王佃利 王慶歌 韓 婷

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250100)

“應(yīng)得”正義觀：分配正義視角下鄰避風(fēng)險的化解思路

王佃利 王慶歌 韓 婷

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250100)

在現(xiàn)代風(fēng)險社會中，社會分配的對象不再僅僅是物質(zhì)財富等利益內(nèi)容，風(fēng)險本身也成為重要的分配對象。隨著城市化的快速發(fā)展和現(xiàn)代技術(shù)的廣泛運用，鄰避風(fēng)險成為風(fēng)險的重要類型，鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)過程實質(zhì)上正是對設(shè)施的風(fēng)險進行分配的過程。風(fēng)險分配的不正義是導(dǎo)致鄰避風(fēng)險易發(fā)的深層原因，追求風(fēng)險分配的正義性成為化解鄰避風(fēng)險的一種思路。本研究在分配正義的視角下，闡釋和構(gòu)建以“應(yīng)得”為核心的分配正義觀，關(guān)注社會共同體基于共生共在的共同命運，在面臨鄰避設(shè)施選址及建設(shè)中不可避免的分歧和沖突時，通過開放式?jīng)Q策培育德性和審議共同善，在參與主體、決策模式及程序、空間的分配等方面追求公共利益和個人利益訴求之間的平衡，從而實現(xiàn)對鄰避風(fēng)險的妥善化解。

鄰避風(fēng)險；風(fēng)險分配；分配正義；“應(yīng)得”正義觀

作為一種對社會性質(zhì)的全新理解、判定和闡釋，德國學(xué)者烏爾里?！へ惪擞?986年和1992年先后提出風(fēng)險社會理論和世界風(fēng)險社會理論*王麗：《全球風(fēng)險社會下的公共危機治理：一種文化視閾的闡釋》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第46頁。。自貝克之后，“風(fēng)險”一詞就成為“一個用來刻畫整個當(dāng)代社會根本特征的核心術(shù)語”*成伯清：《“風(fēng)險社會”視角下的社會問題》，《南京大學(xué)學(xué)報》2007年第2期。，風(fēng)險社會也成為對目前人類所處時代特征的形象描述。隨著城市化的快速發(fā)展、科技的廣泛應(yīng)用以及環(huán)境等社會問題的日益嚴(yán)峻，鄰避風(fēng)險正成為風(fēng)險社會中越來越普遍和突出的風(fēng)險表現(xiàn)形式。鄰避設(shè)施本身具有的負(fù)外部性和風(fēng)險社會中易于放大風(fēng)險的社會心理都是導(dǎo)致鄰避風(fēng)險的重要原因。而現(xiàn)實中，鄰避設(shè)施風(fēng)險分配的不正義則進一步強化了人們的鄰避情結(jié)，使得鄰避風(fēng)險最終轉(zhuǎn)化為對鄰避設(shè)施抵觸和反抗的實際行動，給政府提供公共服務(wù)、促進經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定帶來了巨大的挑戰(zhàn)。針對前兩個原因?qū)で髮Σ呋忄彵茱L(fēng)險，前人已做了很多研究，本文主要從分配正義的角度，探討如何改變鄰避設(shè)施風(fēng)險分配的不正義現(xiàn)狀，以尋求鄰避風(fēng)險的化解之道。

一、風(fēng)險社會與鄰避風(fēng)險的形成

風(fēng)險社會理論不僅宣稱人類正在進入風(fēng)險社會，而且指出人類的決策和人為不確性本身是導(dǎo)致風(fēng)險產(chǎn)生的主要根源。貝克認(rèn)為，“今天，它們的基礎(chǔ)是工業(yè)的過度生產(chǎn)……它們是現(xiàn)代化的風(fēng)險……可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險和不安全感的方式”*[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，譯林出版社2004年版，第18-19頁。。風(fēng)險的產(chǎn)生和存在是普遍的，工業(yè)化生產(chǎn)的過程、決策和現(xiàn)代文明構(gòu)成了風(fēng)險社會的濫觴*王麗：《全球風(fēng)險社會下的公共危機治理：一種文化視閾的闡釋》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第13頁。。但風(fēng)險在社會中的分布又是不均衡的，公共決策和人的行為自身容易使風(fēng)險更多地集聚在某一區(qū)域或群體中，風(fēng)險社會的風(fēng)險分配直接訴諸于人及人的行為的正義性。

20世紀(jì)70年代，國外學(xué)者在研究因環(huán)境問題引發(fā)的群體性反抗事件時，提出了“鄰避”(NIMBY 即not

in my back yard)*O’Hare，M. Not on My Block You Don’t. Facility Siting and the Strategic Importance of Compensation. Public Policy，1997.24(4):407-458.的概念,意為“不要在我家后院”，用來描述當(dāng)居民面對不受歡迎的外來項目時采取的反對和抵抗的態(tài)度及行為。隨著城市化進程的加速和科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，我國的鄰避事件日益此起彼伏。鄰避風(fēng)險是指發(fā)生鄰避事件的可能性，探討鄰避風(fēng)險的形成，有助于我們理解引發(fā)鄰避的原因。風(fēng)險社會以風(fēng)險的復(fù)雜性和多變性為重要特征，鄰避風(fēng)險的形成亦是一個復(fù)雜的過程：

