(tài)度者認(rèn)為留置首案采取黨委書記審批乃“改革試點之責(zé)任擔(dān)當(dāng)”，有一定實質(zhì)正當(dāng)性，但屬于“特例而非常態(tài)”[7]參見吳建雄：《北京首例留置案件的法理評析》，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI0MzEzOTQ4NA==&mid=2654375787&id x=2&sn=0b925fc55daf30d9291eeb2eb202149c&chksm=f2b3b998c5c4308ed37a94e2fe8e36c3cb98b248677493683184a2d0dfb4729068f2d4c 15cbb&mpshare=1&scene=23&srcid=0608NJ5mXMIQq2gOSfuEjDIz#rd，上傳時間：2017年6月7日，最后訪問時間：2017年6月21日。，未來走哪條路還未可知；還有人提出留置措施的適用和解除一應(yīng)由監(jiān)察委自行決定，否則背離職權(quán)法定的法治原則；或者基于分工制約提出由人民檢察院或人民法院批準(zhǔn)?！皺C(jī)構(gòu)職能不分”和“雙重領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致獨立性不足”[8]李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，載《法學(xué)評論》2017年第3期。是傳統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察模式的法治困境，也是改革必須解決的主要難題。一方面黨委對監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)限于原則性領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)涉及個案干預(yù)，以免影響監(jiān)察公正和反腐實效；另一方面改革必須正視黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)與國家監(jiān)察之間的現(xiàn)實差異性和銜接必要性。總之，監(jiān)察體制改革既要遵循政治正確原則，又不得違背民主法治基本規(guī)律。

（三）不得阻礙依法獨立行使檢察權(quán)、審判權(quán)之實現(xiàn)

監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權(quán)，不得阻礙人民檢察院獨立行使檢察權(quán)、人民法院獨立行使審判權(quán)原則的實現(xiàn)。從“職務(wù)犯罪調(diào)查活動”來看，這至少包含以下2個層面。1.銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志的問題。（1）監(jiān)察程序與司法程序之間將存在一個顯著程序作為銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志，該標(biāo)志一旦發(fā)生，案件立即轉(zhuǎn)入司法程序；（2）銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志乃人民檢察院“采取刑事強(qiáng)制措施”，而非監(jiān)察委“移送司法機(jī)關(guān)”；（3）作為銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志的逮捕等刑事強(qiáng)制措施，與監(jiān)察委員會亦無直接關(guān)聯(lián)。2.司法程序不受監(jiān)察之影響。（1）不論人民檢察院采取何種強(qiáng)制措施，甚至不采取強(qiáng)制措施，既然案件已移送司法機(jī)關(guān)，除非人民檢察院“退回補充調(diào)查”或“決定不起訴”，否則案件仍處于司法程序；（2）人民檢察院若可自行補充偵查，則其隸于司法程序，并非監(jiān)察程序或其延續(xù)；（3）人民檢察院“決定不起訴”乃獨立監(jiān)察職能范圍內(nèi)，不必征求監(jiān)察委員會意見；（4）只要在司法程序期間，案件將與監(jiān)察委員會無直接關(guān)聯(lián)。

（四）不得違背人大制度根本遵循，接受合法監(jiān)督和制約

監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)不得違背人大制度這一根本遵循，還需接受合法監(jiān)督和制約。1.監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權(quán)不得違背人民代表大會制度這一根本遵循，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，對人大作工作報告，對人大代表設(shè)置留置特別程序[9]但是，這一保護(hù)之評判標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)為“是否影響人大代表履行代表職務(wù)”，而非簡單的“是否擔(dān)任人大代表”；其許可應(yīng)基于“對逮捕理由依據(jù)等進(jìn)行實質(zhì)性審查”，而非僅僅是“形式上的一種同意程序”。參見李莉：《對我國人大代表不受逮捕權(quán)的幾個問題的探討》，載《政治與法律》2011年第3期。；2.監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)需接受憲法和監(jiān)察法等規(guī)定的合法監(jiān)督，如人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會監(jiān)督和公民監(jiān)督等方式；3.監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)需納入制約機(jī)制，這一點在“職務(wù)犯罪調(diào)查活動”層面來看，即將監(jiān)察委員會納入《憲法》第135條規(guī)定的辦理刑事案件分工制約機(jī)制之內(nèi)。

