施 立 棟 譯

波斯納法官談網約車的規(guī)制—伊利諾伊州運輸貿易協會訴芝加哥市案*

施 立 棟**譯

芝加哥市2014年出臺的一部網約車法規(guī)，設定了比傳統(tǒng)的出租車和汽車租賃行業(yè)更為寬松的管理規(guī)則。出租車和汽車租賃行業(yè)不服該法規(guī)，認為這一立法未經補償就剝奪了其財產權，且有違法律的平等對待原則。波斯納法官撰寫的判決意見指出：只要未沒收出租車或租賃汽車的特許經營執(zhí)照，就不構成應予補償的公益征收行為；對兩類車輛制定不同的管理規(guī)則，是考慮到二者在監(jiān)控機制、運行特點等方面有所不同，這是為法律所容許的合理差別，并不違背平等保護原則；財產權并不是一項免于競爭的權利，允許網約車進入運輸市場有助于推動該市場的競爭，也與規(guī)制緩和的趨勢相契合。

網約車；波斯納；公益征收；平等保護；合理差別；規(guī)制緩和

美國聯邦第七巡回上訴法院判決

案號：16-2009，16-2077和16-2980 2016年9月19日庭審，2016年10月7日判決

上訴人（原審原告）為伊利諾伊州運輸貿易協會等組織，其委托代理人為伊利諾伊州芝加哥市米勒、沙克曼和比姆（Miller，Shakman & Beem）律師事務所的愛德華·費爾德曼（Edward W. Feldman）、威廉·凱特（William J. Katt）、梅麗莎·比瑪·普賴爾（Melissa Bema Pryor）和邁克爾·沙克曼（Michael L.Shakman）。

被上訴人（原審被告）為芝加哥市，其委托代理人為伊利諾伊州芝加哥市申訴局政府律師辦公室（Office of the Corporation Counsel，Appeals Division）的凱莉·馬洛尼·雷?。↘errie Maloney Laytin），以及伊利諾伊州芝加哥市法律部（Law Department）的貝納·露絲·所羅門（Benna Ruth Solomon）。

被上訴人（原審第三人）為丹·伯吉斯（Dan Burgess）等人，其委托代理人為弗吉尼亞州阿靈頓縣司法局（Institute for Justice）的羅伯特·麥克納馬拉（Robert McNamara），以及明尼蘇達州明尼阿波利斯市司法局的安東尼·布萊恩·桑德爾斯（Anthony Brian Sanders）。

審理案件的巡回法官為波斯納（Posner）、威廉姆斯（Williams）和賽克斯（Sykes）。

波斯納法官撰寫本案判決。

本案與本院今天同時判決的“喬·圣飛利坡出租車公司訴密爾沃基市案”（Joe Sanfelippo Cabs，Inc. v.City of Milwaukee，案號為16-1008）極為相似，它們均涉及同一問題，即原告對所在城市（本案為芝加哥市，另一案為密爾沃基市）試圖在營運性汽車運輸市場中引入更激烈競爭的做法提出憲法上的質疑。該市場由如下主體構成：一是在街上招手即停的出租車所有人；二是汽車租賃行業(yè)（livery services），它們常通過撥打電話的方式進行叫車（有時出租車也使用電召之方式）；三是新型的汽車運輸行業(yè)，其中最為出名的是優(yōu)步（Uber），來福（Lyft）位居其后，它們一般被稱作網約車行業(yè)（Transportation Network Providers，簡稱TNPs）*或共享出行行業(yè)（ridesharing services）。

考慮到TNPs這一略縮詞或共享出行行業(yè)之術語并非家喻戶曉，而優(yōu)步更為公眾所熟知，我們就集中分析它。優(yōu)步“在本質上就是下載在智能手機上的一個應用軟件，用于呼叫附近的優(yōu)步司機來接你。盡管目前一些出租車也在使用此類新潮的手機應用軟件，但絕大多數的出租車依然在出租車候客處等候乘客，或者要求你提前向調度中心打電話進行叫車。優(yōu)步不這么做……你只能通過點擊優(yōu)步的應用軟件方能叫到車輛。”①Kristen Hall-Geisler，“5 Ways Uber Is Really Different from a Regular Taxi”，http://auto.howstuffworks.com/techtransport/5-ways-uberreally-different-from-regular-taxi1.htm（visited Oct. 6，2016）. 但是，現如今優(yōu)步已增設了一項功能，允許客戶預約叫車。See Uber. com，“Scheduled Ride for Extra Peace of Mind”，www.uber. com/info/scheduled-rides/（visited Oct. 6，2016）.優(yōu)步和出租車還存在其他差異，這些差異被很多乘客視為其相比于傳統(tǒng)出租車的優(yōu)勢所在：能儲存支付信息，因而乘客不必攜帶現金或信用卡；能看到行程的預計時長以及既往乘客對司機的評價情況；能在任何地方叫車，例如在瓢潑大雨中可以躲在舒適的家中叫車，不必冒雨沖到大街上去攔車。

