周德生

(紅河哈尼族彝族自治州林業(yè)調(diào)查規(guī)劃隊(duì)，云南 蒙自 661100)

森林認(rèn)定存在問(wèn)題對(duì)森林生態(tài)建設(shè)的影響分析

周德生

(紅河哈尼族彝族自治州林業(yè)調(diào)查規(guī)劃隊(duì)，云南 蒙自 661100)

森林面積和由森林面積決定的森林覆蓋率是衡量森林生態(tài)建設(shè)成效的關(guān)鍵指標(biāo)?，F(xiàn)行森林認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，不能準(zhǔn)確反映森林植被覆蓋現(xiàn)狀、森林質(zhì)量和森林生態(tài)建設(shè)成果。分析森林認(rèn)定依據(jù)、存在問(wèn)題和對(duì)森林生態(tài)建設(shè)的影響，提出解決問(wèn)題的對(duì)策和建議，逐步實(shí)現(xiàn)森林認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范，引導(dǎo)森林生態(tài)建設(shè)方向。

森林認(rèn)定；存在問(wèn)題；森林生態(tài)

1 森林認(rèn)定的依據(jù)

1.1 法律和行政法規(guī)

1.1.1 《森林法》 《森林法》[1]第四條將森林分為5類。即“防護(hù)林，以防護(hù)為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養(yǎng)林，水土保持林，防風(fēng)固沙林，農(nóng)田、牧場(chǎng)防護(hù)林，護(hù)岸林，護(hù)路林。用材林，以生產(chǎn)木材為主要目的的森林和林木，包括以生產(chǎn)竹材為主要目的的竹林。經(jīng)濟(jì)林，以生產(chǎn)果品、食用油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木。薪炭林，以生產(chǎn)燃料為主要目的的林木。特種用途林，以國(guó)防、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等為主要目的的森林和林木，包括國(guó)防林、實(shí)驗(yàn)林、母樹(shù)林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林、名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木，自然保護(hù)區(qū)的森林?！薄渡址ā窙](méi)有直接對(duì)森林做出認(rèn)定，而是通過(guò)對(duì)5類森林(即林種)的劃分來(lái)認(rèn)定森林。

1.1.2 《森林法實(shí)施條例》 《森林法實(shí)施條例》[2]第二條“森林，包括喬木林和竹林”。第二十四條“森林法所稱森林覆蓋率，是指以行政區(qū)域?yàn)閱挝簧置娣e與土地面積的百分比。森林面積，包括郁閉度0.2以上的喬木林地面積和竹林地面積、國(guó)家特別規(guī)定的灌木林地面積、農(nóng)田林網(wǎng)以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋面積。”第二十四條是對(duì)《森林法》中森林面積和森林覆蓋率的解釋和細(xì)化，與第二條對(duì)森林的認(rèn)定相比，增加了國(guó)家特別規(guī)定的灌木林、農(nóng)田林網(wǎng)以及四旁樹(shù)(村旁、路旁、水旁、宅旁林木)。

1.2 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

2)GB/T 26424—2010森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程[4]，森林覆蓋率(%)=有林地面積/土地總面積×100%+國(guó)家特別規(guī)定灌木林面積/土地總面積×100%。地類的類型劃分與技術(shù)要求執(zhí)行LY/T 1812—2009林地分類的規(guī)定。在LY/T 1812—2009林地分類[5]的規(guī)定中，有林地指附著有森林植被、郁閉度0.2(含)以上、連續(xù)面積0.067 hm2(含)以上的林地(包括喬木林地、竹林地、紅樹(shù)林地)；國(guó)家特別灌木林指符合“國(guó)家特別規(guī)定灌木林地”的規(guī)定(試行)[6]要求的灌木林地。從森林覆蓋率的計(jì)算公式和對(duì)LY/T1812—2009地類類型劃分標(biāo)準(zhǔn)的引用，可以推知，森林包括喬木林地、竹林地、紅樹(shù)林地、國(guó)家特別規(guī)定灌木林地。

