宋寶安 劉賽特

(吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130012)

我國農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困與賦權(quán)反貧困策略研究
——基于權(quán)利貧困理論

宋寶安 劉賽特

(吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130012)

農(nóng)民工是現(xiàn)代城市建設的主力軍，農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量和生活水平關系到城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的進程。然而由于身份的差別，農(nóng)民工在經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面均遇到城市生活的排斥，其就業(yè)權(quán)利基本無法保障，進而生活質(zhì)量也很難提高。本文從權(quán)利貧困視角分析了農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困的成因，構(gòu)建了實施賦權(quán)反貧困策略，通過賦權(quán)和禁止歧視來實現(xiàn)農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)，使農(nóng)民工獲得必要的發(fā)展空間，實現(xiàn)就業(yè)公平，擺脫貧困狀態(tài)，實現(xiàn)持久脫貧。

農(nóng)民工；就業(yè)權(quán)利貧困；賦權(quán)反貧困

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化建設步伐加快的趨勢已然來臨，越來越多的勞動者從農(nóng)村流向城市，形成了一支新型的城市就業(yè)大軍——農(nóng)民工。由于身份的差別，農(nóng)民工在經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面均遇到城市生活的排斥。權(quán)利貧困理論認為，貧困根源的主因并不是資源的匱乏，而是人們權(quán)利的缺失。當一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟進入中高速增長階段，如果不及時調(diào)節(jié)分配過程中的權(quán)利關系，繁榮發(fā)展所帶來的貧富兩極分化必將造成巨大的社會分裂?；赜^我國農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工權(quán)利貧困問題十分嚴重，令本已非常嚴峻的經(jīng)濟貧困問題繼續(xù)惡化。這不僅減緩了城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化建設的步伐，更給經(jīng)濟健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定帶來不安定因素。對于農(nóng)民工群體而言，就業(yè)是其融入城市社會、分享發(fā)展成果、實現(xiàn)自身價值、獲得幸福生活的重要手段，就業(yè)性收入是其個人及家庭收入的主要來源，是否實現(xiàn)就業(yè)以及就業(yè)質(zhì)量的高低，是影響其收入水平和生活質(zhì)量的重要因素，更是使其擺脫貧困的關鍵。李克強總理指出：就業(yè)是民生之本，就業(yè)穩(wěn)則心定、家寧、國安。*李克強：《全國就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作電視電話會議的批示》，2015年5月19日，中國廣播網(wǎng)。筆者認為，就業(yè)權(quán)利貧困是農(nóng)民工權(quán)利貧困的核心要素，是使其陷入貧困境地的主要根源。本文從就業(yè)權(quán)利的視角，運用法學、社會學、管理學的理論和方法，分析阻礙農(nóng)民工就業(yè)問題的深層原因，尋求實現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的途徑。這對于緩解城市貧困，改善發(fā)展中的不公平現(xiàn)狀，貫徹落實國家“十三五”規(guī)劃中的就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，促進社會融合與穩(wěn)定等，都具有重要意義。

一、就業(yè)權(quán)與就業(yè)權(quán)利貧困

就業(yè)權(quán)或稱勞動就業(yè)權(quán)，是勞動者賴以生存的權(quán)利，是各國憲法確認和保護公民的一項重要的基本權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)宣言》第23條、24條明確將就業(yè)權(quán)納入到勞動者的勞動權(quán)利和休息權(quán)利中*楊燕綏等：《勞動法新論》，中國勞動社會保障出版社2004年版，第44-45頁。。對就業(yè)權(quán)概念進行界定便于進一步研究農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困問題，有利于實現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)，規(guī)范和發(fā)展城市勞動力市場。關于就業(yè)權(quán)概念，很多學科領域的學者都有過相關論述，其中比較有代表性的學科有人權(quán)法學、憲法學和勞動法學。然而出于不同學科、不同理論視角，學者們對于就業(yè)權(quán)概念與內(nèi)涵的理解和闡釋有所差異。

