耿玉娟

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 河南 鄭州 450001)

法治化反腐的基本制度構(gòu)建及其運(yùn)作原理

耿玉娟

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 河南 鄭州 450001)

自從人類社會(huì)產(chǎn)生公權(quán)力以來(lái)，腐敗現(xiàn)象就隨之而生且難以根除，它既關(guān)系到國(guó)家的生存和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，也同當(dāng)今中國(guó)的社會(huì)發(fā)展、制度轉(zhuǎn)型有著密切關(guān)系，本文以法學(xué)視角分析現(xiàn)有反腐敗法律模式的局限與制度保障的不足，對(duì)法治化反腐基本制度構(gòu)建的有效路徑進(jìn)行綜合研究，嚴(yán)重的社會(huì)腐敗往往因?yàn)橹贫戎写嬖诼┒椿蛉毕荩挥袌?jiān)持破立并舉，構(gòu)建法治化反腐的基本制度才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，制度的設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)，運(yùn)行是關(guān)鍵。

法治化；反腐敗；基本制度

貪腐現(xiàn)象，自古有之，貪腐現(xiàn)象是與人類文明發(fā)展緊密相伴的一個(gè)衍生品，實(shí)際上也是一個(gè)泛世界性的話題。腐敗是一種社會(huì)行為，行為是一個(gè)受到制度環(huán)境影響的過(guò)程，腐敗程度取決于制度狀況。屢禁不止的腐敗現(xiàn)象往往源于制度設(shè)計(jì)中的漏洞或缺陷，只有堅(jiān)持破立并舉，構(gòu)建法治化反腐的基本制度才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，制度的設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)，運(yùn)行是關(guān)鍵。在多維反腐模式并舉的當(dāng)下，推進(jìn)反腐敗制度建設(shè)的法治化進(jìn)程尤為重要。法治化的反腐跟運(yùn)動(dòng)式反腐相比較而言，對(duì)于各主體具有更強(qiáng)的預(yù)期性，因而更容易實(shí)現(xiàn)法的秩序，法治化的反腐能夠充分實(shí)現(xiàn)對(duì)所有腐敗權(quán)力因子的依法控制，能夠?yàn)闄?quán)力設(shè)置邊界，最大程度催化現(xiàn)有國(guó)家機(jī)構(gòu)的全部職能，因而使得法律成本最小化。*陳金釗：《緣何以法治方式提升國(guó)家治理能力》， 《山東社會(huì)科學(xué)》2014年第7期。

一、法治化反腐基本要素之理論闡釋

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人類文明的不斷發(fā)展，貪污腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出新型化、多元化趨勢(shì)。為了維持社會(huì)的正常發(fā)展，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧，必須采取相應(yīng)的法治措施以打擊貪污腐敗現(xiàn)象。只有法治化反腐才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，只有依法反腐才能依法治權(quán)，依法確權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、約束權(quán)力的運(yùn)行空間，才能通過(guò)法定程序嚴(yán)格制約公權(quán)力的運(yùn)行，防止公權(quán)力尋租帶來(lái)腐敗，才能形成對(duì)公權(quán)力以及公權(quán)力承載主體的控權(quán)制衡機(jī)制，權(quán)力一旦失去監(jiān)督要素則有腐敗因子滋生的潛在性。

(一)法治含義的層級(jí)遞進(jìn)

拋開法治概念學(xué)理式的困惑而進(jìn)行整全性的解讀，法治含義的動(dòng)態(tài)遞進(jìn)大概有三層梯度，也有的被稱為法治含義的三個(gè)階段。有關(guān)法治的理解自古至今就呈現(xiàn)一種百家爭(zhēng)鳴的態(tài)勢(shì)，在表達(dá)“法治”的稱謂體系中就有這樣的說(shuō)法，如用法治國(guó)、依法治國(guó)、依法行政、棄人治重法治、不能混同法制與法治等，因此若要試著解決或消弭上述認(rèn)知層面的差異，有必要厘正法治的內(nèi)涵，這一點(diǎn)尤為關(guān)鍵。唯有這樣才能發(fā)現(xiàn)法治問(wèn)題上的最大公約數(shù)，產(chǎn)生對(duì)話的交叉。

1.法律工具主義的法治。法律工具主義的法治是指最低層階的法治，其內(nèi)涵就是指“用法以治”，也即“公權(quán)力”均需有法律的明確授權(quán)，若無(wú)法律明確規(guī)定就不可為。此階層法治的局限性在于法律不能約束公權(quán)力對(duì)第三人的侵害，但相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)卻可隨時(shí)根據(jù)自身的需要而對(duì)法律進(jìn)行立、改、廢。此種最早期的法治理念在當(dāng)下基本上已經(jīng)無(wú)影無(wú)蹤了。

法律工具主義的法治，此梯度的法治為最軟的法治內(nèi)涵，僅僅是指“以法而治”，換言之“公權(quán)力機(jī)關(guān)做出任何法律行為必須有法律的明確授權(quán)，以法律優(yōu)位原則為指導(dǎo)”。這是一種典型的以法律為工具的治理理念，這種層級(jí)的法治有其固有的局限性。真正的法治國(guó)家一定是以法治作為核心價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),因此，在實(shí)踐中必須摒棄只把法律看作是實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)目標(biāo)的手段和工具的價(jià)值理念，該理念不僅無(wú)任何目的意義與價(jià)值意義,且與現(xiàn)代依法建設(shè)社會(huì)主義法治的思想理念不一致,其給我國(guó)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治目標(biāo)帶來(lái)了消極影響。