二、監(jiān)察措施和刑事強(qiáng)制措施的銜接

（一）銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志

從杭州上城區(qū)留置案來看，監(jiān)察程序和司法程序銜接轉(zhuǎn)換的標(biāo)志應(yīng)是檢察院“決定逮捕”，而不是監(jiān)察委“移送司法機(jī)關(guān)”，由此實現(xiàn)二者時間上無縫銜接；不只“逮捕”，其他“刑事強(qiáng)制措施”亦可作為銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志。不吝假設(shè)以“移送司法機(jī)關(guān)”為轉(zhuǎn)換標(biāo)志，實踐將發(fā)生如下情形：“決定逮捕”之前，案件材料在人民檢察院手中，當(dāng)事人卻處于監(jiān)察委員會控制之下，則該期間程序性質(zhì)和程序主導(dǎo)問題難以明確。無獨有偶，參考現(xiàn)有刑事訴訟法之規(guī)定，從刑事拘留到逮捕，“檢察院必須在7日內(nèi)作出批準(zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕的決定”，由此刑事拘留最長期限從30天變?yōu)?7天，可見其標(biāo)志也是“批準(zhǔn)”而非“提請批準(zhǔn)”。

（二）增設(shè)審查逮捕期限

在留置等監(jiān)察措施和逮捕等刑事強(qiáng)制措施之間增設(shè)檢察院“審查逮捕”期限并對此嚴(yán)格規(guī)定，當(dāng)屬必要。期限屆滿，人民檢察院必須作出“逮捕”或“不逮捕”的決定。杭州上城區(qū)人民檢察院從接受移送案卷材料到正式?jīng)Q定逮捕共歷時3天。試比較“刑事拘留—提請審查批準(zhǔn)逮捕—批準(zhǔn)逮捕”和“留置—移送司法機(jī)關(guān)—決定逮捕”兩個過程，從性質(zhì)來看，刑事拘留一定程度上可視作逮捕的臨時措施，二者同為司法程序，《刑事訴訟法》規(guī)定檢察院“審查逮捕”期限是7日；從留置到逮捕，不僅是監(jiān)察委員會到人民檢察院的變化，更是監(jiān)察程序到司法程序的性質(zhì)上的重大轉(zhuǎn)變，故“審查逮捕”期限有可能稍作寬限。但基于嚴(yán)格保障公民人身自由之改革意旨，職務(wù)犯罪案件“審查逮捕”期限不宜太長；另一方面，連審查期限都須嚴(yán)格限定，對時間跨度遠(yuǎn)超審查期限的留置措施之期限在科學(xué)研究基礎(chǔ)上考慮適當(dāng)限縮。

（三）逮捕的決定和執(zhí)行

第一，逮捕的決定（批準(zhǔn)）問題很關(guān)鍵。如果監(jiān)察委員會自行決定逮捕，或甚者由其自行執(zhí)行逮捕，一則留置、逮捕二者分而置之并無實際意義，二則實踐中不排除二者任意串聯(lián)以致長期剝奪人身自由的實例發(fā)生。前期曾就批捕權(quán)保留于人民檢察院還是劃歸人民法院發(fā)生過熱議，好在少有人主張監(jiān)察委自行決定逮捕。目前來看，浙江省和山西省的試點探索，采取的是人民檢察院保留決定（批準(zhǔn)）逮捕權(quán)，這一設(shè)置很可能被全面改革所采納。

第二，人民檢察院內(nèi)部批捕機(jī)構(gòu)不宜稱作“偵監(jiān)”。觀察山西省探索的“案管中心受理分流”制度，偵監(jiān)部門審查決定是否采取強(qiáng)制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴?！皞杀O(jiān)”部門一般是批準(zhǔn)公安機(jī)關(guān)逮捕請求以起偵查監(jiān)督作用，試點探索將職務(wù)犯罪案件的決定逮捕職能劃給“偵監(jiān)”不知是否出于合并職能、提升效率，這一設(shè)置或還需稍作斟酌：其一，如果全面改革設(shè)計監(jiān)察乃全新程序而非偵查程序，則叫“偵查”監(jiān)督恐怕監(jiān)督對象有誤；其二，此時案件已移送人民檢察院，逮捕乃人民檢察院自行決定，而非監(jiān)督其他機(jī)關(guān)；其三，若解釋為偵監(jiān)部門監(jiān)督公訴部門，則又陷入內(nèi)部監(jiān)督和同體監(jiān)督。