在人權(quán)法學領域，中國人民大學劉海年教授從勞動權(quán)與就業(yè)權(quán)的關系角度進行了解釋。他指出，就業(yè)權(quán)包括勞動者自由選擇與接受工作的權(quán)利和享有職業(yè)培訓的權(quán)利，實現(xiàn)就業(yè)權(quán)是享有勞動權(quán)的核心和基礎*劉海年：《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約研究》，中國法制出版社2000年版，第25頁。。在憲法理論界，對就業(yè)權(quán)的定義，是有勞動能力的公民有獲得勞動并按照勞動的數(shù)量和質(zhì)量取得報酬的權(quán)利。在勞動法學領域，中國人民大學關懷教授從權(quán)利能力角度給出了勞動就業(yè)權(quán)的定義，即有勞動權(quán)利能力及勞動行為能力的勞動者，依法享有從事可獲取勞動報酬或經(jīng)營收入的勞動的權(quán)利*關懷：《勞動法》，中國人民大學出版社2001年版，第60-61頁。。武漢大學李運華教授認為，就業(yè)權(quán)是勞動者向國家或用人單位主張的、以獲得和保持職業(yè)工作機會為核心利益的、從而實現(xiàn)其生存與發(fā)展目的的勞動權(quán)利。就業(yè)權(quán)包括工作自由權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、就業(yè)服務權(quán)和失業(yè)保障權(quán)等*李運華：《就業(yè)權(quán)：概念的建構(gòu)與分析》，《社會保障研究》2011年第4期。。

綜合以上對就業(yè)權(quán)概念的論述，筆者認為就業(yè)權(quán)是指具有勞動能力和勞動意愿的公民，享有自由選擇工作、平等就業(yè)的權(quán)利。勞動者在就業(yè)的各個環(huán)節(jié)應享受獨立自主的權(quán)利和公平公正的待遇，不因社會環(huán)境和身份地位而有所差別。就業(yè)權(quán)利貧困是指勞動者的就業(yè)權(quán)利無法得到應有的保障，不能和其他勞動者一樣享有平等就業(yè)權(quán)和自由擇業(yè)權(quán)。面對同樣的就業(yè)機會，不能以平等的身份和相同的標準參與到市場競爭中，無法實現(xiàn)其應有的就業(yè)權(quán)利。

二、農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困的外在表現(xiàn)

我國《勞動法》規(guī)定，勞動者擁有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利。農(nóng)民工作為城市中的弱勢勞動群體，更應當受到法律的保護，享有與其他城市勞動者同等的就業(yè)權(quán)利。然而事實卻是農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利缺乏有效保障，在就業(yè)過程中存在嚴重的受歧視現(xiàn)象。當前，我國農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困主要體現(xiàn)在就業(yè)機會不平等、自由擇業(yè)權(quán)受到限制、工作條件和待遇不公平等方面。