首先，容易引發(fā)鄰避的設(shè)施或項目(后文簡稱為“鄰避設(shè)施”)本身所固有的風(fēng)險是形成鄰避風(fēng)險的基本原因。鄰避設(shè)施一般都具有負(fù)的外部性，以現(xiàn)代科技應(yīng)用為代表的能源類設(shè)施和化工類設(shè)施(如垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠、核電站、重污染化工廠、PX項目等)，均因科學(xué)技術(shù)本身的不穩(wěn)定和不確定性而具有風(fēng)險；污名化和心理不悅類設(shè)施(如監(jiān)獄、戒毒所、傳染病醫(yī)院、流浪漢收容所、火葬場、殯儀館、墓地等)則因其深陷市場、社會和文化的互動而帶來物質(zhì)和心理感受上不可避免的風(fēng)險。其次，居民認(rèn)知中的風(fēng)險放大等社會心理原因?qū)τ卩彵茱L(fēng)險的形成起到很大的助推作用。由于公眾科學(xué)知識的缺乏和政府封閉式?jīng)Q策模式，以及公眾與專家對話途徑的不暢，使得居民常常對設(shè)施的風(fēng)險產(chǎn)生過度的認(rèn)知。最后，鄰避設(shè)施選址和建設(shè)過程中風(fēng)險分配的不正義則是鄰避風(fēng)險形成的深層原因。鄰避設(shè)施選址決策本身即是一種風(fēng)險分配的過程，其中進行風(fēng)險分配的決策者，或者說是界定風(fēng)險的人往往不承擔(dān)風(fēng)險，而承擔(dān)風(fēng)險的人則無法參與到風(fēng)險分配的決策中。風(fēng)險社會中財富依然在較高階層聚集，而風(fēng)險本身卻在社會底層集聚。現(xiàn)實中鄰避設(shè)施的選址往往遵循“最小抵抗路徑”原則*Kasperson，Roger E，Dominic Golding，Seth Tuler．Social distrust as a factor in siting hazardous facilities and communicating risks.Journal of Social Issues，1992(4) : 61-187.，學(xué)者韓志明所分析的公民抗?fàn)幍摹棒[大”邏輯可以作為該原則的注腳*韓志明：《利益表達(dá)、資源動員與議程設(shè)置——對于“鬧大”現(xiàn)象的描述性分析》，《公共管理學(xué)報》2012年第2期。。長期以來，由于政府對維穩(wěn)的優(yōu)先追求以及公民利益表達(dá)渠道的淤塞，一些以“鬧大”為特征的鄰避事件順應(yīng)了抗?fàn)幷叩囊?，而一些城市郊區(qū)、小城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)因為當(dāng)?shù)鼐用袷芙?jīng)濟水平、文化程度、環(huán)保意識、分散化等原因限制而無力或無意“鬧大”，則成為了鄰避設(shè)施的主要選址地。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展及人們自身素質(zhì)的提高，這種鄰避設(shè)施風(fēng)險分配的不正義會加劇當(dāng)?shù)厝藢︵彵茉O(shè)施的反感和抵觸情緒，甚至于使人們形成了鄰避情結(jié)。

二、分配正義的理論與視角

“正義是社會體制的第一美德，就像真理是思想體系的第一美德一樣”*[美]羅爾斯：《正義論》，謝延光譯，上海譯文出版社1991年版，第3頁。，正義是人類永恒的追求。無論是社會制度還是公共政策，實質(zhì)上都是一種分配過程，分配財富、資源和機會等利益內(nèi)容，也分配風(fēng)險、負(fù)擔(dān)和責(zé)任等與利益相反的內(nèi)容(尤其是在風(fēng)險社會)。鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)問題實質(zhì)上就是一種“風(fēng)險—利益”的分配，如何使這種分配有效促進公共利益的提升，分配正義是一個必要且有效的分析視角。

(一)分配正義的提出

分配正義的概念最早由亞里士多德提出，他認(rèn)為在涉及財富、榮譽、權(quán)利等有價值的東西的分配時，對不同的人給予不同對待，對相同的人給予相同對待，即為正義*[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1997年版，第91頁。。近現(xiàn)代思想家對分配正義作了更多的闡釋，湯姆·L·彼徹姆在《哲學(xué)的倫理學(xué)》中認(rèn)為“分配正義一語比較精確的意義是指社會利益和社會負(fù)擔(dān)的合理分配”；羅伯特·諾齊克在《無政府、國家和烏托邦》中認(rèn)為“分配正義不是中性詞語，……它按照一種原則和標(biāo)準(zhǔn)分派所有物”*馬永華：《分配正義概念解析》，《長春工程學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第1期。；而羅爾斯則認(rèn)為，“正義的基本主題就是社會的基本結(jié)構(gòu)，或者說得更準(zhǔn)確些，就是主要的社會制度分配基本權(quán)利和義務(wù)以及確定社會合作所產(chǎn)生的利益分配的方式”*[美]羅爾斯：《正義論》，謝延光譯，上海譯文出版社1991年版，第7頁。。

由此可見，“正義”的基本體現(xiàn)就在于“分配”。無論對正義如何定義，其落腳點都在強調(diào)“分配的正義性”，即分配的合理性和恰當(dāng)性，人們對正義的追求就是追求分配的合理性和恰當(dāng)性。問題的關(guān)鍵是，人們對正義、合理性和恰當(dāng)性有著不同的認(rèn)識，究竟何種分配才是正義的？

(二)分配正義的理論思路

在分配正義的問題上，西方社會存在三種基本觀點，即功利主義、自由主義和社群主義。在羅爾斯之前，功利主義是最流行的分配正義觀，其基本思想為：道德的最高原則就是使幸福最大化，使快樂總體上超過痛苦。正當(dāng)行為就是任何使功利最大化的行為*[美]桑德爾：《公正：該如何做是好？》，朱慧玲譯，中信出版社2011年版，第38頁。。簡言之，功利主義的分配正義觀是以福利最大化為原則的。與功利主義思想相對立的是自由主義，自由主義批判功利主義以追求最大幸福為名，忽略和侵害了個體的基本權(quán)益和自由。