2.形式合法性的法治。更強(qiáng)一些的法治意涵是形式合法性法治，形式主義是外在于法律的表象。該法治主張法律的制定、頒布必須依特定的程序，必須建立行之有效的司法運(yùn)行體系。但形式合法意義上的法治其自身的痼疾，即更加偏注于形式，極可能導(dǎo)致法律的掌控者以法律之名行侵害之實(shí)。“形式合理性之于實(shí)質(zhì)合理性之間辯證關(guān)系，僅僅是一種分析性工具之間的‘視角’分立關(guān)系，是一種相容性的分立，而且在理想的法律制度中，形式合理性是形式化了的實(shí)質(zhì)合理性。因而，與其說(shuō)形式合理性是一種與實(shí)質(zhì)合理性不同的合理性，毋寧說(shuō)它是實(shí)質(zhì)合理性的一種特殊存在形態(tài)?！?呂康寧:《形式合法性法治觀及其中國(guó)語(yǔ)境》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第10期。確立一個(gè)社會(huì)、建立一個(gè)國(guó)家、提升形式合法性的法治理念，目標(biāo)是為了在一個(gè)國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)最低層次的法治。

3.實(shí)質(zhì)正義的法治。實(shí)質(zhì)正義的法治是法制涵義更高層次的維度，克服形式法治的弊端，為最強(qiáng)意義的法治理念。這種意義上的法治除要求具備前述形式法治的所含質(zhì)素以外，還特別要求法律必須以保障人權(quán)為主要價(jià)值追求。法的兩種正義形式的沖突成為了法無(wú)法回避的現(xiàn)象，法治在給公眾創(chuàng)造利益的同時(shí)破壞著其實(shí)質(zhì)正義，此破壞是否還有存在的意義？實(shí)質(zhì)正義的法方能成為法治之下的法？實(shí)質(zhì)法治，是指在法律適用中，從更深層次上評(píng)判一國(guó)法律所追求價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)質(zhì)正義層面的法治，對(duì)法律適用是有一定要求的，即由于法律的一般性從而導(dǎo)致某一個(gè)案出現(xiàn)的結(jié)果不公正時(shí)，那么此時(shí)就應(yīng)該系統(tǒng)、全面考慮規(guī)則制定的目的，將某種法律的立法精神作為法律適用的依據(jù)，而不是機(jī)械地適用法律，從而促進(jìn)實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)質(zhì)正義的法治是彌補(bǔ)形式法治的缺陷而出現(xiàn)的，故此，理論界有人把實(shí)質(zhì)法治稱為彌補(bǔ)型法治，這一層次的法治屬性克服形式法治的表面性，從而為其滲入新的要素，包括事實(shí)因素和法律因子等，也激活了舊的法律機(jī)體，使其生命得以延續(xù)，促進(jìn)了法律的發(fā)展。以克服形式法治的弊端為目的，于是就出現(xiàn)了最強(qiáng)意義的法治理念——即實(shí)質(zhì)正義的法治。

(二)法治化反腐必須具有一定的基本要素

法治化反腐有別于傳統(tǒng)意義上的運(yùn)動(dòng)式反腐，即通常所說(shuō)的法治化反腐必須具備以下基本要素：

1.建構(gòu)經(jīng)過(guò)廉潔性評(píng)估、操作性強(qiáng)的反腐敗法律制度體系。幾千年前，古希臘科學(xué)家阿基米德曾在物理領(lǐng)域提出了著名的杠桿原理：“給我一個(gè)支點(diǎn)，我就能撬動(dòng)地球?！币源嗽硪敕锤瘮☆I(lǐng)域，立法廉潔性評(píng)估，可以說(shuō)是當(dāng)下法治反腐層面的阿基米德支點(diǎn)，對(duì)各層級(jí)群體觸動(dòng)很大。對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行廉潔性評(píng)估，或者說(shuō)在法律制定的各程序階段就應(yīng)滲透制度廉潔性考評(píng)環(huán)節(jié)，這一程序設(shè)計(jì)對(duì)于反腐的預(yù)防及確立行之有效的法制化反腐敗機(jī)制尤為重要，使制度廉潔性評(píng)估形成為一種制度，并以規(guī)范的形式予以確立。目前國(guó)內(nèi)形成的反腐敗機(jī)制，是在未充分建立健全社會(huì)主義法制體系的條件下產(chǎn)生的。我們不能否認(rèn)這種機(jī)制是一定的歷史階段的產(chǎn)物，不過(guò)其制度自身設(shè)計(jì)存在的先天性缺陷，使其更多地依賴事后的彌補(bǔ)，缺少對(duì)腐敗的事前防控和事中督導(dǎo)程序的把控。因此，必須制定一套經(jīng)過(guò)廉潔性評(píng)估的、操作性強(qiáng)的反腐敗法律制度體系。