首先，就業(yè)機會不平等。權(quán)利貧困理論認為，窮人之所以貧困主要由于機會的不足，為了實現(xiàn)社會公平與正義，市場機制必須通過創(chuàng)造基本的社會機會來補充*阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社2002年版，第135頁。。然而，我國的戶籍制度使城鄉(xiāng)間的資源配置失衡，導致城鄉(xiāng)勞動力市場分割，就業(yè)機會不平等現(xiàn)象嚴重。農(nóng)民工在進入一級勞動力市場時會遭遇制度壁壘，出現(xiàn)競爭環(huán)境的人為性政策干預和事實上的就業(yè)機會不平等。另外，對城鎮(zhèn)居民就業(yè)和再就業(yè)的優(yōu)惠政策也無法令農(nóng)民工受益，也造成了農(nóng)民工就業(yè)機會的不平等。一些地方政府為保護本地居民獲得良好的就業(yè)機會，不惜以各種方式保護本地城市居民，使大批外地農(nóng)民工無法享受優(yōu)惠政策，因而造成就業(yè)能力和就業(yè)機會的不平等，使一些農(nóng)民工不得不選擇工資水平低、工作環(huán)境差的行業(yè)和崗位就業(yè)，而另外一些農(nóng)民工則喪失就業(yè)機會。從2015年農(nóng)民工就業(yè)行業(yè)分布情況來看，在簡單制造業(yè)和以體力勞動為主的建筑業(yè)的就業(yè)比例，分別為31.1%和21.1%，在批發(fā)零售業(yè)就業(yè)的占11.9%，在社區(qū)服務、修理和其他服務業(yè)占10.6%，還有6.4%在交通運輸、倉儲和郵政業(yè)工作，5.8%在住宿和餐飲業(yè)工作。據(jù)2016年統(tǒng)計，農(nóng)民工從事制造業(yè)的所占比重上升，從31.7%上升到39.1%，其次是建筑業(yè)占17.3%，服務業(yè)占11.8%，住宿餐飲業(yè)和批發(fā)零售業(yè)各占7.8%，交通運輸倉儲郵政業(yè)占5.9%*國家統(tǒng)計局：《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2016年4月28日。?？梢?，絕大多數(shù)農(nóng)民工由于缺少平等的就業(yè)機會，從事著環(huán)境差、風險高、勞動強度大、職業(yè)聲望低的工作。

其次，基本喪失自由擇業(yè)權(quán)。權(quán)利貧困的實質(zhì)是個人權(quán)利不平等，基本喪失自由擇業(yè)權(quán)，包括他們獲取社會資源、生存發(fā)展機會以及自由選擇工作崗位等方面的權(quán)利不足，體現(xiàn)出勞動者擇業(yè)權(quán)利的缺失。擇業(yè)權(quán)是勞動者人格獨立和意志自由的法律體現(xiàn)，每一位勞動者都依法享有自由選擇職業(yè)的權(quán)利，包括從事何種職業(yè)、選擇哪家用人單位等。自由擇業(yè)權(quán)的實現(xiàn)，有利于發(fā)揮勞動者的聰明才智和勞動熱情，提高勞動生產(chǎn)率，建立新型、穩(wěn)定的勞動關系。但是在求職過程中，農(nóng)民工自身知識結(jié)構(gòu)和能力水平的局限，導致其擇業(yè)面窄、選擇機會少，自由擇業(yè)權(quán)受到限制，在擇業(yè)的第一個環(huán)節(jié)就處于不利地位。另外，由于就業(yè)服務不到位、就業(yè)信息渠道單一，相當數(shù)量的農(nóng)民工只能依靠親戚朋友或老鄉(xiāng)介紹工作，還有部分農(nóng)民工消極被動地守在勞務市場，或蹲在馬路旁邊等待就業(yè)機會，致使大多數(shù)農(nóng)民工聚集于收入低、工作累的體力勞動行業(yè)。勞動力市場供需信息流通不暢和農(nóng)民工大量集中在次級勞動力市場的局面，使農(nóng)民工在合法權(quán)益沒有得到充分保障的情況下匆匆就業(yè)，無暇斟酌就業(yè)條件，被動簽訂勞動協(xié)議，這些都損害了農(nóng)民工的自由擇業(yè)權(quán)。