當(dāng)代自由主義分配正義觀則強調(diào)，正義的分配應(yīng)以平等和自由為原則，自由主義的分配原則是尊重人們的自由選擇。在一個完善的自由市場中，人們可以遵循自己的自由意志，在自由的市場里進行自由的交易，從而實現(xiàn)自己的愿望。自由主義的分配正義觀也受到以桑德爾為代表的社群主義的批判，現(xiàn)實中不存在絕對自由的市場，人們的選擇總是會受到社會、經(jīng)濟、政治、文化等客觀實際的約束。人們也不應(yīng)擁有無限度的自由，否則人類欲壑難填的本性將會使自由本身變成利器，傷害他人也傷害自身。

在批判自由主義的基礎(chǔ)上，桑德爾建立起了社群主義的分配正義觀，主張以“應(yīng)得(give man his due)”作為分配的正義原則，認(rèn)為正義涉及培養(yǎng)德性和推理共同善。“應(yīng)得”的觀點可以追溯到亞里士多德，亞里士多德對分配正義的思考是以“對政治的討論”開始的，他認(rèn)為“政治的目的完全在于：使人們能夠發(fā)展各自獨特的人類能力和德性——能夠慎議共同善，能夠獲得實際的判斷，能夠共享自治，能夠關(guān)心作為整體的共同體的命運”*[美]桑德爾：《公正：該如何做是好？》，朱慧玲譯，中信出版社2011年版，第230頁。。在亞里士多德看來，政治的目的是良善生活，是塑造好公民、培育好品質(zhì)。良善生活的基礎(chǔ)是一個政治共同體，在此基礎(chǔ)上，桑德爾進一步提出，“我們不可能僅僅通過使功利最大化或保障選擇的自由，就形成一個公正的社會。為了形成一個公正的社會，我們不得不推理良善生活的意義，不得不創(chuàng)造一種公共文化以容納那些不可避免地要產(chǎn)生的各種分歧”*[美]桑德爾：《公正：該如何做是好？》，朱慧玲譯，中信出版社2011年版，第309頁。。在這一意義上，社群主義的正義觀體現(xiàn)了正義的根本精神，既關(guān)注社群共同體之整體的共同命運，不忽略弱小個體的利益，也不放任個人的無限私利，在面臨不可避免的利益分歧和爭論時，通過培育德性與審議共同善的政治實踐，建立起合理正當(dāng)?shù)脑瓌t與制度，以實現(xiàn)對社會財富和風(fēng)險的正義分配。

(三)風(fēng)險社會中的“應(yīng)得”正義觀

在風(fēng)險社會中，決策與人為不確定性本身是風(fēng)險產(chǎn)生的根源，風(fēng)險分配與財富分配的邏輯雙重疊加，使得“風(fēng)險—利益”的分配變得更加復(fù)雜。貝克用“有組織的不負(fù)責(zé)任”來揭示“公司、政策制定者和專家結(jié)成的聯(lián)盟制造了當(dāng)代社會中的危險，然后又建立一套話語來推卸責(zé)任”*楊雪冬：《“有組織地不負(fù)責(zé)任”與復(fù)合治理》，《學(xué)習(xí)時報》2004年12月20日。的社會現(xiàn)象。這種“有組織地不負(fù)責(zé)任”思維和行為慣性使決策聯(lián)盟麻木地、掩飾地、失敗地應(yīng)對現(xiàn)代化風(fēng)險，并進一步引起了公眾對政府和專家等決策主體的失望和不信任，加劇了風(fēng)險社會中科學(xué)理性和社會理性的斷裂。貝克認(rèn)為，面對風(fēng)險社會的困境，“我們的命運是：必須重新發(fā)明政治”*[德]烏爾里?！へ惪耍骸妒澜顼L(fēng)險社會》，吳英姿、孫淑敏譯，南京大學(xué)出版社2004年版，第59頁。。這里的“重新發(fā)明政治”與社群主義乃至上溯至亞里士多德對正義的觀點不謀而合，在風(fēng)險社會中，惟有呼吁民主和自治，關(guān)注風(fēng)險共同體之共生共在的共同命運，通過培育德性和審議共同善的政治實踐來尋求更好的決策，以規(guī)避和化解風(fēng)險的產(chǎn)生。

鄰避設(shè)施因其負(fù)外部性而具有風(fēng)險特質(zhì)，其選址和建設(shè)過程正是對風(fēng)險和利益進行分配的過程。在這一過程中，政府往往秉持功利主義的分配正義觀，以維護最多數(shù)人公共利益的名義支持鄰避設(shè)施的建設(shè)；而設(shè)施鄰近居民則往往秉持自由主義的主張，在維護個人的自由利益的旗號下反對風(fēng)險類設(shè)施的建設(shè)，甚至發(fā)展為激烈的鄰避運動。秉持功利主義的政府和秉持自由主義的居民因而陷入了沖突和僵持，導(dǎo)致了鄰避困境的形成。在風(fēng)險社會中面對鄰避困境，功利主義和自由主義各有其缺陷。對政府來說，若在鄰避設(shè)施的風(fēng)險分配中遵循功利主義原則，意味著可以為了大多數(shù)人的“公共利益”而犧牲少數(shù)人的環(huán)境、生命健康等基本權(quán)益。隨著時代的發(fā)展，現(xiàn)代社會的多樣性越來越突出，人們對價值的追求也越來越多元，功利主義以“功利”(所謂最大幸福)為標(biāo)準(zhǔn)來衡量分配也存在著致命的困境，現(xiàn)實中無法得到一個統(tǒng)一的功利價值標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟增長與藍(lán)天白云孰輕孰重？當(dāng)人們對之認(rèn)識不同時，如何衡量何者更為幸福呢？對公眾來說，在張揚權(quán)利自由的同時也面臨著局限，任何個人在這場風(fēng)險分配中都無法也不應(yīng)有絕對的自由。如果支持者享有絕對的建設(shè)自由，其決策和行為將會不可避免地?fù)p害少數(shù)人的基本權(quán)益；如果反對者享有絕對的反對自由，那些必要而相對安全的設(shè)施也將無法建設(shè)。而社群主義以“應(yīng)得”為核心的正義觀，強調(diào)培養(yǎng)德性和審議共同善，主張通過共享自治，關(guān)注作為整體的共同體共生共在的共同命運，本質(zhì)上與貝克“重新發(fā)明政治”的觀點思路一致，在風(fēng)險社會有著更大的適用空間。