2.涉及公民基本權(quán)利限制的反腐措施必須實(shí)行法律保留原則?，F(xiàn)階段，我國(guó)法律體系的架構(gòu)已經(jīng)確立，但是還有很多需要完善的地方，需要進(jìn)一步優(yōu)化法律中過(guò)于抽象的缺陷，用語(yǔ)力求精煉、準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)抽象立法授權(quán)必須要明確，并規(guī)范行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的合理行使。對(duì)法律保留原則、法律優(yōu)位原則必須要嚴(yán)格遵守，以保護(hù)公民的基本權(quán)利。因此，行政領(lǐng)域制定規(guī)范性法律文件必須滿足一定的條件: 立法權(quán)的來(lái)源必須合法、內(nèi)容具體;行政立法的事項(xiàng)只能在授權(quán)范圍內(nèi)。在的英美法系中，雖然沒(méi)有使用“法律保留原則”這一概念，但是在司法實(shí)踐中，法院在審查行政行為合法性時(shí)采用的也是與這一原則內(nèi)涵、功能類似的越權(quán)無(wú)效原則。

“法律保留”這一法源排序理論最初萌芽于19世紀(jì)初，這一概念創(chuàng)始人乃德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶。根據(jù)創(chuàng)始人邁耶的原創(chuàng)理論內(nèi)涵，法律保留是指在一定事項(xiàng)內(nèi)對(duì)行政自主行為的排除。因此，法律保留本質(zhì)上是立法權(quán)否定行政權(quán)的邊界，繼而也決定著行政行為的有限范圍，法律保留領(lǐng)域問(wèn)題是理論界的一個(gè)重要問(wèn)題。立法保留的事項(xiàng)偏大，則遏制了行政立法權(quán)的創(chuàng)造性，毋庸置疑會(huì)在一定程度上扼殺了行政權(quán)的獨(dú)立性，也就意味否定行政權(quán)的特殊功能作用；反之，如若法律保留事項(xiàng)過(guò)于狹窄，則會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)獨(dú)大的行政國(guó)家，據(jù)此必會(huì)導(dǎo)致依法行政原則的瓦解。因而，法律保留范圍的不斷改變意味著在行政能動(dòng)性與拘束性之間探尋一個(gè)不同階段平衡點(diǎn)的改變。

3.反腐權(quán)力通過(guò)民主法定程序賦予。獨(dú)立的反腐權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)定、職權(quán)范圍、行使職權(quán)程序、反腐措施都由法律規(guī)定。法治化反腐確實(shí)嚴(yán)格制約了所有的權(quán)力，當(dāng)然包含反腐權(quán)力的濫用，可以有效防止權(quán)力者的妄為。而反腐機(jī)構(gòu)必須依法成立，獨(dú)立于任何組織和個(gè)人；反腐機(jī)構(gòu)的職權(quán)、職能法定，必須遵守公法領(lǐng)域的法無(wú)授權(quán)即禁止的原則，而其反腐機(jī)構(gòu)更不能利用特殊地位肆意膨脹權(quán)力邊界。反腐專門機(jī)構(gòu)發(fā)揮其職責(zé)權(quán)力一定要嚴(yán)格遵循已生效的法定程序，這些部門必須遵循法定程序制定的涉及反腐方面的法律法規(guī)，而不應(yīng)恣意制定反腐規(guī)則，從而自身在這個(gè)活動(dòng)中“運(yùn)動(dòng)員與裁判員”一身兼當(dāng)。反腐專門機(jī)構(gòu)不僅要竭力促進(jìn)政府的廉潔高效，還應(yīng)尊重和保護(hù)基本人權(quán)，禁止超越其反腐權(quán)力范圍，更不允許借反腐之名對(duì)一些人進(jìn)行 “合法加害”。*秦前紅：《法治化反腐的基本要素及其面臨的若干問(wèn)題》，《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第6期。

4.反腐專門機(jī)構(gòu)的行為必須依法接受監(jiān)督。反腐專門機(jī)構(gòu)的行為必須依法接受監(jiān)督，法治化的反腐的應(yīng)有之義中還包含有媒體、網(wǎng)絡(luò)等對(duì)反腐機(jī)構(gòu)行為的社會(huì)監(jiān)督，最高層級(jí)的監(jiān)督即為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)反腐專門機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督。“一切不受制約的權(quán)力必然走向腐敗，法治打造制約權(quán)力的囚籠，而民主不僅決定了囚籠的硬度和強(qiáng)度，而且決定了囚籠的鑰匙掌控在誰(shuí)的手中?！?秦前紅：《法治化反腐的基本要素及其面臨的若干難題》，《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第6期。

二、以法治化視角剖析腐敗產(chǎn)生的“內(nèi)生性”、“制度性”

由于制度本身也有可能成為滋生腐敗的工具，進(jìn)而反腐模式?jīng)]有觸及“制衡”性的制度變革?！耙恢边M(jìn)行的都是一種‘自我修復(fù)’性的努力而不是‘外在制衡’性的制度變革，難免帶有某種因時(shí)局變化而時(shí)緊時(shí)松的階段性、因長(zhǎng)官主宰而差別對(duì)待的選擇性、因政治考量而典型查辦的宣示性等特征”*馬長(zhǎng)山：《網(wǎng)絡(luò)反腐的“體制外”運(yùn)行及其風(fēng)險(xiǎn)控制》，《法商研究》2014年第6期。。因此，針對(duì)屢禁不止的反腐敗問(wèn)題盡管舉措不斷推陳出新、懲罰重度也逐漸加強(qiáng)，目前為止卻仍沒(méi)有實(shí)現(xiàn)徹底治愈腐敗這一痼疾，甚至出現(xiàn)了“整體腐敗”的征兆。

