李 雷 杜 波

(華北電力大學 法政系，河北 保定 071003；華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206)

人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法制度優(yōu)化路徑的選擇

李 雷 杜 波

(華北電力大學 法政系，河北 保定 071003；華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206)

執(zhí)法不嚴是我國環(huán)境法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，強化人大對政府環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督任重道遠。人大對于政府環(huán)境執(zhí)法進行監(jiān)督有著充足的憲法、組織法以及環(huán)保法律依據(jù)。當前，人大對于政府的監(jiān)督存在監(jiān)督體制不暢、監(jiān)督協(xié)調(diào)機制闕如、監(jiān)督機制不健全、人大自身監(jiān)督能力不足等問題。因此，推進體制改革，建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，健全人大監(jiān)督機制，增強人大自身監(jiān)督能力是完善人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法制度的必由之路。同時，完善人大對于政府環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督必須通過相關(guān)法律的完善加以保障。

環(huán)境法治；人大監(jiān)督；環(huán)境執(zhí)法；環(huán)境保護；問責政府

在即將全面建成小康社會的當下，人們對于環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，而我國一些地方的環(huán)境質(zhì)量仍在繼續(xù)惡化，環(huán)境保護成為國人關(guān)注的熱點問題。應(yīng)該承認，我國現(xiàn)有的環(huán)境法律規(guī)范體系已相當可觀，對于遏制我國環(huán)境質(zhì)量的繼續(xù)惡化應(yīng)該能起到保障作用。而實際上，我國一些地方環(huán)境質(zhì)量下降的趨勢并未得到有效遏制，部分區(qū)域的大氣污染因地理因素連成一片①李慶保：《京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛化解的法制保障》，《河北大學學報(哲學社會科學版)》2017年第2期。。人們不禁要問：為何法律體系在不斷完善，法律規(guī)定也越來越嚴厲，而環(huán)境質(zhì)量卻依然沒有得到有效改善呢？這是因為，徒法不足以自行，法律需要得到有效實施和嚴格遵守才能發(fā)揮其應(yīng)有作用。1989年通過、2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱“《2014環(huán)保法》”)第6條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責?！钡胤礁骷壢嗣裾绻寄芮袑崍?zhí)行有關(guān)環(huán)境法律，則我國各地環(huán)境質(zhì)量應(yīng)該能有明顯改觀。而實踐中，我國環(huán)境法律在一些地方難以得到切實實施，這其中有立法的原因，但最主要還是執(zhí)法上的因素。執(zhí)法上的因素可以分為主觀因素和客觀因素?？陀^因素雖比較常見，但更主要的是主觀因素。

針對我國一些行政區(qū)域和流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞連成片的現(xiàn)象，《2014環(huán)保法》第20條第1款規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！边@一規(guī)定表明，相同的環(huán)境法律法規(guī)在我國不同地區(qū)有著不同的執(zhí)行情形與效果②梁平：《實證視角下契合民意與法治的訴訟調(diào)解》，《法學雜志》2016年第7期。，導致需要建立一種環(huán)境聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制。雖然現(xiàn)實中建立這種跨區(qū)域的環(huán)境聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制非常必要，但這也反映出我國環(huán)境問題得不到有效遏制的根源其實仍然在執(zhí)法層面，如何讓行政機關(guān)切實執(zhí)行環(huán)境法律是一個值得深入研究的理論與實踐課題。筆者認為，根本之計仍是如何有效監(jiān)督行政執(zhí)法，使之切實有效地執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)，確保公權(quán)力得到“依法分權(quán)治權(quán)”③王寶治、張偉英：《行政協(xié)議爭端解決機制建構(gòu)的可行性——以京津冀為樣本》，《河北大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期。。在我國，對政府環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的途徑很多，包括人大監(jiān)督、上級行政機關(guān)監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、民眾監(jiān)督④劉海霞：《我國環(huán)境群體性事件及其治理策略探析》，《山東科技大學學報(社會科學版)》2015年第5期。等等。從公共治理體系的整體性看，共治效能的發(fā)揮要求各盡其責、各行其能，不能有短板。⑤王莉：《中國環(huán)境治理的體系轉(zhuǎn)型與制度構(gòu)建——基于麥肯錫7S模型的分析》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2017年第4期。但人大監(jiān)督是上述監(jiān)督途徑中最為權(quán)威而在現(xiàn)實中又相對薄弱的環(huán)節(jié)，有必要進行完善和強化。因各級人大一般每年舉行一次全體會議，人大職權(quán)更多由其常委會行使，因此，人大對于政府工作的監(jiān)督，更多地表現(xiàn)為人大常委會對于同級政府工作的監(jiān)督。本文中所稱人大對于政府環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督，既指人大本身，又包括各級人大常委會對于政府環(huán)境執(zhí)法進行的常態(tài)化監(jiān)督。