綜合以往學(xué)者對分配正義原則的討論，我們認(rèn)為作為分配正義觀的“應(yīng)得”應(yīng)該有更深刻和豐富的內(nèi)涵。這一概念蘊含著足夠的理論伸張空間，其含義有著豐富的層次性：(1)最高層次的應(yīng)得——道德應(yīng)得。很多政治哲學(xué)家認(rèn)為“應(yīng)得”是前于制度的道德應(yīng)得，羅爾斯指出，“在秩序良好的社會里,當(dāng)應(yīng)得被理解為在公平條件下所掙得的資格的時候,我們通常確實對于這些東西是應(yīng)得的”*[美]羅爾斯：《作為公平的正義》，姚大志譯，三聯(lián)書店2002年版，第126頁。，但當(dāng)分配的前提條件缺乏公平時，應(yīng)得就失去了其正義性。在羅爾斯的這里，“應(yīng)得”是超越于具體的分配制度和分配手段的，在制度之先還存在著本體層面上對于“應(yīng)得”的追問。在筆者看來，羅爾斯雖然不同意“應(yīng)得”作為具體的操作性分配原則，但他在客觀上拓寬了“應(yīng)得”的內(nèi)涵，建立起了更高層次的應(yīng)得(即道德應(yīng)得)。道德應(yīng)得經(jīng)常被用來質(zhì)問現(xiàn)有制度下出現(xiàn)分配不正義問題時的制度自身問題，這種質(zhì)問有著革命性的批判力量，因此道德應(yīng)得包含著一種對分配不義的強烈否定。(2)中間層次的應(yīng)得——合法期望。這一層次的應(yīng)得作為社群主義的核心分配原則，是指建立在公認(rèn)的規(guī)則制度下，在合法資格的基礎(chǔ)上的對應(yīng)得的合法期望。(3)低層次的應(yīng)得——具體操作規(guī)則。這一層次的應(yīng)得是指在具體分配過程中，所遵循的程序、協(xié)議、策略等具體的規(guī)則，反映在風(fēng)險分配中即是正義的風(fēng)險分配程序和規(guī)則。

“應(yīng)得”正義觀三個層次的含義體現(xiàn)著分配正義觀從抽象到具體的應(yīng)用過程，對于風(fēng)險社會中“風(fēng)險—利益”的分配也有著重要的指導(dǎo)意義。與之相適應(yīng)，“應(yīng)得”作為指導(dǎo)鄰避設(shè)施風(fēng)險分配的正義觀，其具體的內(nèi)容如下：

首先，應(yīng)得作為一種道德應(yīng)得，意味著決定分配的前提條件必須是正義的，每個人都應(yīng)當(dāng)?shù)玫脚c他人同樣的自由、權(quán)利與機會。反映在鄰避設(shè)施的風(fēng)險分配中，應(yīng)得即意味著每個公民都應(yīng)有同樣的受保護權(quán)(包括環(huán)境權(quán)、生命健康權(quán)等)，不能以多數(shù)人的利益犧牲少數(shù)人的基本權(quán)益。如果現(xiàn)有的分配制度及規(guī)則不正義，應(yīng)得就要求批判現(xiàn)有的制度及規(guī)則，并由公民和其他當(dāng)事主體平等地制定合理的規(guī)制，合理地對鄰避設(shè)施的風(fēng)險進行分擔(dān)。如召開商討鄰避設(shè)施建設(shè)問題的共識會議、對鄰避設(shè)施周圍居民進行補償?shù)闹贫仍O(shè)計等。

其次，應(yīng)得作為一種合法期望，意味著在合理的制度下，每個公民都具有爭取其應(yīng)得的合法資格。反映在鄰避設(shè)施的風(fēng)險分配中，意味著公民對風(fēng)險界定有平等的話語權(quán)和參與權(quán)、對風(fēng)險成本平等的承擔(dān)和獲得補償?shù)臋?quán)利。在現(xiàn)有的鄰避風(fēng)險的分配制度中，應(yīng)考慮民意表達(dá)制度、司法救濟制度、城市規(guī)劃制度、城鄉(xiāng)一體化制度、危機管理制度等現(xiàn)有制度在風(fēng)險分配中的重要作用。