第三，逮捕措施應(yīng)由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。我國憲法第37條規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。”若現(xiàn)行憲法該規(guī)定不作修改，絕難從中透析出“人民檢察院執(zhí)行逮捕”之意蘊。由此，當(dāng)職務(wù)案件程序走入逮捕，與監(jiān)察委員會無直接關(guān)聯(lián)，逮捕之決定權(quán)歸人民檢察院，執(zhí)行權(quán)歸公安機(jī)關(guān)。

第四，“逮捕”不是必須程序。人民檢察院不僅可以“決定逮捕”，也可以選擇不逮捕而采取其他強(qiáng)制措施；甚至尚未逮捕，直接作出退回補充調(diào)查、自行補充偵查或不起訴等決定，都是可能的[10]不過，實踐中可能出現(xiàn)一個程序性矛盾：如果尚未逮捕而直接退回補充調(diào)查或決定不起訴，基于“采取逮捕等刑事強(qiáng)制措施”乃監(jiān)察程序和司法程序之銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志這一設(shè)定，則案件尚未正式進(jìn)入司法程序，即已退回監(jiān)察程序或直接終結(jié)；若尚未逮捕而徑行決定自行補充偵查，則不影響案件已進(jìn)入司法程序。。所謂“其他強(qiáng)制措施”包括哪些？既然處于司法程序，那么是由人民檢察院根據(jù)《刑事訴訟法》對符合條件的犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施，還是由國家監(jiān)察法律體系另行規(guī)定辦法？從節(jié)約立法成本和簡化監(jiān)察司法銜接程序出發(fā)，我個人稍傾向延續(xù)現(xiàn)制。

（四）留置的解除

假如人民檢察院決定不逮捕而采取其他強(qiáng)制措施，“留置”是否自動解除？假如人民檢察院不采取任何強(qiáng)制措施，“留置”是否仍自動解除？實踐中，前一情況可能比例不大，后一情況幾乎很少發(fā)生，仍不妨礙作理論探討。我們以為，只要人民檢察院作出某一決定，程序則自動轉(zhuǎn)入司法程序，“留置”當(dāng)然地自動解除。其一，“以人民檢察院采取強(qiáng)制措施為銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志”并不考慮人民檢察院采取的是逮捕還是其他強(qiáng)制措施；其二，即便人民檢察院未采取任何強(qiáng)制措施，仍不妨礙案件材料已移送司法機(jī)關(guān)且案件已走入司法程序，至于后續(xù)事項一應(yīng)由人民檢察院決定，與監(jiān)察委員會無直接關(guān)聯(lián)。

三、監(jiān)察權(quán)不得阻礙檢察權(quán)獨立行使

（一）檢察院的審查起訴

山西省試點探索在移送案件材料時，提到一并移送《起訴意見書》。未來立法應(yīng)明確：監(jiān)察程序結(jié)束后不可直接跨越至司法審判程序，人民檢察院“審查起訴”乃必經(jīng)程序。這是公訴機(jī)關(guān)職能最基本的呈現(xiàn)，也是監(jiān)察證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)的必經(jīng)程序。

山西省的試點探索方案是：對監(jiān)察委移送的案件，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為“案件事實不清、證據(jù)不足”的，可以“退回補充調(diào)查”，并擁有“決定不起訴”的權(quán)力，監(jiān)察委對檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，還有相關(guān)“復(fù)議程序”。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，案件移送人民檢察院后，可能情形如下：“審查起訴→提起公訴/退回補充偵查/自行補充偵查/決定不起訴?！?/p>

參考試點探索和刑訴法規(guī)定，調(diào)查活動到審查起訴的銜接如下：（1）留置及其他調(diào)查活動，對應(yīng)監(jiān)察程序；（2）逮捕或其他強(qiáng)制措施以及審查起訴，對應(yīng)人民檢察院司法程序；其中，是否采取和采取何種強(qiáng)制措施依具體案件而定；（3）提起公訴，對應(yīng)進(jìn)入司法審判程序；（4）退回補充偵查，對應(yīng)回到監(jiān)察程序；（5）決定不起訴，則案件終結(jié)；（6）此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)還可對此“復(fù)議”，如果參照當(dāng)前公安機(jī)關(guān)對決定不起訴的處理辦法，亦可能增設(shè)監(jiān)察委“復(fù)核”程序。審查起訴階段可否自行補充偵查，是職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后一項重要問題。