本案原告為在芝加哥對出租車或租賃汽車擁有所有權和營運權的公司，以及為這些出租車公司提供貸款、保險等服務的公司。在芝加哥，出租車公司須在司機與車輛的資質、牌照、收費標準、保險等方面受到嚴格的政府規(guī)制。汽車租賃公司也須受到嚴格規(guī)制，故我們不必將它與出租車公司進行區(qū)別分析。與這兩類公司相比，優(yōu)步公司受到的規(guī)制力度就要小得多。在2014年前，它甚至不受任何形式的規(guī)制。優(yōu)步公司采取了一個與前兩類公司完全不同的商業(yè)模式。舉例來說，你無法在街上攔到優(yōu)步公司的車輛，而是必須使用智能手機中的應用軟件來叫車。從2014年起，優(yōu)步及其他網約車公司開始受到當地一部法規(guī)（ordinance）的規(guī)制，但不同于規(guī)制出租車和汽車租賃行業(yè)的法規(guī)，該法規(guī)對網約車持更為自由放任的立場，例如允許網約車公司自定收費標準，通過這一方式及其他方式，網約車公司得以降低部分營運要求，而在適用于出租車和汽車租賃公司的法規(guī)中，這些要求是必須具備的。

原告對規(guī)制網約車行業(yè)的法規(guī)不服，為此提出了7項理由，其中4項依據的是美國聯邦憲法，另外3項則是依據伊利諾伊州的法律。聯邦地區(qū)法院駁回了其中的5項主張，剩余2項未被駁回的主張認為，芝加哥市允許網約車行業(yè)在不受相同法規(guī)規(guī)制的情況下與出租車及汽車租賃公司展開競爭，這一做法有違法律上的平等保護原則。在聯邦地區(qū)法院作出一審判決后，原告不服地區(qū)法官駁回其5項主張的做法，芝加哥市則不服地區(qū)法官未進一步駁回剩余的2項主張，雙方均向本院提起上訴。

本院認為，原告提出的全部7項主張均缺乏說服力。第1項主張是，準許網約車行業(yè)進入出租車和汽車租賃市場，這屬于未經補償就基于公益（public use）之目的剝奪原告的財產權。如果我們把此類主張稍作改編，改為芝加哥市沒收（confiscated）了據以將汽車批準為出租車用途的出租車執(zhí)照，這或許是具有說服力的。因為沒收執(zhí)照的效果無異于沒收出租車：無執(zhí)照，就無法享有對出租車的所有權（no medallion，no right to own a taxi），①Boonstra v. City of Chicago，214 Ill. App. 3d 379，158 Ill. Dec. 576，574 N. E. 2d 689，694-95（1991）.盡管出租車公司可以將該車輛轉作他用?？傊?，在本案中，芝加哥市并未沒收任何出租車執(zhí)照，而是僅僅使出租車公司面臨新的競爭，即來自優(yōu)步和其他網約車公司的競爭。

財產權并非是一項免于競爭的權利。向咖啡館頒發(fā)一紙營業(yè)執(zhí)照，并不賦予該執(zhí)照持有人去阻止茶館開業(yè)之權利。當涉及在市場中以特定方式進行營業(yè)的執(zhí)照之時，財產權并不包含在該市場中免受競爭之權能。專利賦予了專利權人制造和銷售專利產品的排他性權利，但無權阻止競爭者通過發(fā)明非侵權的替代性產品來擠壓專利權人的利潤空間。事實上，當新技術或新商業(yè)模式誕生時，通常的結局是舊技術或商業(yè)模式的退居二線甚至消亡。如果認為舊事物的權利人擁有排除新生事物進入既有市場之憲法性權利，那么經濟發(fā)展的進程就會逐漸停頓下來。我們可能仍然停留在依靠馬匹和馬車出行的年代，而不會有出租車；可能仍然停留在依賴計算尺（slide rules）測度的年代，而不會有計算機。過氣之物會主張要求平等對待的權利。