最后，應(yīng)得作為一種具體的操作規(guī)則，強調(diào)的是分配程序和分配具體規(guī)則的正義性。在鄰避設(shè)施的風(fēng)險分配中，必須確保鄰避決策程序的正義性，避免決策集團在鄰避設(shè)施選址和建設(shè)過程中“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。鄰避設(shè)施風(fēng)險分配中尤其要注意四個具體的分配規(guī)則：(1)基本權(quán)益優(yōu)先。財富分配是給予利益，風(fēng)險分配是給予負(fù)擔(dān)、損失，甚至是剝奪權(quán)益。因此風(fēng)險的分配應(yīng)尤為謹(jǐn)慎，遵循基本權(quán)益至上的規(guī)則，必要時應(yīng)該放棄潛在收益以規(guī)避風(fēng)險，保護人們的基本權(quán)益。(2)風(fēng)險減少。與財富分配的“求多”不同，風(fēng)險分配主體對風(fēng)險應(yīng)是“求少”，以個體的安全為最根本的取向*項繼權(quán)、馬光選：《風(fēng)險分配的制度正義》，《江漢論壇》2013年第4期。。(3)平等溝通。風(fēng)險的分配比財富分配更涉及當(dāng)事人的切身利益，因此應(yīng)該在分配過程中納入平等溝通的環(huán)節(jié)，在共識的基礎(chǔ)上進行分配。(4)合理補償。風(fēng)險分配是負(fù)的給予，因此必須使風(fēng)險承擔(dān)主體在承擔(dān)風(fēng)險的同時得到相應(yīng)的補償，且補償?shù)男问綉?yīng)該是多樣化的。

三、鄰避設(shè)施風(fēng)險分配中的不正義問題分析

鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)過程實質(zhì)上是對設(shè)施的“風(fēng)險—利益”進行分配的過程，分配的不正義加劇了當(dāng)?shù)厝藢︵彵茉O(shè)施的反感和抵觸，成為形成鄰避風(fēng)險的重要原因。深入分析鄰避設(shè)施風(fēng)險分配的不正義內(nèi)容，才能找到化解鄰避風(fēng)險的著手點。結(jié)合具體實踐中的各種鄰避沖突，可以發(fā)現(xiàn)鄰避設(shè)施風(fēng)險分配中的不正義問題主要涉及到參與主體、決策模式及程序、分配空間等三個層面。

(一)參與主體間風(fēng)險分布的不均衡

1.風(fēng)險定義者和風(fēng)險承擔(dān)者的不對等

在鄰避設(shè)施的選址中，存在著一個普遍的現(xiàn)象，即定義風(fēng)險的人往往不是直接承擔(dān)風(fēng)險后果的人，而直接承擔(dān)風(fēng)險后果的人往往無法參與對風(fēng)險的評定?，F(xiàn)實中，對某一鄰避設(shè)施的風(fēng)險進行定義和評價的主體主要是政府(如環(huán)保局，甚至是地方政府的某個領(lǐng)導(dǎo)人)、推動該設(shè)施建設(shè)的企業(yè)、該領(lǐng)域內(nèi)的專家，而直接承擔(dān)設(shè)施潛在或現(xiàn)實風(fēng)險的人是設(shè)施鄰近的普通居民。地方政府為了提供某項公共服務(wù)或為了地方經(jīng)濟發(fā)展及政績的獲得，有當(dāng)然的動機和動力推動鄰避設(shè)施的建設(shè)，企業(yè)為了營利必然也會積極推動，專家身處復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)之中，難以保持客觀中立也極有可能。而直接承擔(dān)風(fēng)險后果的設(shè)施鄰近居民則因各種主客觀原因而無法參與對風(fēng)險的判定，這種風(fēng)險定義者和風(fēng)險承擔(dān)者的不對等引起了居民對鄰避設(shè)施風(fēng)險的懷疑和放大，也加劇了當(dāng)?shù)鼐用駥υO(shè)施本身的反感和抵觸。

2.“風(fēng)險—利益”分配對象的不平等

現(xiàn)實社會中人們對于風(fēng)險的承擔(dān)能力是不同的，在風(fēng)險分配的過程中，風(fēng)險與財富的分配具有反向重疊性，“風(fēng)險分配的歷史表明，像財富一樣，風(fēng)險是附著在階級模式上的，只不過以顛倒的方式：財富在上層聚集，而風(fēng)險在下層聚集”*[德]烏爾里希·貝克：《風(fēng)險社會》，譯林出版社2004年版，第36頁。，風(fēng)險常常和貧困為伍。風(fēng)險分配表現(xiàn)在地理上是空間的不正義，表現(xiàn)在社會結(jié)構(gòu)上就是階層群體之間的不平等。一方面，由于經(jīng)濟、社會地位等客觀原因，城市中的居住分化現(xiàn)象越來越普遍，高檔小區(qū)和貧民區(qū)在城市中共存，鄰避設(shè)施具有天然地選擇貧民區(qū)的傾向性。另一方面，經(jīng)濟和社會地位較低的聚居群體在保護自身權(quán)益的意識和能力上都是相對弱勢的，這無疑加重了風(fēng)險分配在不同層次的社會群體之間的不平等性。

3.風(fēng)險承擔(dān)與風(fēng)險補償?shù)牟粚Φ?/p>

誰應(yīng)該為鄰避設(shè)施潛在或現(xiàn)實的風(fēng)險買單？似乎任何一個人、一個群體都沒有這樣天然的責(zé)任，在鄰避設(shè)施的建設(shè)和使用中引入補償機制是必然選擇。但現(xiàn)實中的風(fēng)險補償情況卻不容樂觀，一方面，“中國式鄰避運動的利益訴求直接指向設(shè)施的停建或遷址，議題比較單一”*王娟、劉細(xì)良、黃勝波：《中國式鄰避運動：特征、演進邏輯與形成機理》，《當(dāng)代教育理論與實踐》2014年第10期。，很多鄰避問題很少涉及補償?shù)冉?jīng)濟、社會議題；另一方面，“由于政府財政能力的有限、各項規(guī)章制度的限制、在計算居民損失上的不科學(xué)以及其他因素，往往使得補償力度與居民期望之間存在較大差距?！?湯匯浩：《鄰避效應(yīng)：公益性項目的補償機制與公民參與》，《中國行政管理》2011年第7期。因此，真正承擔(dān)鄰避設(shè)施風(fēng)險的普通居民很難獲得對等的風(fēng)險補償，這種負(fù)擔(dān)和補償?shù)牟粚Φ缺厝粫又厝藗儗︵彵茉O(shè)施的反感和抵抗?，F(xiàn)實中參與鄰避沖突的公眾范圍往往大于鄰避設(shè)施的實際影響范圍，一部分參與者也是重在以參與謀取相關(guān)的補償利益，而非實際的風(fēng)險承擔(dān)者。這種搭便車行為也是體現(xiàn)分配不正義的內(nèi)容之一。