再次，就業(yè)待遇不公平。農(nóng)民工不僅勞動環(huán)境差，而且收入微薄、工作辛苦、甚至缺乏必要的勞動保障，整體就業(yè)質(zhì)量較低。他們即便與他人做著同樣的工作，在工資報酬、勞動時間和權(quán)利保障方面也有較大差別。從工作環(huán)境來看，據(jù)中國社會科學院有關農(nóng)民工勞動環(huán)境的調(diào)查顯示，超過半數(shù)的農(nóng)民工在極差的環(huán)境下工作，至少有一項以上符合有毒、有粉塵、有噪聲、濕度高或高空作業(yè)。長期在這樣的環(huán)境下工作，使得一些農(nóng)民工不同程度地患上各種職業(yè)疾病。從收入水平來看，2015年農(nóng)民工人均月收入為3072元，而同期的城鎮(zhèn)在崗職工人均月收入為5270元，相比之下農(nóng)民工的收入還不足在崗職工的六成。如果與IT業(yè)、金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等高收入行業(yè)相比，收入差距更大。從勞動時間上看，農(nóng)民工無論日工作時間還是周工作時間，都遠遠高于城鎮(zhèn)在崗職工。其中周工作時間超出勞動法規(guī)定的44小時標準的農(nóng)民工高達85%以上*國家統(tǒng)計局：《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2016年4月28日。。從勞動者權(quán)利保障來看，僅有三成的雇主或用人單位與農(nóng)民工簽訂了勞動合同，大部分農(nóng)民工缺少就業(yè)法律保護。此外，企業(yè)在獎勵、休假、職務升遷等制度規(guī)定方面，經(jīng)常由于農(nóng)民工的特殊身份而對其區(qū)別對待。

三、農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困的根源

權(quán)利貧困理論認為，貧困的產(chǎn)生是由于權(quán)利的缺失或生存發(fā)展機會的不足所造成的。而政治和經(jīng)濟方面的制度性安排則決定了人們享有自由、運用自由的權(quán)利。對于農(nóng)民工群體而言，就業(yè)權(quán)利是其實現(xiàn)平等就業(yè)、獲得持續(xù)穩(wěn)定收入的基礎，也是其擺脫貧困的關鍵。事實一再證明，就業(yè)權(quán)利的缺失和就業(yè)機會的不足導致農(nóng)民工陷入貧困境地。根據(jù)權(quán)利貧困理論，筆者認為，農(nóng)民工戶籍權(quán)、政治參與權(quán)、受教育權(quán)和法律權(quán)利的缺失是導致其就業(yè)權(quán)利貧困的根源。

(一)戶籍權(quán)缺失

目前我國的農(nóng)民工總數(shù)為2.77億，如此規(guī)模龐大的勞動人口跨戶籍所在地流動已成為一股勢不可擋的浪潮。而戶籍制度給農(nóng)民工帶來的權(quán)利缺失和就業(yè)不平等問題也越發(fā)突出?，F(xiàn)行的戶籍制度與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制緊密相聯(lián)，從新中國成立初期開始，我國城鄉(xiāng)居民戶籍就劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。這種人口管理制度上的“二分法”給城鄉(xiāng)居民貼上了身份的標簽，在市場經(jīng)濟條件下，由于人口的大幅度流動，過去從來沒有遇到的問題不斷出現(xiàn)，其中最為突出的是流入城市的農(nóng)民工在社會生活各個方面的待遇與城市居民迥然有別，適合在農(nóng)村生活的農(nóng)業(yè)戶口居民一旦離開了農(nóng)村，就基本失去了原有農(nóng)村生活的基本待遇?？梢哉f，戶籍權(quán)利關系到流入城市的農(nóng)村居民的就業(yè)、生存環(huán)境、社會保障、教育條件等，戶籍權(quán)利的缺失使農(nóng)民工被隔離在城市發(fā)展與城市社會福利之外。由于戶籍權(quán)利缺失所引發(fā)的農(nóng)民工城市就業(yè)歧視現(xiàn)象在各地普遍存在。一方面部分地方政府為了追求當?shù)鼐蜆I(yè)率，制定只有本地戶籍人口才可以就業(yè)的政策，對農(nóng)民工就業(yè)設置各種障礙；另一方面雇主或用人單位以農(nóng)民工不具備當?shù)貞艏疄橛?，在用工條件、勞動報酬及福利待遇上對其區(qū)別對待，甚至在一些特殊崗位和行業(yè)以是否具有本地戶口作為唯一的門檻要求。這種戶籍歧視在勞動力市場形成一種制度性屏障，不僅擾亂了勞動力資源的合理配置，更對農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利造成了嚴重侵害，是導致農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困的直接原因。