2 森林認(rèn)定存在的問(wèn)題

2.1 森林認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍不一致

對(duì)于森林的認(rèn)定，從《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《森林資源術(shù)語(yǔ)》到《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》[4]，存在不同程度的差異。主要表現(xiàn)為對(duì)森林的概念表述不一，導(dǎo)致森林內(nèi)涵和外延不完全相同，尤其是對(duì)紅樹(shù)林、農(nóng)田林網(wǎng)以及四旁樹(shù)(村旁、路旁、水旁、宅旁林木)，有的認(rèn)定為森林，有的未認(rèn)定為森林。不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，導(dǎo)致同一行政區(qū)域同一時(shí)期的計(jì)算依據(jù)不同，得出的森林面積和森林覆蓋率結(jié)果不同。例如在《紅河哈尼族彝族自治州森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查匯總報(bào)告》[7]中，依據(jù)《森林法實(shí)施條例》，將喬木林、竹林、國(guó)家特別規(guī)定的灌木林、農(nóng)田林網(wǎng)及四旁樹(shù)占地面積作為森林面積，則森林覆蓋率為45.1%；而依據(jù)《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，將有林地、國(guó)家特別規(guī)定灌木林地作為森林面積，則森林覆蓋率為43.9%。

2.2 其他灌木林未認(rèn)定為森林

在法律、行政法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中，只將國(guó)家特別規(guī)定灌木林認(rèn)定為森林，而其他灌木林未認(rèn)定為森林。國(guó)家特別規(guī)定灌木林下一級(jí)地類分別為分布在生態(tài)環(huán)境脆弱地帶、專為防護(hù)用途的其他特別灌木林和以獲取經(jīng)濟(jì)效益為目的進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的灌木經(jīng)濟(jì)林。其他灌木林因出生于生態(tài)環(huán)境不太脆弱的地帶或不以獲取經(jīng)濟(jì)效益為目的未被認(rèn)定為森林。事實(shí)上，其他灌木林生境、生物多樣性、植被覆蓋度、生態(tài)效益遠(yuǎn)超部分灌木經(jīng)濟(jì)林和少部分國(guó)家特別規(guī)定灌木林，但因人為將其劃分為不具備特殊防護(hù)用途或不以經(jīng)濟(jì)效益為目的而未被認(rèn)定森林，既不利于保護(hù)天然灌木林，又不能準(zhǔn)確反映森林?jǐn)?shù)量和質(zhì)量。例如在《紅河哈尼族彝族自治州森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查匯總報(bào)告》[7]中，其他灌木林全部為天然起源，計(jì)算森林面積和森林覆蓋率時(shí)被排除在外。如果將其納入森林面積計(jì)算森林覆蓋率，則全州森林面積將增加269914.4 hm2，森林覆蓋率將增加8.2%。

2.3 不同林木認(rèn)定為森林的差異

《森林法》、《森林法實(shí)施條例》和《森林資源術(shù)語(yǔ)》將農(nóng)田林網(wǎng)及四旁樹(shù)認(rèn)定為森林，《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》未將農(nóng)田林網(wǎng)及四旁樹(shù)認(rèn)定為森林。例如在《紅河哈尼族彝族自治州森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查匯總報(bào)告》[7]中，全州四旁樹(shù)占地面積占土地總面積的1.2%，是否將四旁樹(shù)覆蓋面積作為森林面積，森林覆蓋率相差1.2%；生長(zhǎng)于其他灌木林地、未成林造林地、無(wú)立木林地、宜林地、非林地上達(dá)到起測(cè)直徑的林木(四旁樹(shù)除外)和疏林地林木，同樣存在林木覆蓋，但未將其覆蓋面積作為森林面積計(jì)算森林覆蓋率。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的二重性，既不合情理，又不能準(zhǔn)確反映森林植被覆蓋現(xiàn)狀和森林覆蓋率。