（二）檢察院的補充偵查

試點探索并未提及“自行補充偵查”。改革后人民檢察院在審查起訴階段是否有權(quán)自行補充偵查？存在以下問題：第一，“審查起訴階段補充偵查”[11]補充偵查按其在刑事訴訟中所處的不同階段，可分為審查批捕階段中的補充偵查、審查起訴階段中的補充偵查和法庭調(diào)查階段中的補充偵查3種。的性質(zhì)是偵查權(quán)還是檢察權(quán)？第二，監(jiān)察體制改革后職務(wù)犯罪“自行補充偵查”的性質(zhì)屬于人民檢察院的“調(diào)查活動之延續(xù)”，還是“剩余偵查權(quán)”，抑或?qū)儆跈z察權(quán)范疇？第三，“自行補充偵查”的現(xiàn)實合理性。第四，改革后職務(wù)犯罪“自行補充偵查”的現(xiàn)行合理性。

我國刑事訴訟法規(guī)定，對公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，需要補充偵查的，人民檢察院可以退回公安機(jī)關(guān)補充偵查，也可以自行偵查。退回補充偵查制度之優(yōu)勢在于偵查機(jī)關(guān)在偵查方面所具有的“天然優(yōu)勢”[12]李洪杰：《檢察機(jī)關(guān)自行偵查后的存疑不起訴研究》，載《中國檢察官》2016年第16期。，這也導(dǎo)致實踐中“公訴部門很少自行偵查，而過于依賴偵查機(jī)關(guān)補充證據(jù)的方式，導(dǎo)致個別案件的證據(jù)取決于偵查機(jī)關(guān)的偵查能力和偵查意愿”[13]劉衛(wèi)剛：《必要的自行偵查有積極意義》，載《檢察日報》2014年2月14日第003版。；但是，自行補充偵查制度亦有其現(xiàn)實合理性，否定這一制度，不僅會“減少了刑事訴訟法所確定的補充偵查的主體”，還可能忽視檢察機(jī)關(guān)在補充偵查方面所具有的“針對性”“避免偵查阻力”等“獨特優(yōu)勢”[14]參見前引注[12]，李洪杰文。。

監(jiān)察體制改革后這一制度之存疑，在于兩點：其一，改革要旨之一即建立統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)之機(jī)構(gòu)，基于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，作為監(jiān)察權(quán)重要范疇的“職務(wù)犯罪調(diào)查活動”可否周延地涵蓋全部職務(wù)犯罪調(diào)查（偵查）權(quán)限當(dāng)然是“統(tǒng)一行使”的重要問題；其二，改革欲破除之壁壘即當(dāng)前職務(wù)犯罪偵查的同體監(jiān)督困境，“自行補充偵查”是否可能又陷“同體監(jiān)督”之虞？我們以為，審查起訴階段人民檢察院應(yīng)有權(quán)決定“自行補充偵查”。原因如下：

第一，人民檢察院自行補充偵查不影響監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一行使，并非監(jiān)察權(quán)或監(jiān)察權(quán)的延續(xù)，它屬于司法程序的范疇，不涉及監(jiān)察程序。

第二，人民檢察院自行補充偵查絕無與監(jiān)察委員會爭奪“職務(wù)案件調(diào)查（偵查）權(quán)”之原意。如果將其視作審查起訴程序之延伸，或可避免“剩余偵查權(quán)”表述之爭議。（但是，此處僅為作者假設(shè)和探討，絕無價值判斷之意；未來路走何方，仍須對該問題作出實質(zhì)性判斷。）

第三，從法律層面看，現(xiàn)有《刑事訴訟法》修改之前，不影響人民檢察院當(dāng)然享有自行補充偵查權(quán)；未來修法若對“職務(wù)犯罪補充偵查”和“非職務(wù)犯罪補充偵查”之主體作區(qū)分對待，未免過于煩瑣。

第四，從域外經(jīng)驗看，大陸法系國家和地區(qū)檢察機(jī)關(guān)作為普遍偵查權(quán)享有者并不罕見，德國和日本檢察官本即有偵查權(quán)，澳門地區(qū)雖設(shè)廉政公署亦不妨礙檢察機(jī)關(guān)對腐敗案件之偵查；判例法國家如美國檢察官雖為行政權(quán)之派生也未妨礙一定程度之偵查權(quán)，還有針對高級官員腐敗的獨立檢察官制度[15]值得提醒的是，這一職務(wù)獨立于行政、檢察系統(tǒng)和法院系統(tǒng)之外，區(qū)別于一般的檢察官。?？梢姍z察權(quán)在職務(wù)犯罪方面保有一定偵查權(quán)，仍具有理論價值和現(xiàn)實意義。