出租車執(zhí)照賦予其持有者享有對出租車的所有權和營運權，而非排除與之相競爭的交通運輸行業(yè)。本案原告無法排除來自公共汽車、火車、自行車、租賃汽車、特許經營的觀光車、小型巴士或者步行的競爭。事實上，它們也無法排除來自新獲準入市的出租車的競爭，因為芝加哥市保留了頒發(fā)額外的出租車牌照的權力（對該權力原告并未提出質疑）。那么，為何原告能被獲準排除來自優(yōu)步的競爭？對這一問題，原告并未給出解答。

芝加哥市賦予出租車執(zhí)照持有者的乃是在芝加哥范圍內營運出租車的權利，僅此而已。②See Municipal Code of Chicago § 9-112-020（b）. 規(guī)范租賃汽車的對應條款是§ 9-114-020（b）。這一權利不能排斥網約車與其展開競爭。正如一份判決所言③Boston Taxi Owners Ass'n，Inc. v. City of Boston，180 F.Supp.3d 108，117，2016 WL 1274531，at*5（D. Mass. March 31，2016）.：“如果某人想在未獲執(zhí)照的情況下開出租車，這一想法之所以要被禁止，是因為其將違反了市政法規(guī)，而非侵犯了出租車執(zhí)照持有者的財產權。”前引1963年頒布的芝加哥市市政法典條文，④See Municipal Code of Chicago § 9-112-020（b）.賦予執(zhí)照持有者的是排他性地從事出租車行業(yè)的權利，而非排除出租車以外的其他交通運輸行業(yè)之準入。芝加哥市在出租車執(zhí)照上創(chuàng)設了一項財產權，但并沒有將此項權利擴展到該市所有商業(yè)性載人汽車運輸行業(yè)之上。

在芝加哥，由于只有本案原告被獲準運營出租車，它們將繼續(xù)獲得一定程度的免于受到競爭的地位。對于不少乘客來說，相比于優(yōu)步及其他網約車公司，他們更喜歡搭乘出租車，因為只需在街上對駛過來的車輛揮手示意即可，不必借助手機應用軟件來叫車。另外，出租車的收費標準經由政府定價后也已確定不變了。

原告提出，芝加哥市在執(zhí)照頒發(fā)和收費標準（請注意出租車的是由政府定價的）方面對優(yōu)步及其他網約車公司適用不同規(guī)則的做法，構成了對出租車行業(yè)的歧視。這是一個有違自由競爭理念的論點。它預設的前提是，市場上的每一個新生事物必須同與之相競爭的舊事物適用同一規(guī)則。

在此不妨做一個類比，許多城鎮(zhèn)要求居民養(yǎng)狗前必須預先申領執(zhí)照，而養(yǎng)貓則不必。這兩種動物間存在著諸多差異?？傮w上看，狗比貓要來的更大、更壯和更富侵略性，怕狗之人要多于怕貓之人，狗可能會嚴重咬傷人，并在外嚎叫，制造諸多噪音。野生的貓一般是無害的，許多寵物貓則被關在屋內。養(yǎng)狗之人（同時養(yǎng)了貓的人除外）或許會主張養(yǎng)貓者也應申領執(zhí)照，但他們不會認為，如果政府未能要求競爭性的動物去申領執(zhí)照，就剝奪了養(yǎng)狗者在憲法上享有的財產權，或者對其構成了憲法上的歧視。在本案中，原告并未提出更具說服力的論點來要求優(yōu)步及其他網約車公司遵循與出租車所有人相同的許可規(guī)則。正如有人更喜歡養(yǎng)貓而非養(yǎng)狗，一些人也更喜歡用優(yōu)步而非黃車（Yellow）、飛馳（Flash）、馳客（Checker）等公司的出租車。他們對其中的一種商業(yè)模式更為情有獨鐘。芝加哥市的做法意在推動各種商業(yè)模式間的競爭，而非本案原告所極力主張的那樣，是在壓制出租車所有人這一方。