3 森林認(rèn)定存在問(wèn)題對(duì)森林生態(tài)建設(shè)的影響

3.1 有損法律和行政法規(guī)的權(quán)威性

從效力層次分析，森林認(rèn)定的效力從大到小依次為法律、行政法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，即行政法規(guī)的制定要以法律為依據(jù)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定要以法律、行政法規(guī)為依據(jù)。在森林認(rèn)定中，對(duì)法律和行政法規(guī)沒(méi)有列舉的“紅樹(shù)林”，可以理解為立法機(jī)關(guān)通過(guò)不確定法律概念，將標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)授予專業(yè)行政機(jī)關(guān)，由專業(yè)行政機(jī)關(guān)對(duì)此“空白”給予解釋和具體化。但是，對(duì)于《森林法實(shí)施條例》已列舉的農(nóng)田林網(wǎng)以及四旁樹(shù)(村旁、路旁、水旁、宅旁林木)，《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》卻未將其認(rèn)定為森林，存在著理論上和實(shí)踐上“有法不依”的嫌疑。森林認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍不統(tǒng)一，造成同一行政區(qū)域的森林面積、森林覆蓋率同時(shí)存在不同結(jié)果，給森林資源數(shù)據(jù)管理和使用造成了諸多不便，一定程度上削弱了法律和行政法規(guī)的權(quán)威性。

如果你想讓寶寶安靜地看書或者搭積木，而自己卻在看電視劇，打打鬧鬧、嘻嘻哈哈的場(chǎng)景肯定會(huì)吸引孩子的注意力，他怎么能專心投入呢？舉個(gè)例子，我一個(gè)鄰居的孩子，上小學(xué)，每次在家做作業(yè)的時(shí)候，他的書桌上總是堆著很多玩具，還有豐富的水果、零食，這不是讓人眼花繚亂嗎？他媽媽表面上是陪著孩子寫作業(yè)，可是一邊看著孩子寫作業(yè)，一邊給同事打電話聊天說(shuō)笑，發(fā)現(xiàn)孩子磨蹭，還嘮叨催促。這樣的環(huán)境，孩子怎么能集中精力？

3.2 不利于實(shí)現(xiàn)森林資源增長(zhǎng)目標(biāo)

《森林法實(shí)施條例》[2]提出“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院確定的森林覆蓋率奮斗目標(biāo)，確定本行政區(qū)域森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)，并組織實(shí)施”?！度珖?guó)造林綠化規(guī)劃綱要(2011—2020年)》[8]提出到2020年全國(guó)森林面積達(dá)到2.23億hm2，森林覆蓋率達(dá)到23%以上。全國(guó)的森林面積和森林覆蓋率增長(zhǎng)目標(biāo)已逐級(jí)分解到各級(jí)政府并納入任期目標(biāo)責(zé)任制量化考核。但是，森林面積、森林覆蓋率指標(biāo)都要以森林認(rèn)定為基礎(chǔ)，森林認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和范圍不同，給各級(jí)政府在認(rèn)定森林面積和計(jì)算森林覆蓋率時(shí)，有選擇性適用有利于本地區(qū)森林認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)提供了空間，造成森林面積、森林覆蓋率在不同行政區(qū)域、同一行政區(qū)域不同時(shí)期、不同層級(jí)行政區(qū)域之間森林資源數(shù)據(jù)混亂。森林認(rèn)定的差異，不利于從宏觀上掌握森林資源消長(zhǎng)變化、應(yīng)用森林資源數(shù)據(jù)有針對(duì)性地制定提高森林質(zhì)量、增加森林面積、提高森林覆蓋率的精準(zhǔn)措施和實(shí)現(xiàn)森林資源增長(zhǎng)目標(biāo)。