(二)政治參與權(quán)缺乏保障

政治參與權(quán)是公民依法享有的參與國家公共生活管理與決策的權(quán)利。參與政治生活是確立公民社會地位、表達公民真實意愿的重要途徑，更是保障農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的基礎。在公共生活中，政治參與權(quán)主要通過選舉權(quán)與被選舉權(quán)來實現(xiàn)。我國的人大代表選舉制度規(guī)定，外來人口在現(xiàn)居住地參加選舉要具備兩個條件：一是戶籍所在地證明，二是滿足一定的居住期限。對于大多數(shù)農(nóng)民工來說，他們沒有當?shù)貞艨?，讓他們回鄉(xiāng)開具戶籍證明也是一件比較麻煩甚至很不現(xiàn)實的事情，相當多的農(nóng)民工既無法在戶籍所在地實現(xiàn)選舉權(quán)利，也不能參加現(xiàn)居住地的選舉，農(nóng)民工政治參與權(quán)無法實現(xiàn)，數(shù)以百萬計的農(nóng)民工的利益表達渠道基本堵塞，農(nóng)民工成為被社會忽視的“失語者”群體，加之某些地方保護主義作祟，一些限制性就業(yè)政策往往與保障農(nóng)民工就業(yè)的目標相背離。尤其是農(nóng)民工沒有參與所在地制定就業(yè)政策與反就業(yè)歧視規(guī)則的機會和權(quán)利，在擇業(yè)過程中處于無話語權(quán)境地，城市中苦、臟、累、差、險的工作幾乎被他們?nèi)耍闪怂麄兊摹皩＠?。政治參與權(quán)的缺失使農(nóng)民工處于城市利益表達的最底層，很難通過正當途徑來維護自身利益，平等就業(yè)權(quán)自然也無從談起。

(三)受教育權(quán)不足

勞動者接受優(yōu)質(zhì)教育是提高就業(yè)質(zhì)量的基本前提，教育公平是保障人權(quán)的基礎，是公民實現(xiàn)其自我發(fā)展的必要手段。缺乏普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育以及子女義務教育的農(nóng)民工，其受教育權(quán)利嚴重缺失，直接影響到農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量及其子女的教育和未來。從當下我國農(nóng)民工自身情況來看，小學、初中文化程度的超過七成，高中及以上的還不到兩成，可見其教育程度較低。有相當一部分農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工意識到，要在城市獲得更好的就業(yè)機會和發(fā)展機會，必須投入更多的教育培訓成本。然而收入低下、職業(yè)培訓缺乏使農(nóng)民工受教育權(quán)保障不足，就業(yè)能力難以提高，平等就業(yè)更是無法實現(xiàn)。從農(nóng)民工下一代來看，他們在城市就學面臨一系列問題。由于公共教育和義務教育基本是面向城市人口，農(nóng)民工子女無權(quán)享受，除非繳納高額的“入校費”或“贊助費”，否則只能進入農(nóng)民工子弟學校就讀。這造成農(nóng)民工子女在受教育機會和受教育條件上的不平等，從而影響其未來的就業(yè)狀況。受教育權(quán)利的缺失會導致現(xiàn)在和未來的勞動人群在就業(yè)質(zhì)量方面的全面下降，產(chǎn)生就業(yè)權(quán)利貧困現(xiàn)象。最可怕的是，這會成為一種惡性循環(huán)，在農(nóng)民工群體中產(chǎn)生代際傳遞，使農(nóng)民工及其后代難于就業(yè)，經(jīng)濟上陷入更加窘迫的境地，障礙農(nóng)民工的個人發(fā)展和社會融合。

