趙保清

（大同市水土保持監(jiān)督監(jiān)測中心）

談?wù)勈屑壣a(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批問題

趙保清

（大同市水土保持監(jiān)督監(jiān)測中心）

水土保持方案審批是國家法律設(shè)定的行政許可事項和權(quán)力。根據(jù)近幾年來大同市的實踐，從審批機(jī)構(gòu)的組建與操作、審批標(biāo)準(zhǔn)的確立與具體要求、審批程序及階段要求等三個方面進(jìn)行了總結(jié)與探討。

水土保持方案 生產(chǎn)建設(shè)項目 審批 審查 大同市

修訂后的《水土保持法》第二十五條和第二十六條，對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的編制、審批等做出了明確規(guī)定，其目的是強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)單位自我約束與規(guī)范水土保持行為。水土保持方案的編報審批，是各級水行政主管部門貫徹落實《水土保持法》職責(zé)的具體體現(xiàn)。批復(fù)的水土保持方案，既是水行政主管部門履行水土保持管理職責(zé)的行政許可文本，又是生產(chǎn)建設(shè)單位開展水土保持工作的技術(shù)文本，同時也是水土保持監(jiān)督管理部門對生產(chǎn)建設(shè)項目實施監(jiān)督管理的重要依據(jù)與抓手。目前，水利部、相關(guān)部門及部分省級，對生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持方案審批機(jī)關(guān)、審批權(quán)限、技術(shù)審查要點(diǎn)等，均作了較明確的規(guī)定，有力地推進(jìn)了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持規(guī)范化、法制化。但就市級水行政主管部門來說，如何行使水土保持方案審批職權(quán)，諸如審批機(jī)構(gòu)的組建、審批標(biāo)準(zhǔn)的制定、審批步驟的規(guī)定等，均比較籠統(tǒng)和模糊，致使市級水行政主管部門在行使審批權(quán)限時，難以操作，影響了水土保持法律法規(guī)完善執(zhí)行?，F(xiàn)根據(jù)大同市近年來的實踐，對此問題進(jìn)行探討。

1 審批機(jī)構(gòu)的組建與操作

依據(jù)《水土保持法》和國務(wù)院行政審批改革的要求，水土保持方案審批是生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)開工前的一項前置許可，同時也是對生產(chǎn)建設(shè)項目可能造成水土流失事項、防治目標(biāo)及任務(wù)的許可。因此，把生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的審批權(quán)，賦予同級水行政主管部門是十分必要的。但是，在市級水行政主管部門內(nèi)部，如何組建相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，客觀、科學(xué)、及時地對每一個生產(chǎn)建設(shè)項目，具體行使審批，在目前的相關(guān)法律和部頒規(guī)章中都沒有明確規(guī)定。

為了確保水土保持方案審批及時、科學(xué)、合理，提高水行政主管部門的決策、辦公效率，應(yīng)在充分考慮目前市級水行政主管部門水土保持業(yè)務(wù)管理水平的前提下，在市級水行政主管部門所屬的相應(yīng)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，組建專門的“生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)審查組”常設(shè)機(jī)構(gòu)，并以文件的形式制定下發(fā)相應(yīng)的管理辦法。在管理辦法中，不僅要詳細(xì)規(guī)定市級審查組的組建、管理、專家應(yīng)具備的條件（主要考慮政治、技術(shù)、品格等方面）、不同項目審查組的專家人數(shù)（應(yīng)是單數(shù)，最少5人）、專家人數(shù)的結(jié)構(gòu)組成（本行業(yè)權(quán)威人士、市與縣業(yè)務(wù)管理人員、相關(guān)行業(yè)權(quán)威專家）、審查專家確定方法（每個項目審查時，除所在縣市區(qū)的管理人員外，本行業(yè)與相關(guān)行業(yè)的專家從所建立的專家?guī)熘须S機(jī)抽取）等相關(guān)事項，還應(yīng)要求評審組公平、公正，對每項審查意見承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在具體操作實施上，由“審查組”負(fù)責(zé)“水土保持方案報告書”中技術(shù)性事項的核查，并由其向市級水行政主管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)提出審查意見，主管領(lǐng)導(dǎo)在無法定事由前提下，應(yīng)采納“審查組”的建議，并在規(guī)定的時限內(nèi)做出決定是否批準(zhǔn)。

2 審批標(biāo)準(zhǔn)的確立與具體要求

生產(chǎn)建設(shè)項目編制水土保持方案制度，是國家給予生產(chǎn)建設(shè)單位的一項強(qiáng)制性義務(wù)，其目的在于保障生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，防止因不當(dāng)生產(chǎn)和建設(shè)造成新的水土流失，確保當(dāng)?shù)厮临Y源永續(xù)利用。由于水行政主管部門與生產(chǎn)建設(shè)單位所處的地位、職責(zé)不同，他們對防治水土流失的認(rèn)識、態(tài)度、要求等也是不同的。這就涉及到一個水土保持方案審批標(biāo)準(zhǔn)寬與嚴(yán)的問題。

明確標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)審查的關(guān)鍵，也是行政許可的基本要求。近年來，市級水土保持方案技術(shù)審查遵循的標(biāo)準(zhǔn)與水土保持方案編制遵循的標(biāo)準(zhǔn)相一致，均為《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》和《開發(fā)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》，這兩項規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，既規(guī)定了水土保持方案編制的內(nèi)容和技術(shù)要求，也規(guī)定了水土流失防治要遵循的標(biāo)準(zhǔn)和要達(dá)到的目標(biāo)，是水土保持方案編制與技術(shù)審查的主要依據(jù)。因生產(chǎn)建設(shè)項目涉及眾多行業(yè)，各行業(yè)也有與水土保持相關(guān)的技術(shù)要求，這些技術(shù)要求也是水土保持方案編制與技術(shù)審查的技術(shù)依據(jù)。