第五，從現(xiàn)實合理性看，其一，從改革原意出發(fā)，職務(wù)犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸更可能是落腳于“克服或緩解檢察機(jī)關(guān)俱享職務(wù)犯罪偵查、監(jiān)督權(quán)這一同體監(jiān)督缺陷”[16]前引注[5]，秦前紅文。，而非出于剝離檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)之限權(quán)目的；其二，從現(xiàn)實效率看，案件材料在人民檢察院內(nèi)部審查起訴部門和偵查部門之間移送，可能比監(jiān)察委和檢察院之間多次移送的審查起訴效率更高；其三，從獨立優(yōu)勢看，自行補充偵查更有針對性，減少銜接移送工作，避免了所謂的“調(diào)查（偵查）阻力”。

（三）檢察院決定不起訴

依據(jù)憲法并參考試點探索和刑訴規(guī)定，人民檢察院應(yīng)有權(quán)經(jīng)上級人民檢察院批準(zhǔn)同意，對監(jiān)察委員會移送審查起訴的案件作出“決定不起訴”。

人民檢察院決定不起訴是否以“征求監(jiān)察委員會意見”為先決程序和必要條件？我們以為大可不必。理由如下：第一，這個“意見”效力如何？如果可聽可不聽，則不產(chǎn)生實際作用；如果必須聽，假設(shè)監(jiān)察委員會不贊成，人民檢察院能否決定不起訴？第二，既然已有監(jiān)察機(jī)關(guān)“復(fù)議”甚至“復(fù)核”程序，再增征求意見環(huán)節(jié)，恐有平添成本之嫌；第三，這是對檢察權(quán)的尊重和獨立行使檢察權(quán)原則之實現(xiàn)，符合人民檢察院與監(jiān)察委員會分工制約原則。

四、調(diào)查證據(jù)需要轉(zhuǎn)化、采納和排除

對于調(diào)查活動取得的證據(jù)，尤其留置期間取得的證據(jù)，至少有3大問題：第一，既然監(jiān)察程序排除于司法程序之外，當(dāng)需轉(zhuǎn)化才能成為司法意義上的證據(jù)；第二，法庭對證據(jù)的采納問題；第三，非法證據(jù)排除是前二者的補充。調(diào)查證據(jù)須經(jīng)轉(zhuǎn)化才能在公訴中提交法庭，法庭采納證據(jù)需依據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)，不合法之證據(jù)應(yīng)被排除。

有學(xué)者曾提出監(jiān)察委員會調(diào)查活動取得的證據(jù)可不經(jīng)轉(zhuǎn)化而作為法庭證據(jù)，我們以為不可取。其一，類比公安機(jī)關(guān)偵查活動取得之證據(jù)，《刑事訴訟法》第52條第2款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，可直接作為刑事訴訟證據(jù)的主要是合法的客觀性證據(jù)，而將言詞等證據(jù)排斥于外，這樣規(guī)定可能是言詞證據(jù)的取得容易因辦案主體執(zhí)法不規(guī)范而受較大影響，“穩(wěn)定性較差，證明力較弱”[17]曾康：《言詞證據(jù)的分析與判斷——以言詞證據(jù)的結(jié)構(gòu)分析為路徑》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2009年第5期。，客觀性證據(jù)則不容易失真；反觀職務(wù)犯罪案件因其特殊性，證據(jù)本即多限于言詞類。盡管監(jiān)察委員會并非行政機(jī)關(guān)，但同為外部程序進(jìn)入司法程序。其二，參照實踐中人民檢察院“初查”活動取得之證據(jù)，“初查并非正式的刑事偵查活動，因而初查中所獲得的案件材料不能直接在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，而需要一定的程序轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)”，“能夠轉(zhuǎn)化的初查證據(jù)，應(yīng)該具備客觀性和關(guān)聯(lián)性特征，對于案件事實有證明作用，并且是通過合法方式取得的證據(jù)材料”。[18]柳忠衛(wèi)，滕孝海：《論貪污賄賂犯罪初查證據(jù)的轉(zhuǎn)化》，載《中國刑事法雜志》2009年第4期。可見，監(jiān)察委員會調(diào)查活動取得之證據(jù)從非司法程序進(jìn)入司法程序，應(yīng)有轉(zhuǎn)化必要。