(二)分配決策模式與程序的不正義

鄰避沖突的產(chǎn)生與封閉式?jīng)Q策模式密切相關(guān)。封閉式?jīng)Q策模式造成的參與決策主體的權(quán)力和權(quán)利不對等是體現(xiàn)風(fēng)險分配不正義的重要內(nèi)容。在鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)過程中，往往是由政府官員、企業(yè)家及專家等精英成員進行封閉式?jīng)Q策，自主確定設(shè)施的最優(yōu)建設(shè)地點，然后在準(zhǔn)備開工建設(shè)時才將建設(shè)決定公之于眾。在這一過程中，政府掌握著制定決策的法定權(quán)力，企業(yè)家掌握著影響決策的經(jīng)濟資源和社會關(guān)系，專家掌握著影響決策的專業(yè)知識和智力資本，三者均有著參與風(fēng)險分配的強大權(quán)力。而另一方面，缺乏公眾有效參與的封閉式?jīng)Q策模式，嚴(yán)重剝奪了公眾尤其是設(shè)施鄰近居民參與鄰避設(shè)施風(fēng)險分配的權(quán)利。風(fēng)險分配決策中權(quán)力與權(quán)利的不對等常常將公眾置于弱勢的處境和地位，也使得公眾易產(chǎn)生權(quán)益剝奪感。

鄰避設(shè)施選址中存在的問題還在于決策程序本身缺乏透明和公正，也即風(fēng)險分配的程序不透明、不公正。是否在事前公開項目的規(guī)劃、在環(huán)評中引入公民參與、公開環(huán)評報告、設(shè)立專門小組解答公眾咨詢，這些都是鄰避設(shè)施風(fēng)險分配的程序要求。而現(xiàn)實中的鄰避設(shè)施選址決策基本上是封閉式?jīng)Q策，缺乏平等主體之間進行討論和對話的環(huán)節(jié)，決策程序是單向的告知式的，這種不透明、不公正的決策程序不利于普通公眾基本權(quán)益的維護。

(三)空間分配中的不正義

反思鄰避設(shè)施選址過程，鄰避設(shè)施的選址體現(xiàn)了空間規(guī)劃屬性，是對空間的生產(chǎn)和重構(gòu)過程*劉晶晶：《空間正義視角下的鄰避設(shè)施選址困境與出路》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2013年第2期。。鄰避設(shè)施具有公益性和負(fù)外部性的雙重屬性，其成本收益的不均衡性造成了空間資源分配的不公。由于現(xiàn)實中的城市規(guī)劃及規(guī)劃執(zhí)行的問題，城市內(nèi)部鄰避設(shè)施的選址往往不能實現(xiàn)利益分配的均衡和風(fēng)險承擔(dān)的正義。

尤其是在城鄉(xiāng)二元體制的大背景下，鄰避設(shè)施的選址難以實現(xiàn)風(fēng)險分配的空間正義。表面上看，鄰避運動似乎多爆發(fā)于經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市，但是這不意味著鄰避設(shè)施主要集中于經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市，而是因為經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市的人們在自我保護意識和能力上都更易對那些負(fù)外部性設(shè)施產(chǎn)生抵觸情緒和抵抗行為?！盎卩彵芄苍O(shè)施的負(fù)外部性特征，城市政府與建設(shè)企業(yè)在規(guī)劃公共設(shè)施空間布局時的傳統(tǒng)做法是將鄰避設(shè)施地址選擇在居民抵抗程度可能最小、所需要賠償也可能最低的邊緣地區(qū)或人口稀少的居住區(qū)，即遵從所謂‘最小抵抗路徑’原則?！?姚德超、劉筱紅：《鄰避現(xiàn)象及其治理》，《城市問題》2014年第4期。該原則從空間規(guī)劃的角度看雖有一定合理性，卻忽略了社會公平問題，將風(fēng)險更多地、不公平地置于那些經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的郊區(qū)、農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)，忽視和損害當(dāng)?shù)厝说暮戏?quán)益，無疑凸顯了當(dāng)前鄰避設(shè)施風(fēng)險分配的不正義。

四、“應(yīng)得”正義觀視角下鄰避風(fēng)險的化解

“應(yīng)得”最初是社群主義的分配原則，強調(diào)社群參與者的互動，主張由那些因共同目標(biāo)而聚集在一起的人們來決定并真正遵守著支配社群秩序的規(guī)則。這種為實現(xiàn)共同目標(biāo)的合作行動基于這樣的前提，即“我們已經(jīng)進入一個需要把人的共生共在放在突出位置上的社會”*張康之：《為了人的共生共在的正義追求》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第3期。,人們逐漸意識到，“高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的人的行動應(yīng)當(dāng)是合作行動，而人的共生共在則是合作行動的目的”*張康之：《對合作行動出發(fā)點的邏輯梳理》，《學(xué)?！?016年第1期。。毫無疑問，在風(fēng)險社會中基于人的共生共在的“應(yīng)得”正義觀重新呼喚了人們對德性與共同善的追求。追求德性和共同善，意味著在公共利益與個人基本權(quán)益訴求之間尋找平衡點?，F(xiàn)代社會中，“德性與共同善”可以理解為被社群共同體所認(rèn)可和遵守的，以制度、原則和行動策略表現(xiàn)出來的一種崇高理念和精神。我們需要這種崇高理念和精神來確?？梢岳硇缘鼐袜彵茉O(shè)施的風(fēng)險分配進行對話、討論和合作，以尋求公共利益和個人基本權(quán)益的平衡點，最終實現(xiàn)對鄰避問題善治的理想。