(一)法律制度設(shè)計(jì)缺乏廉潔性

囿于多種因素的限制，法律規(guī)定公民一般是通過(guò)選舉出來(lái)的代表替代其行使權(quán)力和履行一定的責(zé)任。

1.代表大會(huì)制度需更加完善。第一，我國(guó)實(shí)行的是兼職代表制度,履行代表職能受限。人大代表作為人民選舉出來(lái)的代表，其主要職責(zé)是在閉會(huì)期間參與權(quán)力機(jī)關(guān)召開的例會(huì)、磋商、調(diào)研、決定國(guó)家大事等，參加基層組織的活動(dòng)，具有提案權(quán)、建議權(quán)、批評(píng)權(quán)，客觀上要求人大代表必須是專職的，而且還要求人大代表具有政治、經(jīng)濟(jì)、法律、管理等多方面的廣泛知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。而我國(guó)人大代表并非專職的，都有本身的工作崗位。第二，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)代表的監(jiān)督機(jī)制。人民代表大會(huì)制是由憲法規(guī)定的，選舉法規(guī)定了公民有權(quán)通過(guò)選舉的方式選舉代表,當(dāng)選的代表必須對(duì)選舉自己的選民負(fù)責(zé),并受其監(jiān)督,代表其全體選民的利益和要求。實(shí)踐中尚未建立對(duì)代表行之有效的監(jiān)督機(jī)制,使得對(duì)代表的監(jiān)督機(jī)制弱化，這些問(wèn)題影響了人大代表職能的行使。第三，應(yīng)加強(qiáng)代表與選民或選舉單位之間的應(yīng)然聯(lián)系。為充分履行代表職能，我國(guó)《代表法》對(duì)代表與原選民或者選舉單位之間的聯(lián)系已有相應(yīng)的規(guī)定。然而在實(shí)踐中,代表與選民或選舉單位聯(lián)系沒(méi)有形成制度化，還有許多需要完善的地方。第四，代表結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。目前,我國(guó)各層級(jí)人大代表的結(jié)構(gòu)權(quán)重還需改善,領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別的代表所占人大代表的比例處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，缺少來(lái)自基層群眾代表的聲音，致使各級(jí)人大代表無(wú)法行使質(zhì)詢以及罷免等有效監(jiān)督權(quán)。

2.同體監(jiān)督影響監(jiān)督效力、缺乏對(duì)權(quán)力的限制和約束。同體監(jiān)督重在強(qiáng)調(diào)監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的同體性，即同屬于一個(gè)組織系統(tǒng)內(nèi)部, 同屬于一個(gè)政治權(quán)力體系。這個(gè)監(jiān)督內(nèi)容包含權(quán)力機(jī)關(guān)的縱向監(jiān)督，即上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，也包含各權(quán)力主體平級(jí)之間的橫向監(jiān)督，同時(shí)還包含權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的組成部門之間的監(jiān)督?？傮w來(lái)說(shuō)還是體系內(nèi)自己對(duì)自己的監(jiān)督。即使有一些看似異體監(jiān)督的情形，實(shí)際上因?yàn)闄C(jī)關(guān)之間人事、政務(wù)的關(guān)聯(lián)，仍然屬于同體監(jiān)督，屬于自我內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督模式。任何權(quán)力都需要監(jiān)督，而且相互監(jiān)督的權(quán)力之間應(yīng)能相互制衡。我國(guó)的監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有采用權(quán)力制衡模式，而是以人民代表大會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，在其之下設(shè)置了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。這種設(shè)計(jì)之初衷也是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與制衡的目的，但是在一元化權(quán)力架構(gòu)之下，司法權(quán)的獨(dú)立性不斷受到質(zhì)疑，很容易成為行政權(quán)的附庸，而腐敗就源于缺乏民主監(jiān)督的權(quán)力。

(二)法律制度運(yùn)行缺乏廉潔性

1.決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)主體的同一性。理論上，腐敗的定義從未離開過(guò)權(quán)力的濫用，這也反映了腐敗現(xiàn)象的本質(zhì)所在。當(dāng)然，進(jìn)入到現(xiàn)代社會(huì)之后，腐敗已經(jīng)突破公共權(quán)力領(lǐng)域，無(wú)處不在。腐敗類型中，公權(quán)力的腐敗居于主導(dǎo)位置，因而對(duì)公權(quán)力的有效監(jiān)督和控制是反腐敗的最有效路徑。良性法律制度既可以對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，也可以促進(jìn)諸權(quán)力效能的發(fā)揮，促進(jìn)權(quán)力高效運(yùn)行。分權(quán)制衡模式更注重權(quán)力監(jiān)督制約的實(shí)效性，但卻使得權(quán)力間協(xié)調(diào)出現(xiàn)障礙，從而違背了行政高效原則。我國(guó)現(xiàn)已形成的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制并沒(méi)有處理好二者的關(guān)系，過(guò)分注重權(quán)力之間的協(xié)調(diào)而弱化其制約，雖然在一定程度上保障了行政決策的高效性，但不可避免地導(dǎo)致權(quán)力高度集中，出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督上的難題。