3.3 不利于其他灌木林的保護(hù)和管理

森林面積和森林覆蓋率2個(gè)指標(biāo)是森林生態(tài)建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)，肩負(fù)著指引森林生態(tài)建設(shè)方向的重任。但是，將其他灌木林排除在森林之外，極不利于對(duì)其進(jìn)行保護(hù)和管理。首先，其他灌木林因其生態(tài)地位“卑微”、沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益或經(jīng)濟(jì)效益低下且不計(jì)算森林面積和森林覆蓋率，在林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)時(shí)，成為被合法“改造”和利用的重點(diǎn)對(duì)象，轉(zhuǎn)為人工起源的有林地或灌木經(jīng)濟(jì)林，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)效益，增加了森林面積，提高了森林覆蓋率。但是，“改造”后的地類其生態(tài)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“改造”前的其他灌木林，生態(tài)損失不可估量。其次，其他灌木林在林地管理中未能享受到與其生態(tài)功能相對(duì)應(yīng)的“待遇”。一是審核使用林地時(shí)的審核權(quán)限，根據(jù)《森林法實(shí)施條例》[2]規(guī)定，審核使用灌木林地時(shí)，國(guó)家特別規(guī)定灌木林由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門審核的最低面積是10 hm2以上，而其他灌木林最低面積是35 hm2以上，省、市林業(yè)主管部門對(duì)不同灌木林的審核權(quán)限也有較大差異；二是森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《財(cái)政部國(guó)家林業(yè)局關(guān)于調(diào)整森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)節(jié)約集約利用林地的通知》(財(cái)稅[2015]122號(hào))[9]規(guī)定，使用其他灌木林交納的森林植被恢復(fù)費(fèi)只達(dá)到國(guó)家特別規(guī)定灌木林的一半，屬于建設(shè)項(xiàng)目使用林地時(shí)被經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)使用的方向；三是非法占用并被毀壞時(shí)承擔(dān)的刑事責(zé)任，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋[2005]15號(hào))[10]，非法占用并毀壞其他灌木林刑事立案的最低面積為0.667 hm2，而國(guó)家特別規(guī)定灌木林刑事立案最低面積為0.333 hm2。以上原因造成其他灌木林因得不到有效保護(hù)而逐步改變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)效益為目的的有林地、灌木經(jīng)濟(jì)林、建設(shè)用地甚至非法改變林地用途。這也是多年來(lái)森林面積逐年增加、森林覆蓋率不斷提高，但森林生態(tài)環(huán)境并未明顯好轉(zhuǎn)的原因之一。

3.4 不能準(zhǔn)確反映森林生態(tài)質(zhì)量

森林認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，森林面積和森林覆蓋率不能準(zhǔn)確反映森林質(zhì)量。在郁閉度(覆蓋度)方面，有林地的郁閉度從0.2～1.0，相同起源、相同樹(shù)種組成，郁閉度為0.2的有林地與郁閉度為1.0的有林地，森林生態(tài)質(zhì)量的高低不可同日而語(yǔ)；相同起源、相同樹(shù)種，覆蓋度為30%與覆蓋度為80%的灌木林，森林生態(tài)質(zhì)量同樣存在較大差異；在起源方面，天然起源的森林，其生境、生物多樣性和生態(tài)效益是相同甚至更高郁閉度(覆蓋度)的人工起源森林無(wú)法比擬的。綜合考慮森林的分布、樹(shù)種起源、樹(shù)種組成、郁閉度(覆蓋度)、立地條件、經(jīng)營(yíng)措施等因素，森林面積和森林覆蓋率僅僅是一個(gè)數(shù)量指標(biāo)，不能準(zhǔn)確反映森林生態(tài)質(zhì)量。以紅河州蒙自市五里沖水庫(kù)面山為例，森林覆蓋率為83.0%[11]，遠(yuǎn)高于蒙自市森林覆蓋率的19.8%[12 ]、紅河州森林覆蓋率的43.9%，但森林生態(tài)質(zhì)量卻不容樂(lè)觀。主要原因是以杉木、桉樹(shù)、枇杷、柑桔等為主的人工商品林偏多且主要分布于接近水面的地段，修剪、除草、施肥、打藥等經(jīng)營(yíng)措施的運(yùn)用導(dǎo)致森林郁閉度(覆蓋度)降低、林下植被減少甚至地表祼露，殘留化肥、農(nóng)藥隨水土流入水體，形成水污染，森林生態(tài)質(zhì)量并沒(méi)有與較高的森林覆蓋率成比例提高。