怎樣實現(xiàn)調(diào)查活動取得的證據(jù)有效轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)？如何規(guī)范實施留置措施才能更大程度保證證據(jù)合法有效，才能避免程序缺陷甚或被法庭判定為非法證據(jù)而排除？“轉(zhuǎn)化方法主要有直接轉(zhuǎn)化和間接轉(zhuǎn)化，可以直接轉(zhuǎn)化的主要是物證和書證，可以間接轉(zhuǎn)化的主要是言詞證據(jù)”[19]前引注[18]，柳忠衛(wèi)，滕孝海文。，言詞證據(jù)的間接轉(zhuǎn)化將是工作核心。除了試點探索的全程錄音錄像以外，還要明確言詞證據(jù)向刑事訴訟證據(jù)轉(zhuǎn)化的具體條件。一方面，“貪污賄賂案件證據(jù)體系中，言詞證據(jù)因具有證實犯罪事實的直接性而具有重要價值”[20]王曉華，喬剛：《貪污賄賂案件言詞證據(jù)的收集》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2009年第4期。，言詞證據(jù)向刑事訴訟證據(jù)的轉(zhuǎn)化不宜一刀切，否則，一則檢察機(jī)關(guān)工作十分龐雜，二則產(chǎn)生大量重復(fù)性工作，三則實踐中可能變成為了轉(zhuǎn)化而轉(zhuǎn)化，效果反而不理想；另一方面，盡管不宜一刀切，仍須嚴(yán)格限定條件，否則我國職務(wù)犯罪案件的審查很可能長期滯留于“以口供為中心的主觀性證據(jù)審查模式”[21]根據(jù)證據(jù)內(nèi)容的穩(wěn)定性與可靠性程度之差異，可以將證據(jù)分為主觀性證據(jù)和客觀性證據(jù)。我國當(dāng)前證據(jù)審查仍集中于以口供為中心的主觀性證據(jù)審查模式，但這一模式無法有效審查核實案件事實；以客觀性證據(jù)為主的客觀性證據(jù)審查模式對于防止并糾正冤假錯案可能更加有效。參見樊崇義、趙培顯：《論客觀性證據(jù)審查模式》，載《中國刑事法雜志》2014年第1期。。此外，對于職務(wù)犯罪案件，人民法院調(diào)查取證、證據(jù)審查規(guī)則、司法鑒定等諸多問題，是延續(xù)現(xiàn)制還是另行規(guī)定，都需進(jìn)一步考慮。

實際上，上述三大問題本質(zhì)上都屬于刑事訴訟法的范疇。不論是調(diào)查證據(jù)向刑訴證據(jù)的轉(zhuǎn)化規(guī)則，還是法庭采納證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，抑或是非法證據(jù)排除規(guī)定，都應(yīng)由刑事訴訟法和其他有關(guān)法律、司法解釋來規(guī)定，并非國家監(jiān)察法規(guī)定的范圍。這更加說明，如何實現(xiàn)國家監(jiān)察法與刑事訴訟法的聯(lián)動互補，將成為未來立法的重中之重。

五、自行（協(xié)助）執(zhí)行和調(diào)查（偵查）主導(dǎo)

公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時亦納入了《憲法》第135條機(jī)制。公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的偵查活動可以被認(rèn)為是司法活動，但嚴(yán)格來說，“不能因此把負(fù)責(zé)偵查任務(wù)的公安機(jī)關(guān)及其他專門機(jī)關(guān)升格為司法機(jī)關(guān)，這不僅與國際慣例相左，而且不符合我國《憲法》規(guī)定的中國特色政治體制與司法體制的內(nèi)涵”[22]陳光中：《刑事訴訟中公安機(jī)關(guān)定位問題之探討——對〈刑事訴訟法修正案（草案）〉中“司法機(jī)關(guān)”規(guī)定之商榷》，載《法學(xué)》2011年第11期。。值得注意的是，公安機(jī)關(guān)并未分享職務(wù)犯罪的調(diào)查（偵查）權(quán)，公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察委員會執(zhí)行監(jiān)察措施并非司法活動，不意味著監(jiān)察權(quán)獨立行使的例外，也不涉及監(jiān)察程序和司法程序的拆分。