2.法律制度的客觀性和執(zhí)行主體的主觀性之間存在著潛在的張力。第一，從制度反腐的主體來(lái)看，法律制度本身具有客觀性，與執(zhí)法主體的主觀意志性之間存在著一個(gè)偏離度的問(wèn)題，極易把依法治腐中的“制度剛性”融入人的要素，從而導(dǎo)致執(zhí)行程序中出現(xiàn)“操作柔性”，進(jìn)而為腐敗的滋生提供土壤；第二，從反腐敗制度自身來(lái)看，制度形成時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況與其施行中的環(huán)境變遷之間存著不完全的匹配性，反腐敗制度的建立源于一國(guó)反腐敗形勢(shì)，相對(duì)于腐敗發(fā)生的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，具有滯后性；再次，從制度反腐的預(yù)設(shè)性分析，制度的滯后性加大了治理腐敗的投入，當(dāng)下必須以改革反腐敗制度本身作為切入點(diǎn)，以規(guī)避其中的不足，強(qiáng)化制度反腐的實(shí)效性。

3.法律制度運(yùn)行透明度缺位。法律制度運(yùn)行透明度不夠，易滋生腐敗。就法制的好壞與功效來(lái)說(shuō)，設(shè)計(jì)是根本，運(yùn)行是重點(diǎn)。假若制度的適用有良好的運(yùn)行機(jī)制作保證，由此造成的設(shè)計(jì)中的一些不足和漏洞很有可能在一定程度上得以補(bǔ)缺，否則很可能會(huì)被放大。我國(guó)目前的狀況是，與國(guó)家權(quán)力有關(guān)的制度實(shí)施中存在著透明度缺乏并可能引發(fā)腐敗的原因，如果制度的運(yùn)作能在陽(yáng)光下開展，且權(quán)力的行使進(jìn)展能有極高的透明度，那么一些制度設(shè)計(jì)的不足就會(huì)得以彌補(bǔ)。

4.選擇性執(zhí)法是滋生腐敗的行為方式。選擇性執(zhí)法是在行政法領(lǐng)域違反平等對(duì)待原則，指執(zhí)法主體根據(jù)自己的偏好對(duì)管轄對(duì)象采取不同執(zhí)法的一種處理方式。選擇性執(zhí)法違背了適用法律平等性原則，在法的適用中，根據(jù)執(zhí)法客體的不同而實(shí)施不同幅度和內(nèi)容的行政行為。目前，選擇性執(zhí)法已經(jīng)是誘發(fā)腐敗的路徑之一。選擇性執(zhí)法的危害性是破壞大眾對(duì)法律的信仰，使法律成為執(zhí)法者謀取私利的工具，法律也就開始走向了虛無(wú)。因此，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)，必須確立大眾對(duì)法律的信仰，嚴(yán)格執(zhí)法的尺度，真正做到法律面前人人平等，讓法律約束權(quán)力成為一種內(nèi)在的必然。

三、法治化反腐是中國(guó)反腐敗治本之策的必然路徑

目前中國(guó)腐敗蔓延升級(jí)，呈高層化、巨額化的特點(diǎn)，腐敗的形式也從“個(gè)體向集團(tuán)化蔓延”，出現(xiàn)了“整體腐敗”現(xiàn)象，腐敗從經(jīng)濟(jì)、政治、司法領(lǐng)域浸染到社會(huì)文化教育領(lǐng)域，已經(jīng)嚴(yán)重破壞了政府的誠(chéng)信，破壞了公民對(duì)法律的信仰。只有加快推進(jìn)反腐敗制度建設(shè)的法治化進(jìn)程，才能對(duì)腐敗問(wèn)題標(biāo)本兼治，只有堅(jiān)持法治反腐和制度反腐才是解決腐敗問(wèn)題的必然路徑，才能從根本上防范腐敗的危險(xiǎn)，從根本上遏制住腐敗，才能鞏固黨的執(zhí)政安全，這也正是該課題的應(yīng)用價(jià)值之所在。

(一)現(xiàn)行反腐敗機(jī)制存在的問(wèn)題

1.我國(guó)反腐敗法律制度自身建設(shè)存在缺失。在我國(guó)各色各樣的法律體系中，對(duì)于反腐敗這樣危及國(guó)家生死存亡的重大問(wèn)題，尚未制定一部專門規(guī)范國(guó)家工作人員廉潔的基本法律，導(dǎo)致反腐敗的基本法律缺失。而現(xiàn)有的一些反腐敗條款，分散于相關(guān)單行法律之中，而散見式的立法對(duì)腐敗行為諸多要素界定不夠明確，相應(yīng)的刑法、行政法規(guī)定同樣存在先天不足，以預(yù)防為主的常態(tài)化立法存在空白，控制政府及公職人員狀態(tài)的財(cái)產(chǎn)公示與信息公開立法空白，專門規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為的法律制度也相對(duì)空白,而這是有效預(yù)防腐敗的重要路徑。