3.5 不能準(zhǔn)確反映林地資源資產(chǎn)價(jià)值

林地是土地的重要組成部分，土地資源離不開(kāi)林地資源，其他灌木林又是林地資源的重要組成部分。在國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕82號(hào))[13]中，初步確定我國(guó)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的核算內(nèi)容主要包括土地資源、林木資源和水資源。土地資源資產(chǎn)負(fù)債表主要包括耕地、林地、草地等土地利用情況。在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，需要對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)物量進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)、價(jià)值評(píng)估、資產(chǎn)核算。由于森林認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和范圍未將其他灌木林認(rèn)定為森林，在對(duì)其進(jìn)行價(jià)值評(píng)估和資產(chǎn)核算時(shí)，因人為將其分為既不以防護(hù)用途為主要目的、又不以經(jīng)濟(jì)效益為主要目的，導(dǎo)致生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)低于國(guó)家特別規(guī)定灌木林、經(jīng)濟(jì)價(jià)值遠(yuǎn)低于灌木經(jīng)濟(jì)林，造成其他灌木林資產(chǎn)價(jià)格遠(yuǎn)低于其實(shí)際價(jià)值。在國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》(國(guó)發(fā)[2016]65號(hào))[14]中，將“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立實(shí)物量核算賬戶，建立生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)估制度，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)清查與核算。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，推動(dòng)地方領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任”作為加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。但是在資產(chǎn)負(fù)債表中，根據(jù)資產(chǎn)等于負(fù)債加所有者權(quán)益的原則，由于其他灌木林資產(chǎn)價(jià)格被低估，造成對(duì)其改造、利用和征收占用時(shí)，需要付出的自然資源資產(chǎn)代價(jià)(負(fù)債)偏低，所有者權(quán)益偏高，從而在實(shí)踐中成為被優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用的對(duì)象。在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)考核和離任審計(jì)時(shí)，因?qū)ζ渌嗄玖治凑J(rèn)定為森林造成林地資源資產(chǎn)評(píng)估和核算先天不足，將會(huì)導(dǎo)致林地資源資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際價(jià)值，削弱利用自然資源資產(chǎn)考核和審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部、推動(dòng)地方領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任的作用。

4 對(duì)策和建議

4.1 準(zhǔn)確定位森林生態(tài)建設(shè)的指導(dǎo)思想

林業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展經(jīng)歷了由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。但是，在生態(tài)建設(shè)中，過(guò)分相信 “人力”對(duì)生態(tài)建設(shè)的正面影響和作用，而對(duì)“自然力量”恢復(fù)和改善生態(tài)的作用重視不夠。具體表現(xiàn)在沒(méi)有充分尊重物竟天擇、自然選擇的規(guī)律，科學(xué)地評(píng)估林地喬、灌、草等生境、生物多樣性和生態(tài)效益，而是相信并通過(guò)“人力”對(duì)其他灌木林地、疏林地、宜林地、無(wú)林地等“低質(zhì)低效或無(wú)效”林地進(jìn)行改造，增加森林面積和提高森林覆蓋率。其結(jié)果是犧牲了林地原有的生境、生物多樣性和生態(tài)效益，可能換來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益、增加了森林面積，提高了森林覆蓋率，但整體生態(tài)效益并未見(jiàn)明顯好轉(zhuǎn)，特別是其他灌木林被“改造”后，要逆行演替到原來(lái)的自然生態(tài)環(huán)境已不再可能！森林、森林面積、森林覆蓋率是森林生態(tài)建設(shè)的指揮棒，對(duì)其認(rèn)定和計(jì)算時(shí)應(yīng)體現(xiàn)出以生物多樣性和生態(tài)效益為主、經(jīng)濟(jì)效益為輔，當(dāng)二者相沖突時(shí)，應(yīng)以有利于利用自然力量恢復(fù)和改善生態(tài)植被和環(huán)境，提高森林生態(tài)質(zhì)量為原則。

4.2 統(tǒng)一規(guī)范森林認(rèn)定范圍和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