第一，監(jiān)察措施的自行執(zhí)行還是協(xié)助執(zhí)行之問題。山西省有關(guān)資料表述為“公安機(jī)關(guān)在監(jiān)察委查辦職務(wù)犯罪案件中承擔(dān)著大量的協(xié)助配合任務(wù)，查詢、查封、扣押、搜查、勘驗檢查以及采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等工作，都需要公安機(jī)關(guān)支持配合或具體執(zhí)行”，幾項強(qiáng)制措施的執(zhí)行都需公安機(jī)關(guān)配合或執(zhí)行，唯獨未提及留置。留置措施由監(jiān)察委員會自行執(zhí)行還是公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，執(zhí)行地點是監(jiān)察委規(guī)定辦案地點還是看守所，立法需要明確規(guī)定。

對于受賄罪對向犯牽涉的行賄人員，監(jiān)察委員會自行對犯罪嫌疑人執(zhí)行留置或其他強(qiáng)制措施還是請求協(xié)助執(zhí)行？甚或請求公安機(jī)關(guān)采取刑事強(qiáng)制措施？或者建議公安機(jī)關(guān)立案自行偵查？這要區(qū)分兩個問題，第一，行賄人員是否為監(jiān)察對象；第二，對向犯涉及的罪名是否在監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)限內(nèi)。

第二，多項犯罪的調(diào)查主導(dǎo)還是偵查主導(dǎo)之問題。由對向犯強(qiáng)制措施追問關(guān)于調(diào)查（偵查）的另一個問題：對于同時觸犯職務(wù)罪和其他罪的案件，實踐中以監(jiān)察委員會調(diào)查為主，還是以公安機(jī)關(guān)偵查為主？比如同時涉嫌職務(wù)犯罪和故意殺人罪，由監(jiān)察委員會為主進(jìn)行調(diào)查可能與刑法維護(hù)的法益程度不符，且監(jiān)察委員會監(jiān)察職權(quán)、人員和技術(shù)都很難實現(xiàn)偵查故意殺人罪的預(yù)期目標(biāo)。

這兩個問題本質(zhì)是監(jiān)察法和刑法的銜接問題，也即監(jiān)察委調(diào)查權(quán)和公安偵查權(quán)的界限和協(xié)調(diào)問題。未來監(jiān)察立法如何協(xié)調(diào)與其他法律的關(guān)系值得深思。

六、國家監(jiān)察和黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)檢查的銜接

黨內(nèi)紀(jì)檢和國家監(jiān)察分別依據(jù)黨章黨規(guī)和監(jiān)察法律行使職權(quán)，紀(jì)委維護(hù)黨章黨規(guī)、執(zhí)行黨紀(jì)，協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)；監(jiān)察委員會則是由人大產(chǎn)生，依據(jù)法律行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。故職權(quán)屬性上，紀(jì)委行使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)，監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)督權(quán)?；诩薪y(tǒng)一、權(quán)威高效的改革目標(biāo)，二者仍需有效銜接協(xié)調(diào)。

第一，要科學(xué)設(shè)定合署辦公模式。既要在“一套工作機(jī)構(gòu)”的設(shè)置模式下，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免工作重復(fù)，精干機(jī)構(gòu)和人員，提高工作質(zhì)效；又要體現(xiàn)二者權(quán)源和運作機(jī)制上的差異，黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會由同級黨代會產(chǎn)生，監(jiān)察委員會由同級人大產(chǎn)生，合署辦公的科學(xué)模式應(yīng)當(dāng)是兩個委員會“分別產(chǎn)生，領(lǐng)導(dǎo)人員相互交叉，辦事機(jī)構(gòu)合并設(shè)立和運行”。

第二，要銜接協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和公職人員監(jiān)察全覆蓋的關(guān)系。按照“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外”，“對所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”原則，依法依規(guī)明確黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和國家監(jiān)察對象的范疇?；诮⒔y(tǒng)一反腐敗機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，以及由于一些監(jiān)督監(jiān)察對象存在特殊性和“身份競合”，兩個“全覆蓋”還應(yīng)結(jié)合對象身份和違紀(jì)違法情形實現(xiàn)銜接協(xié)調(diào)，如黨員公職人員違反黨紀(jì)問題由紀(jì)委處理，違反法律和涉嫌犯罪由監(jiān)察委員會處理，處理違紀(jì)過程中發(fā)現(xiàn)違法犯罪情形的，由兩個機(jī)關(guān)銜接處理；對民主黨派黨員的監(jiān)督一般由其黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實施；對非黨員公職人員的監(jiān)督由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)實施。