(一)在分配原則上，堅持“應(yīng)得”正義觀

如前所述，對于鄰避設(shè)施風(fēng)險的分配應(yīng)堅持以“應(yīng)得”為核心的分配正義觀。對于鄰避的認(rèn)識應(yīng)該更加客觀和開放，當(dāng)?shù)鼐用竦牡挚剐袨椴粌H為了爭取社區(qū)的利益，在一定程度上阻止某些不科學(xué)、不合理的政策的實施，還包含著公民權(quán)的發(fā)展和政治民主化的進步，能夠推動協(xié)商民主的發(fā)展，促進社會正義的實現(xiàn)*王佃利、徐晴晴：《鄰避沖突的屬性分析與治理之道——基于鄰避研究綜述的分析》，《中國行政管理》2012年第12期。。在鄰避設(shè)施風(fēng)險的定義和分配中，每個公民個體都具有平等的、應(yīng)得的、可操作的話語權(quán)和參與權(quán)；在設(shè)施建設(shè)和使用過程時，都享有平等的受保護權(quán)；在設(shè)施風(fēng)險分配時，都享有獲得配套的、充分的、合理的補償權(quán)利。在是否建設(shè)鄰避風(fēng)險設(shè)施的論證中，應(yīng)首先、優(yōu)先考慮居民個體的基本權(quán)益(如生命健康權(quán)、環(huán)境安全等權(quán)益)，而不是首先考慮地方經(jīng)濟的發(fā)展和GDP的增長。在風(fēng)險分配的制度設(shè)計中，應(yīng)朝著減少每個社會個體風(fēng)險承擔(dān)總量的目標(biāo)努力*項繼權(quán)、馬光選《風(fēng)險分配的制度正義》，《江漢論壇》2013年第4期。，使得風(fēng)險承擔(dān)者所受的傷害最低。在鄰避設(shè)施建設(shè)決策中，必須摒棄政府封閉式?jīng)Q策模式，在決策過程中納入公民參與環(huán)節(jié)，采用共識會議等協(xié)商手段，實現(xiàn)公民、專家、政府、企業(yè)等當(dāng)事主體的平等溝通，在達(dá)成認(rèn)可和共識的前提下進行風(fēng)險分配。在對風(fēng)險補償?shù)恼咴O(shè)計中，強調(diào)對風(fēng)險承擔(dān)主體應(yīng)進行充分、合理的補償?？梢圆扇〉难a償方式除了補償金還包括,“可以組合利用經(jīng)濟補償、土地指標(biāo)補充、稅費減免、增加就業(yè)以及與鄰避設(shè)施相對的‘愉悅設(shè)施(如健身場所、休閑場所)’的提供等各種政策手段，最大化實現(xiàn)收益和成本分?jǐn)偟木狻?何艷玲：《對“別在我家后院”的制度化回應(yīng)探析——城鎮(zhèn)化中的“鄰避沖突”與“環(huán)境正義”》，《學(xué)術(shù)前沿》2014年第6期。。

(二)在主體層面保證鄰避決策中的利益均衡

1.風(fēng)險界定和風(fēng)險分配中有效的公民參與

政府封閉式的決策模式、公民利益訴求表達(dá)不暢以及專家遭遇社會信任危機是導(dǎo)致我國鄰避困境的主要原因，化解這一困境的關(guān)鍵在于實現(xiàn)公民在公共決策中的有效參與*王佃利、王慶歌：《風(fēng)險社會鄰避困境的化解——以共識會議實現(xiàn)公民有效參與》，《理論探討》2015年第5期。。在鄰避設(shè)施風(fēng)險分配中保證充分的公民參與，包括對公民提前公開政府的項目計劃，在對設(shè)施的風(fēng)險界定和評價中尊重和重視公民的意見，在正式?jīng)Q策之前，召開公民與專家的對話會議等。賦予公民參與鄰避設(shè)施風(fēng)險分配的充分權(quán)利，不僅是對公民自身權(quán)益的維護，也有利于鄰避問題的解決。在鄰避問題的解決中，不僅公民需要政府的開放決策賦予的充分參與權(quán)利，政府也需要公民參與進來提供更好的、不同于專家意見和傳統(tǒng)觀點的新想法和好思路。臺灣東北部宜蘭蘇澳的白米村居民借助企業(yè)補償金和政府補助，成立自發(fā)性團體，推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展，使得原來工廠遍布、環(huán)境污染的村莊變成了環(huán)境優(yōu)美的和諧小區(qū)，實現(xiàn)了從“鄰避效應(yīng)”向“迎臂效應(yīng)”的轉(zhuǎn)變，正體現(xiàn)了公民的不竭智慧*參見廖信忠：《臺灣：從鄰避到迎臂》，http://www.21ccom.net/articles/tgzc/20150416123705.html.。