2.反腐敗的制度失衡、疏于事前防范和事中監(jiān)督。反腐敗制度滯后于腐敗行為，反腐敗制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)漏洞，相應(yīng)的配套制度缺位，制度執(zhí)行機(jī)制有效性不強(qiáng)。有的制度本身設(shè)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)，為腐敗的滋生留有制度的漏洞與缺失，更多偏重違法行為實(shí)施后的糾偏與懲治，而疏于事前防范和事中監(jiān)督。現(xiàn)有實(shí)體性制度規(guī)范較多，運(yùn)行程序性規(guī)定較少，孤立單體性制度多，導(dǎo)致制度實(shí)施的可操作性失控。更多的制度設(shè)計(jì)具體的監(jiān)督機(jī)制缺位，制度設(shè)計(jì)流于形式。

3.反腐敗制度的效能乏力。各國(guó)反腐敗制度的設(shè)計(jì)離不開實(shí)效性的考量，諸多的反腐敗規(guī)定和具體措施在執(zhí)行中的強(qiáng)制性和約束力大打折扣，其設(shè)計(jì)的理念無(wú)從體現(xiàn)。面對(duì)反腐嚴(yán)峻繁冗的現(xiàn)狀，必須有效地打擊貪腐行為。但大量的反腐敗規(guī)定和舉措，沒(méi)有納入一個(gè)統(tǒng)一的體系中，缺乏前瞻性，其公眾的信仰度、實(shí)現(xiàn)的程度也受到影響。各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)雖然制定了大量反腐敗的制度規(guī)定，但對(duì)制度的執(zhí)行、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有做出詳細(xì)規(guī)定，在具體執(zhí)行中強(qiáng)制性和約束力缺位。

4.反腐敗制度的主體分散。各種監(jiān)督力量缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、相對(duì)獨(dú)立的反腐敗部門。我國(guó)在打擊反腐領(lǐng)域，建構(gòu)了龐大的反腐敗監(jiān)督體系，具體是黨的監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)察部門的監(jiān)督、司法監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。然而，這個(gè)監(jiān)督體系并沒(méi)有充分發(fā)揮作用，主要是源于監(jiān)督系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不暢。目前沒(méi)有一個(gè)自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)、獨(dú)立運(yùn)行的反腐機(jī)構(gòu)，一些承擔(dān)反腐敗職能的機(jī)構(gòu)分散設(shè)置于各職能部門，上述反腐機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、職能范圍界定不清，消弭彼此的反腐敗力量。

(二)只有法治化反腐才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

1.依法反腐才能依法治權(quán)。依法行政，用法治思維和法治方式“關(guān)權(quán)入籠”，才能為公權(quán)力涂上“防腐劑”，確保公權(quán)力被正確行使，也就是要建立對(duì)行政權(quán)力的控制體系。在這里形象地界定了權(quán)力與制度的關(guān)系：權(quán)力的范圍必須在制度規(guī)定的邊界內(nèi)，權(quán)力的行使必須在制度監(jiān)督下，體現(xiàn)了權(quán)力與權(quán)力之間監(jiān)督與制衡的關(guān)系。依法確權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、約束權(quán)力的運(yùn)行空間。只有對(duì)公權(quán)力執(zhí)政者進(jìn)行有效地監(jiān)督制衡，才能遏制權(quán)力尋租、貪污腐敗層出不窮的現(xiàn)象發(fā)生。制度和法律是限制公權(quán)力濫用的最好藥方，并能建筑一個(gè)切實(shí)制約和督查公務(wù)權(quán)力的“制度鐵籠”。對(duì)公權(quán)力的信任在現(xiàn)代社會(huì)信任體系中居于主導(dǎo)地位，是一個(gè)社會(huì)誠(chéng)信良性運(yùn)行和健康發(fā)展的前提。法治對(duì)政務(wù)權(quán)力的限制最剛性，總的來(lái)說(shuō)，法治調(diào)整公務(wù)權(quán)力基本表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是經(jīng)由法律將公務(wù)權(quán)力的權(quán)與責(zé)加以明文規(guī)定，讓公權(quán)力行使者明確權(quán)力行使的界限，以及有關(guān)權(quán)力行使的責(zé)任；另外，也讓全社會(huì)明確公權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)范圍，有清晰的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，更合理地行使監(jiān)督公務(wù)權(quán)力的義務(wù)。