目前，大同市水土保持方案審批執(zhí)行的是水利部水土保持監(jiān)測中心下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)審查要點(diǎn)〉的通知》（水保監(jiān)[2014]58號）和《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)評審工作的通知》（辦水保[2016]123號）兩個文件。其辦水保[2016]123號文件精神，主要是為提高水土保持方案編制及審查水平、貫徹落實國務(wù)院行政審批制度改革要求，就水利部審查的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案實行“一稿制”的審批時限和技術(shù)評審實行“評審單位負(fù)責(zé)制”等作了比較明確的限定。而涉及水土保持方案技術(shù)審查方面，水保監(jiān)[2014]58號文件對水土保持方案各章節(jié)作了指導(dǎo)性的要求，辦水保[2016]123號文件則明確了部審水土保持方案10條通過的條件。

筆者認(rèn)為，對于市批生產(chǎn)建設(shè)項目占地規(guī)模小（0.5-2.0 hm2）、建設(shè)期短（2-8個月）、水土保持措施投資少（2-20萬元）等“小短少”項目，其“技術(shù)審查要點(diǎn)”和“不予通過評審的10條”指導(dǎo)性要求，缺乏可操作性。在實踐中，因市級項目存在占地規(guī)模小、表土資源剝離后難以利用、水土保持措施實施后林草覆蓋率低、因建設(shè)期短水土保持監(jiān)測難以設(shè)計布置等一些矛盾，水土保持方案審批意見往往難以執(zhí)行。因此，市級水行政主管部門，應(yīng)著手制定市批各主要行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)及要點(diǎn)，并在試行中不斷補(bǔ)充和完善。

3 審批程序及階段要求

市級生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)審查工作要通過哪幾個步驟？每一個步驟要完成哪些任務(wù)？達(dá)到哪些要求？下面進(jìn)行具體論述。

3.1 審前

市級水行政主管部門在召開審查會議前，應(yīng)把組織專家實地查看工程現(xiàn)場作為保證審查會議質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。通過現(xiàn)場查看，參會專家對工程布置和項目區(qū)地貌、土壤、植被等情況有一個直觀和大致的了解，專家中要由專人負(fù)責(zé)，對水土保持方案報告書中的技術(shù)性內(nèi)容和有關(guān)數(shù)據(jù)、資料進(jìn)行實地考察，校核查實。目前，一般對點(diǎn)式工程查看效果較好，而對一些線性項目，存在考察時間短、效率低、重點(diǎn)不突出等問題，特別是對取土場、棄渣場等重點(diǎn)區(qū)域，往往由于交通不便等原因到不了現(xiàn)場。所以，為了保證審查結(jié)論客觀、真實，建議加強(qiáng)現(xiàn)場考察，特別要注重對取土場、棄渣場等水土保持重點(diǎn)區(qū)域的考察。

3.2 審中

目前，會議審查是市級水土保持方案技術(shù)審查的基本形式。在審查會上，首先要成立技術(shù)審查專家組；接著，要聽取建設(shè)單位的項目進(jìn)展情況介紹與設(shè)計單位的技術(shù)設(shè)計介紹；然后，聽取水土保持方案編制單位的情況匯報；接下來，由評審專家質(zhì)詢并發(fā)表具體意見；最后，表決是否通過。對通過的出具專家評審意見；對不通過的出具專家修改意見，方案編制單位修改后重新組織審查。專家評審意見中，要對編制依據(jù)是否正確、全面；項目及項目區(qū)概況介紹是否簡潔、清楚；主體工程水土保持分析評價是否客觀、合理；水土保持責(zé)任范圍界定是否全面、不擴(kuò)大、不縮??；水土流失預(yù)測是否方法科學(xué)、結(jié)論正確；水土流失防治目標(biāo)確定是否符合規(guī)范、切實可行；分區(qū)水土保持措施是否切合當(dāng)?shù)貙嶋H、可操作性強(qiáng)；水土保持監(jiān)測是否點(diǎn)位具體、內(nèi)容全面、方法可行；水土保持概（估）算是否正確合規(guī)；水土保持實施效果分析是否科學(xué)、達(dá)標(biāo)等做出明確的結(jié)論。

3.3 審后

作為一項行政許可，批復(fù)的水土保持方案主要是從總體上、宏觀上回答生產(chǎn)建設(shè)項目從水土保持角度是否可行，水土流失防治范圍、目標(biāo)、措施和投資等能否滿足水土保持后續(xù)工作的需要。所以，批復(fù)的水土保持方案措施布設(shè)和典型設(shè)計，是指導(dǎo)和控制后續(xù)設(shè)計的關(guān)鍵。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)批復(fù)文件和方案文本，在后續(xù)設(shè)計及施工中逐一落實。市級水土保持監(jiān)督管理部門，要隨時進(jìn)行水土保持方案實施督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題，及時要求建設(shè)單位整改。水土保持設(shè)施全部完成后，要進(jìn)行市級水土保持設(shè)施驗收。

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1008-0120（2017）01-0043-02

2017-01-19

趙保清（1968-）：男，副主任，工程師；通訊地址：山西省大同市御東新區(qū)恒安街145號4021室，037009