二、人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法的法律依據(jù)分析

我國人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法有著充分的憲法、法律依據(jù)，具體表現(xiàn)如下：

(一)憲法的規(guī)定

1982年通過、2004年第4次修正的我國《憲法》第62條和第67條授予了全國人大及其常委會享有對國務(wù)院工作的監(jiān)督權(quán)、不適當文件的撤銷權(quán)以及相關(guān)人事任免權(quán)。第71條又規(guī)定了全國人大及其常委會享有的特定問題調(diào)查權(quán)以及其他單位和個人的配合義務(wù)。第73條規(guī)定了全國人大代表及其常委會委員對國務(wù)院及其部委享有質(zhì)詢權(quán)。第92條規(guī)定國務(wù)院對全國人大及其常委會負責并報告工作的義務(wù)。第99條規(guī)定了地方各級人大在本行政區(qū)域內(nèi)享有法律實施保障職權(quán)。第104條規(guī)定了地方人大常委會享有本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項決定權(quán)、對政府工作的監(jiān)督權(quán)、撤銷本級政府不適當?shù)臎Q定和命令權(quán)、對國家機關(guān)人員依法任免權(quán)等。第105條更是直接規(guī)定地方各級政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。該條規(guī)定了地方各級政府的法律屬性，即權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。第110條規(guī)定，地方各級政府對本級人大負責并報告工作?？h級以上地方各級政府在本級人大閉會期間，對本級人大常委會負責并報告工作。綜上，憲法規(guī)定了人大是我國的權(quán)力機關(guān)，各級政府是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。人大享有本行政區(qū)內(nèi)憲法、法律、法規(guī)實施保障權(quán)，有權(quán)決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，有權(quán)監(jiān)督政府的工作、依法任免政府的組成人員，有權(quán)撤銷政府不適當?shù)臎Q定命令等。

(二)組織法的規(guī)定

1979年通過、2015年第5次修正的我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條規(guī)定了縣級以上地方各級人民代表大會行使的職權(quán)，其中第1項、第2項、第3項、第5項、第9項、第11項規(guī)定了縣級以上地方各級人大對政府的監(jiān)督權(quán)。根據(jù)法律的授權(quán)，縣級以上地方各級人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督本級政府是否遵守和執(zhí)行環(huán)境法律、行政法規(guī)；審批有關(guān)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)保規(guī)劃、預算及執(zhí)行情況的報告；討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)環(huán)境和資源保護工作中的重大事項；選舉本級政府主管環(huán)保工作的行政首長；聽取和審議本級政府有關(guān)環(huán)境保護的工作報告；撤銷本級政府有關(guān)環(huán)境與資源方面不適當?shù)臎Q定和命令。同時，該法第10條規(guī)定了地方各級人大對本級政府組成人員的罷免權(quán)。由此可知，組織法進一步明確了“政府由人大產(chǎn)生，對人大負責，并接受人大的法律監(jiān)督”，各級人大應(yīng)依法行使對政府環(huán)境執(zhí)法工作的監(jiān)督職權(quán)。