2.依法反腐才能制約公權(quán)力的運(yùn)行并防止公權(quán)力尋租帶來(lái)腐敗。窺視行政權(quán)的屬性，不難得出結(jié)論，任何權(quán)力的本性都極具滲透擴(kuò)張性，如果不采取強(qiáng)有力的可操控強(qiáng)的制度為其設(shè)定邊界，那么，權(quán)力的行使更大的可能是突破權(quán)力的界限牟取非法利益。從權(quán)力的功能視角出發(fā)，權(quán)力具有單方性、強(qiáng)制性、服從性、主動(dòng)性的特點(diǎn)，不從制度上對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)范及約束，會(huì)放縱腐敗的任性發(fā)展。從權(quán)力的實(shí)現(xiàn)路徑來(lái)看，權(quán)力的涉獵面及其廣泛，具有強(qiáng)大的影響力，為維護(hù)社會(huì)公共秩序和實(shí)現(xiàn)公共利益，它的運(yùn)行程序涉及社會(huì)價(jià)值和公共資源的配比問(wèn)題。從權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，權(quán)力的運(yùn)行具有雙重性，這一特性是由權(quán)力的獨(dú)立性所決定，并在社會(huì)發(fā)展中不斷演變發(fā)展而成。權(quán)力的運(yùn)行主體對(duì)權(quán)力的獨(dú)立性有著特別的追逐趨向，權(quán)力的運(yùn)行從而產(chǎn)生兩種辯證的作用，一方面是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)化，另一方面促使社會(huì)呈畸形化發(fā)展，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約終其根本是對(duì)權(quán)力行使者的監(jiān)督和制約。依法反腐才能通過(guò)法定程序嚴(yán)格制約公權(quán)力的運(yùn)行，防止公權(quán)力尋租帶來(lái)腐敗。建立一個(gè)權(quán)力監(jiān)督的異體機(jī)關(guān)——紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)雙方的合作工作機(jī)制，優(yōu)化監(jiān)督組成要素，形成一個(gè)暢通合理的交接程序。

3.依法反腐才能建立起對(duì)公權(quán)力和公權(quán)力行使者的制約監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力反腐產(chǎn)生了大量的腐敗存量和腐敗呆賬，只有堅(jiān)持法治反腐和制度反腐才是解決這些存量和呆賬的必然路徑，克服“運(yùn)動(dòng)”反腐、“權(quán)力”反腐之殤，從根本上遏制腐敗。依法反腐才能建立起對(duì)公權(quán)力和公權(quán)力行使者的制約監(jiān)督機(jī)制，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力具有腐敗發(fā)生的潛在性。雖然法律存在天生的缺陷,不過(guò)通過(guò)建立完善的法制最大限度地阻遏腐敗是當(dāng)今世界的通行做法和趨勢(shì)。要解決和預(yù)防公權(quán)力不公的問(wèn)題出現(xiàn)，就要健全制約公權(quán)力的所有制度。第一，健全公務(wù)權(quán)力的分配體制。形成系統(tǒng)科學(xué)、健全的權(quán)力分配制度，保證公權(quán)力的分配科學(xué)有效，能夠充分體現(xiàn)公權(quán)力的大眾服務(wù)價(jià)值。第二，健全公權(quán)力的行使規(guī)范。明確公權(quán)力的執(zhí)行者、執(zhí)行過(guò)程、執(zhí)行領(lǐng)域和程度等規(guī)定，保證公權(quán)力的行使限制在有限的范圍之內(nèi)。第三，健全公權(quán)力執(zhí)行的責(zé)任追究規(guī)范。責(zé)任查處是監(jiān)督公權(quán)力執(zhí)行的有效武器，防范公權(quán)力越權(quán)、失位的有力舉措。第四，健全公權(quán)力的監(jiān)督規(guī)范。

四、法治化反腐基本制度的四維架構(gòu)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)必須將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”，真正地建設(shè)一個(gè)避免或減少貪腐者腐敗的預(yù)防機(jī)理、讓貪腐者不易腐的糾正機(jī)理、讓貪腐者不敢腐的嚴(yán)厲懲處機(jī)理等。面對(duì)之前我國(guó)政府在法治化反腐制度建設(shè)中的缺陷，考量到我國(guó)的實(shí)際社會(huì)現(xiàn)狀，建立一套合理科學(xué)的法治化反腐機(jī)制，充分地發(fā)揮社會(huì)公眾的反腐力量，走一條司法與群眾結(jié)合、政府與社會(huì)結(jié)合的法治化反腐道路。

(一)樹立對(duì)法律法規(guī)的信仰意識(shí)、構(gòu)建不想腐的預(yù)防機(jī)制

盧梭說(shuō)過(guò)，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。一部法律、一種制度，如果想獲得良好的遵守，首先必須獲得每一個(gè)公民的信仰，才能真正貫徹其設(shè)立宗旨，法律才能得以實(shí)施，否則阻力重重。法律的制定源自人民，法律的生命在于法的適用、法的實(shí)施，法律實(shí)施的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是人民對(duì)法律的信仰。因此，必須在國(guó)民中樹立對(duì)法律的信仰，唯有如此，才是實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的基石。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化廉政教育，強(qiáng)化反腐敗的法治思維理念，這是決定走法治化反腐敗之路能否成功的關(guān)鍵所在。用法治思維營(yíng)造制度意識(shí)，把依法行政、法律優(yōu)先的核心價(jià)值觀作為內(nèi)心的信仰意識(shí)、行為準(zhǔn)則。