2.增強弱勢群體的權(quán)益表達(dá)能力和途徑

關(guān)于社會正義的探討，避不開弱勢群體保護問題，保護弱勢群體是社會正義的實質(zhì)要求*李寧：《社會正義視角下弱勢群體的保護》，《東岳論叢》2015年第4期。。在分配對象上，要更關(guān)注弱勢群體的基本權(quán)益。對于物質(zhì)財富的分配來說，分配正義之本義，即是縮小貧富差距，改善弱勢群體的處境。而在風(fēng)險社會中，風(fēng)險向下層群體集聚的規(guī)律決定了弱勢群體更糟糕的風(fēng)險地位。在很大程度上，社會精英群體較之弱勢群體有著更強的風(fēng)險認(rèn)知和風(fēng)險規(guī)避能力，而社會弱勢群體由于自身在財富、權(quán)利和知識等方面的缺失和不足，在風(fēng)險面前顯的更為脆弱*項繼權(quán)、馬光選：《風(fēng)險分配的制度正義》，《江漢論壇》2013年第4期。。因此在鄰避設(shè)施選址中，應(yīng)給予普通尤其是弱勢群體更多的話語權(quán)和關(guān)注。這里的社會弱勢群體應(yīng)當(dāng)包括城市里處于社會底層的群體(如農(nóng)民工群體、貧困小區(qū)等)和農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的人們。

3.完善和落實配套的風(fēng)險補償措施

在風(fēng)險分配原則里已強調(diào)對風(fēng)險承擔(dān)者必須進行合理、充分的補償。在鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)中，應(yīng)設(shè)計和落實配套的風(fēng)險補償措施。為鄰避設(shè)施配套建設(shè)其他設(shè)施，如為環(huán)境污染設(shè)施配套建設(shè)環(huán)保設(shè)施，為化工設(shè)施配套建設(shè)隔離設(shè)施，為鄰避設(shè)施所在小區(qū)建設(shè)更多的居民需要的公共服務(wù)設(shè)施(如社區(qū)健身設(shè)施、文化活動中心、社區(qū)廣場等)；設(shè)計保險或者基金等經(jīng)濟補償方案。由政府和企業(yè)共同出資，建立補償基金或者通過保險的方式，為風(fēng)險承擔(dān)者提供合理、充分的經(jīng)濟補償；將補償機制制度化，并建立完善的補償制度。

(三)在程序?qū)用娼⒐_透明的風(fēng)險分配程序

在應(yīng)得概念的最低層次，作為具體操作規(guī)則的分配程序是對鄰避風(fēng)險分配的硬性約束。程序正義雖然不是確保分配正義的充分條件，卻是推動分配正義的必要條件。在鄰避設(shè)施風(fēng)險分配中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行公開、透明、合理的風(fēng)險分配程序。在鄰避設(shè)施選址過程中應(yīng)規(guī)定提前通知公眾程序環(huán)節(jié)，以確保公眾有足夠時間了解鄰避設(shè)施的建設(shè)情況并作出判斷；應(yīng)規(guī)定召開公眾與專家、政府、企業(yè)等平等商討(如共識會議)的程序環(huán)節(jié)，以確保公眾可以充分地表達(dá)其意見，并促使公眾對鄰避設(shè)施信息知識的學(xué)習(xí)，以及與政府、專家之間的相互理解；應(yīng)規(guī)定公眾與專家意見共同影響鄰避設(shè)施建設(shè)的程序，公開政府的最后決議，并接受更廣泛公眾監(jiān)督和質(zhì)詢的程序環(huán)節(jié)。

(四)在空間層面追求風(fēng)險分配的空間正義

鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)與城市規(guī)劃緊密聯(lián)系，是對城市空間的再生產(chǎn)和重構(gòu)。因此，應(yīng)在城市規(guī)劃中秉承空間正義，在規(guī)劃時即尋求最佳的設(shè)施建設(shè)地點，尋求設(shè)施公益性和負(fù)外部性的平衡點。在規(guī)劃之后需要增添的鄰避設(shè)施時，應(yīng)秉持科學(xué)選址的精神而不是遵循“最小抵抗路徑”，對城市郊區(qū)、城中村、農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的人們給予平等地對待，在科學(xué)與民主決策的前提下，尋找更加合理的建設(shè)地點。

五、余論

風(fēng)險社會中，風(fēng)險本身越來越成為重要的分配對象。我國正處于改革深化、對外開放擴大的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，對物質(zhì)財富的分配和對風(fēng)險的分配將疊加并存。隨著城市化的快速發(fā)展和現(xiàn)代技術(shù)的廣泛運用，鄰避風(fēng)險成為風(fēng)險社會中風(fēng)險的重要類型。鄰避設(shè)施風(fēng)險分配的不正義是導(dǎo)致鄰避風(fēng)險易發(fā)的深層原因，追求風(fēng)險分配的正義性是化解鄰避風(fēng)險的一種思路。本文引入分配正義理論，結(jié)合以往學(xué)者對分配正義觀的討論，闡釋和構(gòu)建“應(yīng)得”分配正義觀。希望通過應(yīng)得正義觀的解釋并指導(dǎo)實踐行動，重新喚起了人們對德性與共同善的追求，即在鄰避設(shè)施風(fēng)險的分配中求得公共利益和個人利益訴求之間的平衡，通過開放式?jīng)Q策培育德性和審議共同善，在參與主體、決策模式及程序、空間的分配等方面追求風(fēng)險分配的正義性，從而實現(xiàn)對鄰避風(fēng)險的善治化解。

(責(zé)任編輯：陸影)

2016-11-30

王佃利(1971—)，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為公共政策、城市治理。 王慶歌(1992—)，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向為城市治理。 韓 婷(1993—)，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向為城市治理。

D08

A

1003-4145[2017]03-0056-07