第三，要暢通黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)程序與國家監(jiān)督執(zhí)法工作程序，即在兩個機(jī)關(guān)工作對象和職權(quán)有別的情況下，實現(xiàn)《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》等黨規(guī)中關(guān)于線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審理及監(jiān)督管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作程序，與國家監(jiān)察立法規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查和處置工作程序相銜接，同時避免兩方面工作程序的缺漏和矛盾。

結(jié) 語

監(jiān)察委員會是否依法獨立行使監(jiān)察權(quán)直接影響改革效果和反腐效能，是“分工負(fù)責(zé)”的直接表現(xiàn)，意味著監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)一、獨立行使以及行使的邊界；“配合”和“制約”指向監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的外部銜接，三者分別對應(yīng)監(jiān)察權(quán)不應(yīng)阻礙獨立行使檢察權(quán)原則之實現(xiàn)，司法審判過程中需要注意調(diào)查證據(jù)的轉(zhuǎn)化、采納和排除問題，以及請求公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察措施和實踐中職務(wù)犯罪案件調(diào)查（偵查）之主導(dǎo)問題，國家監(jiān)察和黨內(nèi)紀(jì)檢銜接問題則是“合署辦公”設(shè)計下的改革實踐難題。

監(jiān)察委員會、人民檢察院、人民法院和公安機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件時的“分工負(fù)責(zé)”“互相配合”和“互相制約”三者是相融共生、有機(jī)統(tǒng)一的整體性機(jī)制，單獨研究三者其中哪一項都很難詮釋該機(jī)制之全貌?；凇稇椃ā返?35條主體擴(kuò)容和分工、配合與制約機(jī)制的有效實現(xiàn)，以“職務(wù)犯罪調(diào)查活動”為研究視角透析監(jiān)察權(quán)的獨立行使和外部銜接問題，未來改革與立法的重點和難點至少包括：第一，一方面，修憲如果明確“監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)”，實踐如何確保監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一、獨立、依法行使？另一方面，監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)之間如何獨立運作、互不妨礙？第二，監(jiān)察體制改革不得違背人民代表大會制度根本遵循，監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)邊界幾何？與人大關(guān)系如何？第三，黨委紀(jì)委對監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)的方式和程度，尤其是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督程序與國家監(jiān)察程序之間乃至黨紀(jì)與國法之間的銜接問題。第四，立法修法應(yīng)重點考量國家監(jiān)察法和刑事訴訟法的聯(lián)動互補，以及與刑法等法律的界限和協(xié)調(diào)等問題。

Since the inception of the reform of the national supervisory system, the activities of the supervisory commission should be in line with the mechanism stipulated by Article 135 of the Constitution,i.e. to “divide responsibilities, coordinate the efforts and check each other”, which is a comprehensive mechanism characterized by an organic unity between “responsibility division”, “coordination” and“check”. The pilot operation of the supervisory commissions indicates that the top design of a comprehensive reform may include a strict separation between the supervisory procedures and judicial procedures, and the supervisory commission can be constitutionally defined as a body to “independently exercise supervisory power”. If it is appropriately coordinated with the judicial bodies, the supervisory commission will fulfill the purposes of “coordination” and “check”, among which the “mutual check” is part of the core values required by Article 135. This demands an effective coordination among the supervisory commission,the people’s procuratorate, the people’s court and the public security organ and requires a productive interaction and complementation between the supervision law of the state and the criminal procedural law. The exercise of supervisory power should follow the following principles: being within the fundamental framework of the people’s congress; respecting the independence of procuratorial power in examining the decision of whether the prosecution should be imitated or not and conducting supplementary investigations; the evidence it gained through investigation being transformed, adopted or excluded according to the law; and the leading role and supporting role in exercising the supervisory power being appropriately defined in different contexts.In practice, we should also make a good choice between the investigation where the supervisory power plays a principal role and that in which the public security organ plays a major part and at the same time coordinate the internal Party supervision and the state supervision.

reform of supervisory system; independent exercise of supervisory power; judicial coordination; evidence examination; coordination between laws and regulations

*秦前紅，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，教育部“長江學(xué)者”特聘教授；石澤華，武漢大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生。本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新研究”（14JZD003）的階段性成果。

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