認(rèn)定森林的依據(jù)除法律和行政法規(guī)外，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是《森林資源術(shù)語(yǔ)》和《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》都是推薦性國(guó)標(biāo)，效力平級(jí)，但對(duì)四旁樹(shù)是否認(rèn)定為森林標(biāo)準(zhǔn)不一、散生木沒(méi)有認(rèn)定為森林。森林認(rèn)定差異的矛盾，行業(yè)內(nèi)部或地方行政區(qū)域性的局部改變不能從根本上解決問(wèn)題，建議從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始，規(guī)范統(tǒng)一森林認(rèn)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和范圍。以《森林法實(shí)施條例》認(rèn)定的森林標(biāo)準(zhǔn)和范圍為基礎(chǔ)，在修改《森林法實(shí)施條例》時(shí)，將全部灌木林地(含其他灌木林地)和紅樹(shù)林明確為森林，取消林木綠化率，統(tǒng)一整合為森林覆蓋率；未折算林木覆蓋面積的散生木與四旁樹(shù)一并納入林木覆蓋面積，計(jì)算森林覆蓋率；制定或規(guī)范森林認(rèn)定國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。從源頭上減小直至解決森林認(rèn)定差異，同時(shí)解決行政法規(guī)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)森林認(rèn)定不一致的問(wèn)題。

4.3 合理評(píng)估和補(bǔ)償林權(quán)主體的生態(tài)效益

林權(quán)主體生存壓力能否消除是決定生態(tài)恢復(fù)能否成功的關(guān)鍵，保障其有長(zhǎng)期穩(wěn)定和相對(duì)充足的生活來(lái)源是消除生態(tài)壓力的根本措施。整體而言，森林資源豐富、森林生態(tài)效益較好的地區(qū)，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展反而相對(duì)滯后。森林生態(tài)效益是社會(huì)公共產(chǎn)品，但長(zhǎng)期以來(lái)因各種原因未得到全社會(huì)的充分肯定和認(rèn)可，導(dǎo)致林權(quán)主體處于生態(tài)效益付出多回報(bào)少的困境中。森林認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和統(tǒng)一，森林、林地、林木保護(hù)范圍擴(kuò)大，形成對(duì)森林資源無(wú)條件保護(hù)或有條件限制使用，將不可避免對(duì)林權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生沖擊和調(diào)整。應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)林權(quán)主體付出的生態(tài)效益進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，給予充分和合理的補(bǔ)償，讓林權(quán)主體在向社會(huì)貢獻(xiàn)森林生態(tài)效益時(shí)獲得比掠奪性開(kāi)發(fā)森林資源更多的“好處”，變被動(dòng)保護(hù)生態(tài)為主動(dòng)保護(hù)生態(tài)，將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山。

4.4 創(chuàng)新森林生態(tài)建設(shè)績(jī)效考核體制

目前采用的森林生態(tài)建設(shè)考核主要是林地面積、森林面積、森林蓄積量、森林覆蓋率等指標(biāo)。在土地總量不可能增加的前提下，森林生態(tài)建設(shè)發(fā)展到一定程度，林地面積達(dá)到并保持在相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)模是必然結(jié)果。而森林面積、森林蓄積量、森林覆蓋率反映的都是森林的數(shù)量指標(biāo)，森林?jǐn)?shù)量的增加是有限的，而森林質(zhì)量的提高潛力巨大。隨著森林生態(tài)建設(shè)的不斷深入和客觀環(huán)境的變化，森林生態(tài)建設(shè)將會(huì)越來(lái)越以質(zhì)量為主、數(shù)量為輔，而現(xiàn)有績(jī)效考核體制已不能適應(yīng)引導(dǎo)森林生態(tài)建設(shè)向質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變的需要。建議在保持宏觀數(shù)量考核指標(biāo)不變的基礎(chǔ)上，增加質(zhì)量考核指標(biāo)：一是設(shè)立天然林森林面積最低“紅線”。在保護(hù)好現(xiàn)有天然林的同時(shí)，保障和引導(dǎo)有一定天然更新能力的疏林地、無(wú)林地和宜林地，通過(guò)自然力恢復(fù)，向有林地、灌木林地轉(zhuǎn)化。二是設(shè)立森林質(zhì)量等級(jí)考核體制。天然有林地按郁閉度高(郁閉度≥0.70)中(郁閉度0.40～0.69)低(0.20～0.39)、灌木林地按覆蓋度密(覆蓋度≥70%)中(覆蓋度50%～69%)疏(覆蓋度30%～49%)分別3個(gè)質(zhì)量等級(jí)進(jìn)行定量考核；對(duì)人工起源公益林，增加混交林考核比重，商品林因其經(jīng)營(yíng)方向是經(jīng)濟(jì)效益，不作質(zhì)量考核，僅對(duì)數(shù)量作為預(yù)期性指標(biāo)參考。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)考核和離任審計(jì)制度。通過(guò)考核體制，引導(dǎo)森林生態(tài)建設(shè)向質(zhì)量方向健康發(fā)展。

[1]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)森林法[EB/OL].[2009-08-27]. http://www.gov.cn/banshi/2005-09/13/content_68753.htm.