(二)構(gòu)建較為系統(tǒng)、完備的反腐敗法律制度，形成不能腐的防范機(jī)制

走法治化反腐敗之路的基本前提，形成不能腐的防范機(jī)制，應(yīng)盡快制定一部反腐敗基本法，真正把“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。最為迫切的任務(wù)就是必須做到依法反腐，真正做到“有反腐敗法可依”。因此，必須盡快彌補(bǔ)這一立法不足的問(wèn)題，加快制定最高層級(jí)的反腐敗基本法。對(duì)反腐敗立法的性質(zhì)進(jìn)行分析，反腐敗法應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)打擊腐敗行為的基本法依據(jù)，又因其內(nèi)容涉及范圍極廣，是一部綜合性極強(qiáng)的法律；在該反腐敗基本法的授權(quán)范圍內(nèi)加強(qiáng)地方性立法，各地方應(yīng)結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的腐敗特點(diǎn)，地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性反腐敗規(guī)范性法律文件；將黨內(nèi)制度與國(guó)家法律進(jìn)行科學(xué)銜接；完善反腐敗基本法的配套法規(guī)。結(jié)合自身實(shí)際情況移植跟借鑒國(guó)際上先進(jìn)的反腐敗立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善反腐敗領(lǐng)域的法制體系，如盡快制定《行政程序法》《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》《公務(wù)員倫理法》及《防止利益沖突法》等，立法的內(nèi)容與國(guó)際反腐敗公約相銜接。強(qiáng)反腐敗國(guó)家主體之間的國(guó)際力量，全世界范圍內(nèi)打擊腐敗既是公約規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的應(yīng)有之義，也是構(gòu)建高效反腐敗法律制度體系的必經(jīng)路徑。

(三)構(gòu)建反腐敗法律制度的運(yùn)行保障機(jī)制

面對(duì)現(xiàn)有的反腐敗力量分散，不能形成反腐合力的問(wèn)題，必須整合反腐敗的機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”，其必須是獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)。把反腐敗的監(jiān)督、偵查職能從檢察院分離出來(lái)，作為承擔(dān)國(guó)家反腐敗法律的執(zhí)行和檢查監(jiān)督的機(jī)關(guān)，保證反腐敗法律法規(guī)得以真正落實(shí)。制度先行才是反腐敗的根基，構(gòu)建行之有效的反腐敗制度框架作為治本之策，形成高效、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆锤瘮≈贫润w系，才能形成根除腐敗的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制；規(guī)范社會(huì)反腐敗的秩序，規(guī)范地參與反腐敗，形成反腐敗的正能量；學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外成功有效之經(jīng)驗(yàn)。要建立對(duì)權(quán)力的彈劾機(jī)制，公示公務(wù)人員的消費(fèi)與支出及財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，規(guī)范政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)制度。更值得關(guān)注的是，上述反腐法律制度的保障設(shè)計(jì)，從某一層次上透視了世界范圍內(nèi)形成的反腐敗制度架構(gòu)，應(yīng)針對(duì)我國(guó)的具體實(shí)踐情況科學(xué)合理的借鑒并予以運(yùn)用。

(四)構(gòu)建立法與制度的廉潔評(píng)估機(jī)制

立法與制度廉評(píng)機(jī)制的建立將質(zhì)量視角引入法治反腐，會(huì)激發(fā)對(duì)法治反腐的創(chuàng)新理念。立法廉潔性評(píng)估是樹立法治思維和依據(jù)法治化路徑反對(duì)腐敗的重要舉措，其自身的運(yùn)行也應(yīng)該在法治框架內(nèi)。應(yīng)當(dāng)確認(rèn)立法評(píng)估中明確包含法律規(guī)范設(shè)計(jì)前期的廉潔性評(píng)估制度,由此專門審視和甄別權(quán)力私有的危險(xiǎn)性和可能性,進(jìn)而在權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力相互之間、權(quán)力與職責(zé)和責(zé)任、權(quán)力的人才要素與其他資源要素等的配置上,基于忠實(shí)于人民權(quán)益和公共利益強(qiáng)化權(quán)力分解、權(quán)力制約、參與程序與監(jiān)督問(wèn)責(zé)。就此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善 《立法法》修正案草案,明確立法權(quán)力及其行使者的立法倫理，健全對(duì)影響公正、民主立法、導(dǎo)致立法偏私的防范制度,規(guī)定法律起草、審查和提請(qǐng)審議前的開放式的制度廉潔性評(píng)估,并使之具有約束力。

五、結(jié)語(yǔ)

在多維反腐模式并舉的當(dāng)下，推進(jìn)反腐敗制度建設(shè)的法治化進(jìn)程尤為重要。用法治思維和法治方法反腐，法治化反腐敗的路徑是中國(guó)唯一的選擇，是構(gòu)建我國(guó)法治化反腐的基本制度。因此，如果要從根本上徹底攔截和打擊腐敗，就應(yīng)走制度反腐的法治化路徑，適時(shí)摒棄“運(yùn)動(dòng)式”反腐的策略和思路，才能真正把“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。目前反腐已經(jīng)走進(jìn)深水區(qū)，“運(yùn)動(dòng)式”反腐、“權(quán)力”反腐等模式只能在一定程度上解決大量的腐敗存量和腐敗呆賬，實(shí)踐中只有加快推進(jìn)反腐敗制度建設(shè)的法治化進(jìn)程，才能對(duì)腐敗問(wèn)題標(biāo)本兼治，只有堅(jiān)持法治反腐和制度反腐才是解決腐敗問(wèn)題的必然路徑，才能從根本上防范腐敗的危險(xiǎn)。只有從根本上遏制住腐敗，才能鞏固黨的執(zhí)政安全。

(責(zé)任編輯：張婧)

2017-05-10

耿玉娟，憲法與行政法專業(yè)博士，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，鄭州大學(xué)俄羅斯法律研究中心研究員，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)訴訟法研究中心研究員。

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1003-4145[2017]07-0180-06