因此，原告主張芝加哥市未經補償就剝奪其財產權的觀點，是站不住腳的。對他們提出的其余6項主張中的其中4項也不必再作討論，因為它們無非就是依據聯邦憲法或伊利諾伊州法律提出的征收補償主張。我們需要加以分析的，是剩余的2項原告要求平等保護的主張，在一審中，聯邦地區(qū)法院法官認為這2項主張可以使起訴免于被駁回。該法官認為，芝加哥市未能讓網約車公司與出租車公司適用同樣的法規(guī)，這有違法律上的平等保護原則。然而，這是從字面上機械地看待平等保護原則，實際上并不能作如此理解。否則，只有當管理部門將法規(guī)——不管是否必要或合適——加于新生事物之上時，比舊事物更具成本優(yōu)勢的潛在新生事物才能獲準進入到市場之中。但如此一來，讓新生事物據以跟現有廠商相競爭的成本優(yōu)勢也將喪失殆盡。

本案涉及的平等保護問題的核心爭點在于，對芝加哥市出租車和網約車分別制定不同的管理規(guī)則，此種差異化的規(guī)則設計究竟是任意武斷的還是合情合理的。對此，芝加哥市持后一種看法。獲準搭載在街上攔車的乘客的，是出租車而非網約車。這些乘客與所乘出租車的司機或者其所屬的出租車公司之間幾乎未曾打過交道，因此，芝加哥市才需要審查出租車司機的資質以確保他們有足夠的資質，并依據乘車時間、通行里程來制定一套統(tǒng)一的收費制度。因此，出租車行業(yè)需要受芝加哥市的規(guī)制，網約車行業(yè)也是如此，盡管由于其性質不同，其所受規(guī)制也有所差異。出租車與優(yōu)步車之間的主要區(qū)別在于，乘客無法在街邊攔到優(yōu)步車，而是必須在叫車之前與優(yōu)步公司訂立合同，從而在乘客與優(yōu)步公司間創(chuàng)設了契約關系，雙方就諸如收費標準、駕駛員資質、保險以及殘疾乘客的其他特殊需要等事項進行了詳細約定。與出租車業(yè)不同，優(yōu)步公司承擔起了審查駕駛員資質以確保只聘用合格駕駛員的主要職責，乘客可以預先獲得更多的行程信息，這些信息不僅包括駕駛員的姓名，還包括駕駛員的相片以及所乘車輛的照片。此外，網約車普遍是由兼職司機來駕駛的。我們有理由相信，這些兼職司機每日的平均駕駛里程要少于出租車司機，因為出租車為了能夠被人們攔到，需要在街上不停地巡游。駕駛里程越少，車輛受到磨損折舊的可能性也就越小，此類磨損折舊可能影響乘車的舒適感，甚至增加發(fā)生事故或故障的幾率。

出租車行業(yè)與網約車行業(yè)之間有太多的差異點了，這足以證成對這兩類車輛采取不同規(guī)制方案的正當性，從而消解原告提出的平等保護主張。對不同的產品或服務不得要求適用同一管理規(guī)則，這是憲法的要求，事實上也是常識使然。聯邦地區(qū)法院法官所持的平等保護觀點的錯誤之處在于，她認為出租車與網約車之間并不存在顯著差異，并將其本人所持的這種信條同眾多乘客認為二者間存在差異的觀點混為一談。乘客們之所以會持不同立場，不是因為對出租車或其司機心存歧視抑或懷有敵意，毋寧在于注意到二者在叫車便利性上的差異，而這種關注再稀松平常不過了。如果所有乘客認為二者并無二致，認為選哪種車并無優(yōu)劣之分，那么網約車在芝加哥市不可能會如此這般地成氣候。

假設聯邦地區(qū)法院法官恰巧認為狗和貓并無差別，并據此判決，芝加哥市要求養(yǎng)狗辦理執(zhí)照而養(yǎng)貓不必辦理的規(guī)定違背了平等保護原則。或許，合理的解釋是，法官有權表達自己的觀點，但當市場認為兩種動物間存在著她所未曾注意到的合理差別（正如前面分析的差別具備合理和非歧視的理由那樣）時，她就不能將自己的觀點強加于市場認知之上。同樣地，她認為在出租車和網約車之間并無差別的觀點，也難以獲得整個相關消費者群體的認同。