[2]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例[EB/OL].[2016-02-06].http://www.forestry.gov.cn/main/3950/content-459869.html.

[3]中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局,中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì). GB/T 26423—2010森林資源術(shù)語(yǔ)[EB/OL].[2011-06-01].http://www.doc88.com/p-997390037533.html.

[4]中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局,中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì).GB/T 26424—2010森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程[EB/OL].[2011-01-14].http://www.doc88.com/p-6502901970418.html.

[5]國(guó)家林業(yè)局.LY/T 1812—2009林地分類[EB/OL].[2009-06-18].http://www.docin.com/p-531249396.html.

[6]國(guó)家林業(yè)局.關(guān)于頒發(fā)《"國(guó)家特別規(guī)定的灌木林地"的規(guī)定》(試行)的通知[EB/OL].[2004-01-29].http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/495/content-24327.html.

[7]紅河州林業(yè)調(diào)查規(guī)劃隊(duì).紅河哈尼族彝族自治州森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查匯總報(bào)告[R]. 蒙自,2010.

[8]全國(guó)綠化委員會(huì)，國(guó)家林業(yè)局.全國(guó)造林綠化規(guī)劃綱要(2011—2020年)[EB/OL].[2011-11-16].http://www.sxforest.gov.cn/organization/orgnews.aspx?nid=924.

[9]國(guó)家林業(yè)局,財(cái)政部.關(guān)于調(diào)整森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)節(jié)約集約利用林地的通知[EB/OL].[2015-11-27].http://www.mof.gov.cn/mofhome/shuizhengsi/bgtZaiXianFuWu_1_1_11/mlqd/201511/t20151119_1571207.html.

[10]最高人民法院.關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋[EB/OL].[2000-12-11].http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-12/30/content_142989.htm.

[11]紅河州林業(yè)調(diào)查規(guī)劃隊(duì).紅河哈尼族彝族自治州蒙自市五里沖水庫(kù)面山森林資源調(diào)查報(bào)告[R]. 蒙自，2010.

[12]紅河州林業(yè)調(diào)查規(guī)劃隊(duì).蒙自縣森林資源二類調(diào)查報(bào)告[R]. 蒙自，2010.

[13]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案的通知[EB/OL].[2015-11-17].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/17/content_10313.htm.

[14]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知[EB/OL].[2016-12-05].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-12/05/c_1120057921.htm?t=1481208099396.

The Impacts of Forest Certification Problems on Forest Ecological Construction

ZHOU Desheng

(TeamforForestryInventoryandPlanning，HongheHaniandYiAutonomousPrefecture，Mengzi661100，Yunnan，China)

The key indexes to evaluate forest ecological construction effect is the forest area and the forest coverage rate determined by forest area. The inconsistency in the current forest certification criteria results in a failure to reflect accurately the forest cover current status, forest quality, and forest ecological construction achievements. The basis of forest certification, existing problems and their impacts on forest ecological construction were analysed; the solutions and suggestions for these problems were proposed; the forest certification criteria should be unified and normalized step by step to conduct the direction of forest ecological construction.

forest certification；problem；forest ecology

2016-11-01；

2017-01-05

周德生(1964—)，男，云南蒙自人，紅河哈尼族彝族自治州林業(yè)調(diào)查規(guī)劃隊(duì)林業(yè)高級(jí)工程師，從事森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查工作。E-mail：724924018@qq.com。

10.13428/j.cnki.fjlk.2017.02.029

S7-0

A

1002-7351(2017)02-0147-05