(三)人大常委會監(jiān)督法的規(guī)定

2006年通過的我國《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》對人大常委會的監(jiān)督權(quán)作出明確而具體的規(guī)定。針對政府環(huán)保工作，該法規(guī)定人大常委會可采取的監(jiān)督措施有：聽取和審議政府有關(guān)環(huán)保工作的專項報告；對有關(guān)環(huán)保工作進行視察或者專題調(diào)查研究；將專項環(huán)保工作報告及審議意見，政府對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告，向人大代表通報并向社會公布；有計劃地對有關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查并及時提出執(zhí)法檢查報告，跟蹤檢查政府對于執(zhí)法檢查報告的研究處理情況，將相關(guān)情況向人大代表通報并向社會公布；對政府制定的有關(guān)環(huán)保規(guī)范性文件進行備案審查；審議環(huán)保議案和有關(guān)環(huán)保工作報告時，要求政府或者有關(guān)部門的有關(guān)負責人員到會，聽取意見，回答詢問；縣級以上人大常委會可以向政府及其環(huán)保部門提出質(zhì)詢案；可以組織關(guān)于環(huán)保特定問題的調(diào)查委員會并向常委會提出調(diào)查報告，由其作出相應(yīng)的決議、決定；審議和決定有關(guān)政府環(huán)保工作人員的撤職案等。

(四)環(huán)保法的規(guī)定

《2014環(huán)保法》第27條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，依法接受監(jiān)督?！痹摋l款規(guī)定了政府環(huán)保工作接受人大監(jiān)督的義務(wù)，強化了各級政府的行政職責，其中包含兩項報告制度：一是環(huán)境狀況與環(huán)保目標完成情況年度報告制度，二是重大環(huán)境事件及時報告制度。

三、人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法制度的現(xiàn)實困境

從上述憲法、組織法、監(jiān)督法以及環(huán)保法的規(guī)定可以看出，人大對于政府環(huán)境執(zhí)法工作的監(jiān)督具有充足的法律依據(jù)。然而現(xiàn)實中，人大對政府環(huán)境執(zhí)法工作的監(jiān)督仍然是力不從心，對一些地方政府在實際工作中重視經(jīng)濟發(fā)展、輕視環(huán)境保護，不嚴格執(zhí)行環(huán)境法律的行為難以形成有力的制約。具體說來，人大對政府環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督存在以下幾個方面的問題：

(一)人大監(jiān)督與上級政府監(jiān)督之間缺乏有效協(xié)調(diào)機制

現(xiàn)行體制下，上下級政府之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，下級政府的環(huán)境保護等工作須執(zhí)行上一級政府的決定，而且要接受上一級政府的監(jiān)督。對于某一地方政府而言，來自本級人大的監(jiān)督與來自上一級政府的監(jiān)督都是法定監(jiān)督，二者都具有法律強制力。在個別情況下，可能會出現(xiàn)本級人大與上一級政府意見相左的情況。原因主要有以下兩個：一是人大與政府在工作中關(guān)注的著重點有所不同，在處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系方面，上級政府基于政績考核等考慮會要求下一級政府更關(guān)注發(fā)展經(jīng)濟，而本級人大則往往會以人民群眾的關(guān)切為導向，更為關(guān)注環(huán)境保護問題；二是上一級政府與下一級人大畢竟分屬不同的系統(tǒng)，兩者之間缺少有效的溝通協(xié)調(diào)機制。上一級政府監(jiān)督與本級人大監(jiān)督之間因為溝通協(xié)調(diào)不暢而存在沖突有兩種可能情況：一是本級政府因執(zhí)行上一級政府的指令而作出決定或命令，本級人大認為不適當而提出監(jiān)督；二是本級政府執(zhí)行本級人大的決定而上一級政府認為不適當而提出監(jiān)督。而存在于本級政府之上的兩個直接監(jiān)督主體，即上一級政府和本級人大如果監(jiān)督意見相左，那么本級政府應(yīng)該服從誰呢？換句話說，上級政府監(jiān)督與本級人大監(jiān)督之間關(guān)系如何協(xié)調(diào)呢？此種情況，實踐中多由黨委來做協(xié)調(diào)，一般是本級人大監(jiān)督讓位于上一級政府監(jiān)督，這樣就使得本級人大監(jiān)督形同虛設(shè)。