(四)法律權(quán)利保護不到位

權(quán)利貧困理論指出，貧困的根源在于個人缺少獲取資源的權(quán)利，以及在社會法律體系中缺乏合法支配資源的能力。權(quán)利貧困與法律制度緊密相連，當法律體系不健全時，勞動者的合法權(quán)益無法得到應有保障，其就業(yè)權(quán)利也難以實現(xiàn)。具體來講，勞動就業(yè)領域的立法缺失、司法救濟不完善，造成農(nóng)民工法律權(quán)保護不到位，成為引發(fā)其就業(yè)權(quán)利貧困的重要原因。首先，《勞動法》適用范圍過窄，在維護農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)方面顯得“先天不足”?！秳趧臃ā肥潜Ｗo勞動者基本權(quán)利的重要法律，但有關就業(yè)權(quán)利保障的法規(guī)卻嚴重缺失。當農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利受到侵害或遭遇就業(yè)歧視時，無法運用《勞動法》的有關條款加以解決。由于與平等就業(yè)權(quán)相關的法規(guī)概念不清、涵蓋內(nèi)容不確切，在實際操作中，很少把就業(yè)權(quán)利侵害或就業(yè)歧視案件納入勞動爭議的受案范圍。因此，在保障農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利方面，《勞動法》沒有發(fā)揮其應有功能。其次，缺少就業(yè)歧視的法律定義及行政處罰措施?！毒蜆I(yè)促進法》規(guī)定，農(nóng)民工與城市職工享有平等的勞動權(quán)利，并提出禁止在就業(yè)方面“設置歧視性限制”*《中華人民共和國就業(yè)促進法》，第31條。。但是關于就業(yè)歧視的法律界定、抗辯事由、審查程序及行政責任等皆未作出明確規(guī)定，使反就業(yè)歧視工作陷入重重困境。再次，缺乏法律救助途徑。《就業(yè)促進法》規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)就業(yè)歧視現(xiàn)象，勞動者有權(quán)向人民法院申請訴訟*《中華人民共和國就業(yè)促進法》，第62條。。然而這種訴訟權(quán)利對于農(nóng)民工來說只能是望梅止渴。因為就業(yè)歧視的主體通常是用人單位和企業(yè)，當農(nóng)民工遭遇就業(yè)權(quán)利剝奪，想要通過訴訟來維護就業(yè)權(quán)利時，不僅缺少訴訟機制和訴訟程序，而且沒有相關的救助途徑，其結(jié)果就是欲訴無門。法律權(quán)利保障不足，使農(nóng)民工群體無法通過合法手段維護自身利益，平等就業(yè)權(quán)受到嚴重侵害。

四、賦權(quán)反貧困策略

權(quán)利貧困理論揭示了貧困的本質(zhì)是權(quán)利的缺失，并提出解決貧困問題的關鍵在于保護和實現(xiàn)人們的社會權(quán)利?；诖耍疚膹木蜆I(yè)權(quán)利角度出發(fā)，提出實施賦權(quán)反貧困策略。通過對社會資源進行再分配，賦予并維護農(nóng)民工的戶籍權(quán)、政治參與權(quán)、受教育權(quán)和法律權(quán)利等，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力，提升其社會地位，從根本上消除就業(yè)權(quán)利貧困。

(一)加快戶籍制度改革

戶籍管理原本是家庭人口登記制度，其目的是強化個人信息管理，不應存在身份差別，更不該因此而使公民受到不平等待遇。但是在我國，的確程度不同地存在不盡人意之處。在戶籍制度改革方面，我國應該借鑒西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，改革和完善我國的戶籍制度。美國的人口管理制度重視對“出生”和“死亡”情況進行登記，公民可以自由遷徙，其工作和生活不會受到身份的限制。荷蘭、法國和日本等國將“民事登記”作為最基本的社會管理制度，其民事登記制度與就業(yè)和社會福利并不相關。相比之下，我國的戶籍制度將戶口類型與公民權(quán)益捆綁在一起，導致農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困，加劇了社會不公和貧富分化。