“在創(chuàng)設一項法定權利后，立法機關仍然有權通過后續(xù)立法變更甚至廢除該權利。否則，‘立法猶如防倒轉的棘輪（ratchets）那樣，它所創(chuàng)設的權利，如果不去買通授予此項權利的團體的話，就再也無法被撤銷甚或被修改’?！雹貲ibble v. Quinn，793 F.3d 803，809（7th Cir. 2015），引自Pittman v. Chicago Board of Education，64 F.3d 1098，1104（7th Cir. 1995）。另可參見Wisconsin & Michigan Ry. Co. v. Powers，191 U. S. Reports 379，387，24 S. Ct. 107，48 L. Ed. 229（1903）（“立法機關并不是在作承諾，而是制定公共財政收入和公用事業(yè)的計劃”。）

自20世紀70年代起，規(guī)制緩和運動（deregulation movement）席卷全國，驅動這場運動的理念是，競爭通常是一種比規(guī)制更好的工具。一些部門被整體撤銷了，聯邦民用航空局（Civil Aeronautics Board）這一嚴重限制航空業(yè)競爭的部門便是其例。很多城市放松了對出租車行業(yè)規(guī)制要求，而這正好發(fā)生于網約車面世之前。②See Adrian T. Moore & Ted Balaker，“Do Economist s Reach a Conclusion on Taxi Deregulation?”3 Econ Journal Watch 109，111（2006）.網約車的出現，為這場規(guī)制緩和運動推波助瀾。芝加哥市以及在本院今天同時判決的“圣飛利浦案”中的密爾沃基市，都站在了放松規(guī)制以及鼓勵競爭的這一邊，而非維護傳統(tǒng)出租車行業(yè)之壟斷局面的另一邊。這是一個為法律所容許的抉擇。

在聯邦地區(qū)法院的判決中，除支持原告的平等保護請求的部分外，本院予以維持。對于支持原告的平等保護請求的這部分判決，本院予以撤銷，并附帶如下指引：駁回當事人提出的認為構成歧視的訴訟請求。

Richard A. Posner’s Perspective on the Proper Regulation of Transportation Network Providers: Illinois Transportation Trade Association v. City of Chicago

Shi Li-dong（Translator）

In 2014，The City of Chicago enacted an ordinance regulating the Transportation Network Providers（TNPs），setting more permissive rules for TNPs than traditional taxies and car rental industry. The industry of taxi and rental cars challenged this ordinance on the ground that it had taken away their property for a public use without compensating them，and it denied the equal protection of law as well. Richard A. Posner，the Circuit Judge，delivered the opinion of the Court. He ruled ：（1）Since the City of Chicago in this case had not confiscated any medallions，the merely exposing the taxicab company to the competition from TNPs does constitute a takings for public use that should be compensated.（2）The different nature of screening and operation between taxi service and TNP service can justify the different regulatory schemes，so the differences of the ordinances do not violate the equal protection of law. （3）“Property” does not include a right to be free from competition，and permitting the entrance of TNPs into the transportation market can stimulate greater competition in this market and therefore give an impetus to the deregulation movement.

Transportation Network Providers；Richard A. Posner；Takings for Public Use；Equal Protection of Law；Reasonable Difference；Deregulation

D922.1

A

2095-7076(2017)04-0153-05

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.04.015

* Illinois Transportation Trade Association v. City of Chicago，839 F.3d 594（7th Cir. 2016）. 判例原文對注釋性的案例、法條和參考文獻采用了文中夾注法，為符合本刊的注釋體例，譯者將其改為頁下腳注，并且作了編號。譯稿主標題、內容摘要及關鍵詞，系譯者所加。**蘇州大學王健法學院講師，法學博士。

本文系江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協同創(chuàng)新中心重點課題“區(qū)域立法與區(qū)域治理現代化研究”（項目編號：QYFZFZ201503）的階段性成果。

*“Transportation Network Providers”一詞直譯應為“交通運輸網絡提供者”或“在網上提供交通運輸服務的主體”?？紤]上述直譯之表述十分冗長且含義令人費解，本文將其意譯為“網約車行業(yè)”。——譯者注

（責任編輯：上官丕亮）