(二)人大監(jiān)督政府的機制存在明顯缺陷

撇去體制上的因素，人大監(jiān)督政府還存在機制上的不足。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，人大對政府環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的機制主要有：開展執(zhí)法檢查，聽取和審議政府工作報告以及環(huán)保專項報告*《2014環(huán)保法》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)保目標完成情況。2016年4月25日，環(huán)保部部長陳吉寧在十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議上匯報了他履職一年多來的情況——這也是全國人大常委會首次聽取和審議《國務(wù)院關(guān)于2015年度全國環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況報告》。，對政府首長或政府環(huán)保部門有關(guān)負責人提出詢問，對政府或其環(huán)保部門提出質(zhì)詢案，撤銷同級政府有關(guān)環(huán)保方面不適當?shù)奈募?，等等。這些監(jiān)督方式從理論上來看較為全面，然而在實踐中使用起來仍然顯得捉襟見肘。首先，執(zhí)法檢查需要掌握足夠而真實的執(zhí)法信息，而在這方面人大似乎缺少真實信息的獲取渠道，要求執(zhí)法機關(guān)提供這些信息，顯然可信度存疑。而由于信訪“功能異化”*梁平、馮兆蕙：《基層治理的法治秩序與生成路徑》，《河北法學》2017年第6期。，通過信訪渠道獲得的信息，也難以反映全面真實的執(zhí)法情況。甚至在執(zhí)法檢查時，在有些地方還可能招致國家公職人員或明或暗地阻撓。所以，執(zhí)法檢查往往走馬觀花，很難深入觸及全面而又真實的執(zhí)法信息。其次，聽取和審議政府工作報告和專項工作報告，缺少對報告規(guī)格的要求。由受監(jiān)督對象自己來撰寫報告，很容易出現(xiàn)避重就輕式的選擇性報告，報告內(nèi)容是否能滿足人大監(jiān)督需要存疑。復次，對政府工作的詢問或質(zhì)詢，屬于人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要形式，詢問的方式簡便靈活，而質(zhì)詢是人大各項監(jiān)督方式中較為嚴厲的方式之一。但是實際上這樣的監(jiān)督手段在人大對政府的監(jiān)督工作中運用得遠遠不足，這既有思想觀念上的原因，也有監(jiān)督程序上的缺陷。再復次，撤銷同級政府有關(guān)環(huán)保方面不適當?shù)臎Q定或命令這一方式，在實踐中極少運用。原因之一就是人大自己很少主動啟動審查程序，而對于受決定或命令影響的當事人提出的撤銷審查申請，人大一般會將申請交由政府復查。政府往往迫于輿論的壓力會自己加以撤銷或廢止，人大審查撤銷權(quán)實際上就蛻變成了一種虛置權(quán)力。最后，這些監(jiān)督機制缺少完善的追責機制，難以對政府及其工作人員形成威懾力*根據(jù)梁平、李少軍對H省391名地方領(lǐng)導干部及執(zhí)法人員的問卷調(diào)查結(jié)果，對于“您認為領(lǐng)導干部不遵守法律、出現(xiàn)貪污腐敗的原因是什么”這一問題，回答“監(jiān)督機制缺失或薄弱”的比例為44.36%，回答“責任追究機制落實不到位”的比例為27.44%。這在一定程度上表明，在部分地區(qū)，對領(lǐng)導干部及基層執(zhí)法人員的監(jiān)督機制不健全，責任追究機制缺失或落實不到位的情況較為普遍。參見梁平、李少軍：《領(lǐng)導干部法治思維狀況及其培育機制研究》，《河北法學》2016年第12期。。政府對于人大負責，這個“責”就是執(zhí)行人大制定的法律和決定。但是，對于政府沒有執(zhí)行或沒有完全執(zhí)行法律和決定的行為，憲法和法律都沒有規(guī)定相應(yīng)的責任，更沒有適當?shù)呢熑巫肪砍绦颍@種監(jiān)督顯然流于形式，很難起到應(yīng)有的威懾力量。

(三)人大自身監(jiān)督能力不足

除了以上監(jiān)督體制、機制等因素外，人大在監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法工作中還存在自身能力不足的問題。首先，人大對政府的監(jiān)督缺乏專職人員，造成監(jiān)督難以到位。人大采取會議工作制，定期舉行的全體會議每年只有一次，多數(shù)情況下人大的職責由其常委會來履行。然而，人大常委會的人員組成卻有待優(yōu)化?，F(xiàn)行各級人大常委會的組成人員中存在專職委員比例低、年齡結(jié)構(gòu)偏大、知識結(jié)構(gòu)不合理等問題。其次，人大監(jiān)督缺乏專門的監(jiān)督機構(gòu)，難以進行常態(tài)化監(jiān)督。當前人大監(jiān)督工作薄弱的一個關(guān)鍵因素，就是人大常委會監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不健全、專業(yè)人員配備匱乏。再次，代表履行職務(wù)的能力與自身職責要求有差距。部分人大常委會委員、人大代表缺乏監(jiān)督工作應(yīng)具備的法律知識、環(huán)保知識，對作為監(jiān)督對象的環(huán)境保護工作感到陌生，導致在監(jiān)督工作中難以發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵問題，在執(zhí)法檢查等工作中被動，檢查不深入，造成“外行監(jiān)督內(nèi)行”的局面。