借鑒發(fā)達國家的戶籍管理制度，可以從中獲得一些啟示：首先，打破戶籍屏障，還戶籍制度本來功能。消除戶籍歧視、解綁福利資源，賦予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等的就業(yè)權(quán)利，實現(xiàn)公民在全國范圍內(nèi)無戶籍區(qū)別的平等就業(yè)。這不僅可以維護農(nóng)民工群體的就業(yè)權(quán)利，更可以惠及其他弱勢人群，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設步伐具有深遠意義。其次，加快推進戶籍制度改革，解決農(nóng)民工在城市落戶問題?！笆濉币?guī)劃綱要提出，到2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達到45%，比2015年的39.9%提高5.1個百分點，而農(nóng)民工將成為城市戶籍人口增加的關鍵因素。為實現(xiàn)這一目標，應該在戶籍人口落戶方面因地制宜，根據(jù)實際情況堅持一城一策的原則，保護農(nóng)民工，與本地勞動者一視同仁。解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新生代農(nóng)民工的落戶問題。同時，強化地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主體責任，優(yōu)化服務工作，切實解決好農(nóng)民工就業(yè)、子女教育、住房、養(yǎng)老等一系列問題，避免由于戶籍制度給農(nóng)民工就業(yè)和生活帶來困難。

(二)賦予農(nóng)民工決策參與權(quán)

保障農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利，必須努力消除對農(nóng)民工群體的就業(yè)制度方面的歧視，改變社會管理與決策權(quán)利在工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間分配不公平的現(xiàn)狀，提高農(nóng)民工的社會地位，增強其民主決策方面的話語權(quán)。首先，改革現(xiàn)行的選舉制度，賦予農(nóng)民工參與國家政治事務的民主權(quán)利。實行選舉權(quán)行使地選擇原則和選擇地選舉補充原則，讓農(nóng)民工可以自由選擇在何地行使選舉權(quán)，充分尊重農(nóng)民工表達意志的權(quán)利。在人大代表的名額分配方面，應根據(jù)農(nóng)民工在勞動者中所占比重的提升而有所調(diào)整。其次，賦予農(nóng)民工參與社會管理的權(quán)利，保障農(nóng)民工利益訴求渠道暢通無阻。長期以來，農(nóng)民工缺少對公共事務的知情權(quán)和參與權(quán)，成為被決策部門“遺忘”的特殊群體。如果這種權(quán)利的缺失進一步擴大，極易引發(fā)農(nóng)民工對政府和社會的不滿情緒。為了更好地實現(xiàn)民主、緩解矛盾，要不斷增強民間機構(gòu)、協(xié)會和工會等組織的功能，讓農(nóng)民工有表達自身利益訴求的渠道。成立代表農(nóng)民工利益的農(nóng)民工工會，或者在現(xiàn)有工會基礎上成立農(nóng)民工服務協(xié)會。使之成為代表農(nóng)民工利益、表達農(nóng)民工心聲的組織。當農(nóng)民工遭遇不平等待遇時，可以通過談判、平等協(xié)商等方式來化解利益沖突，保障其平等就業(yè)權(quán)利不受侵害。

(三)保障農(nóng)民工及下一代的受教育權(quán)

能力從來都是權(quán)力的基礎，沒有能力就不可能有權(quán)力，而能力的獲得是靠保證農(nóng)民工及下一代享受足夠的受教育權(quán)實現(xiàn)的。扶貧助困的核心不僅要“賦權(quán)”，還要“增能”。即通過增強貧困者自身的能力，使他們從困境中真正解脫出來。這對于保障農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利具有重要意義。獲得良好教育是農(nóng)民工重要的能力來源，也是保障其就業(yè)權(quán)利的基礎。筆者認為，為了保障農(nóng)民工及其下一代的教育權(quán)利，提升其就業(yè)能力，應從以下三個方面著手：其一，制定相關政策保障農(nóng)民工接受繼續(xù)教育及職業(yè)教育的權(quán)利，幫助農(nóng)民工提高教育程度和文化素質(zhì)，以促進其就業(yè)權(quán)利的實現(xiàn)；其二，與當?shù)卣?、企業(yè)聯(lián)合辦學，結(jié)合用人單位需求和農(nóng)民工特點制定合理的培訓方案，增強農(nóng)民工的就業(yè)能力；其三，對農(nóng)民工子女實施教育權(quán)利救助，將受教育權(quán)利由“身份制”轉(zhuǎn)化為“公民制”，取消屬地化管理的教育體制，實現(xiàn)教育公平，防止農(nóng)民工下一代再次遭遇就業(yè)權(quán)利貧困。為實現(xiàn)以上目標，要積極籌措資金，拓寬培訓集資、融資渠道，建立各級財政投入機制。設立農(nóng)民工教育基金及管理辦法，實行用工單位、培訓機構(gòu)和基金管理機構(gòu)三方聯(lián)動的培訓模式。形成全社會支持支援農(nóng)民工提高綜合素質(zhì)的氛圍，提升農(nóng)民工城市歸屬感，消除就業(yè)權(quán)利貧困。

(四)完善就業(yè)法律制度

就業(yè)不平等不僅有悖于法治精神和法律價值，也是對社會公平的一種挑戰(zhàn)。為了解決農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困問題，必須在法律上保障農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)利，廢除阻礙農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)利的法律法規(guī)，采取專門立法、設置專業(yè)機構(gòu)等措施，維護農(nóng)民工就業(yè)合法權(quán)益。第一，制定《反就業(yè)歧視法》，將消除農(nóng)民工就業(yè)歧視納入法治化軌道。對就業(yè)歧視進行明確的法律界定，對企業(yè)有關就業(yè)歧視的抗辯事由、行政責任做出明確規(guī)定。第二，確立反就業(yè)歧視的法律救助途徑。一是建立反就業(yè)歧視訴訟程序及機制；二是成立專門處理就業(yè)歧視問題的機構(gòu)，在訴前對就業(yè)歧視案件進行相關的調(diào)查、組織調(diào)解、協(xié)商等，為保護農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益提供更為暢通的救助途徑。第三，學習發(fā)達國家在賦權(quán)與維權(quán)方面的成功經(jīng)驗，設立官方與非官方的平等就業(yè)機構(gòu)，保護農(nóng)民工向政府和企業(yè)爭取平等就業(yè)權(quán)益的努力。借鑒美國成立“公平就業(yè)委員會”、英國設立“平等機會委員會”、德國建立“反歧視促平等聯(lián)邦公署”等發(fā)達國家的成功做法和先進經(jīng)驗，通過完善相關法律制度，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，使其能以平等的身份參與勞動就業(yè)市場的競爭，切實保證實現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)。

綜上所述，基于權(quán)利貧困理論，秉承賦權(quán)、維權(quán)的理念，通過賦權(quán)反貧困策略的實施，保障農(nóng)民工群體的戶籍權(quán)、政治參與權(quán)、受教育權(quán)和法律權(quán)利，從根本上消除農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困，使更多農(nóng)民工成為有技能的新型產(chǎn)業(yè)工人和平等享受就業(yè)權(quán)利的新市民，為打好新時期的扶貧攻堅戰(zhàn)、促進社會公平正義做出努力。

(責任編輯：陸影)

2017-01-04

宋寶安(1959—)，吉林大學哲學社會學院二級教授、博士生導師，吉林省資深高級專家、國務院特殊貢獻專家，主要研究方向為社會保障理論與社會治理。 劉賽特(1984—)，吉林大學哲學社會學院博士研究生，主要研究方向為社會保障理論與社會政策。

C913.7

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1003-4145[2017]07-0103-05