四、人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法制度的優(yōu)化路徑

(一)明晰權(quán)責，理順監(jiān)督體制

人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法工作受到現(xiàn)行體制制約，為此首先必須理順關(guān)系，以強化人大對政府環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。具體言之，應(yīng)正確處理黨的領(lǐng)導與人大監(jiān)督的關(guān)系，強化人大監(jiān)督職能，落實地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負總責的要求?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導人民發(fā)展社會主義民主政治。堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。”習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出，“人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排”*習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話 》，《人民日報》2014年9月6日。。在黨的領(lǐng)導下，由人民選舉代表組成人民代表大會，制定并完善社會主義法律體系，通過其產(chǎn)生的國家行政機關(guān)和司法機關(guān)實施法律來實現(xiàn)人民的意志。人大作為我國的權(quán)力機關(guān)，其與黨委對政府工作的領(lǐng)導與監(jiān)督是有明確分工的。黨委對政府的領(lǐng)導是一種政治領(lǐng)導、組織領(lǐng)導與思想領(lǐng)導。胡錦濤同志在首都紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中提出，“要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，科學規(guī)范黨委和人民代表大會的關(guān)系，支持人民代表大會依法履行自己的職能”*胡錦濤：《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》，《人民日報》2004年9月15日。。黨委主要是把方向、謀全局、管大事，集中精力抓好全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問題，實行綱領(lǐng)性、宏觀性、政策性的領(lǐng)導，而不是事無巨細的具體管理，更不是包攬一切。*陳杏年：《關(guān)于黨委與人大相互關(guān)系的辯證思考》，《人大研究》2007年第7期。黨委要加強對于人大工作的領(lǐng)導與支持，黨的領(lǐng)導與監(jiān)督重心是政府落實黨的路線、方針、政策情況；而人大監(jiān)督工作要在黨的領(lǐng)導下，充分行使憲法、法律賦予的職權(quán)，敢于、善于行使對于政府工作的監(jiān)督職權(quán)。

(二)完善上級政府監(jiān)督與本級人大監(jiān)督的協(xié)調(diào)機制

筆者認為，解決上一級政府監(jiān)督與本級人大監(jiān)督間的沖突問題可以參照我國《立法法》關(guān)于解決地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間沖突的規(guī)定。該法第95條規(guī)定：“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認為應(yīng)當適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應(yīng)當適用部門規(guī)章的，應(yīng)當提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。”這里的地方性法規(guī)與部門規(guī)章的沖突類似于本級人大監(jiān)督與上一級政府監(jiān)督之間的沖突，二者的沖突在一定程度上可以理解為上一級政府監(jiān)督與本級人大監(jiān)督?jīng)_突的一個特例。所以，解決上一級政府監(jiān)督與本級人大監(jiān)督之間的沖突可以借用這一沖突解決機制，即上一級政府監(jiān)督與本級人大監(jiān)督之間發(fā)生沖突的，本級政府應(yīng)報請上一級政府提出意見，上一級政府認為其下一級人大監(jiān)督更為適當?shù)?，交由其下一級人大作出監(jiān)督?jīng)Q定；認為自己的監(jiān)督更為適當?shù)?，?yīng)當提請其同級的人大常委會裁決。

(三)建立健全人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法的正當程序

針對人大監(jiān)督政府現(xiàn)行機制中存在的問題，筆者認為應(yīng)該有針對性地對相關(guān)機制進行完善，其途徑如下：

第一，完善人大開展執(zhí)法檢查的配套措施。人大開展執(zhí)法檢查絕不能是走馬觀花式的“表面工作”，而應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)督功能和指導糾正作用。而了解真實的執(zhí)法信息是開展有效執(zhí)法檢查工作的前提。真實的環(huán)保執(zhí)法信息來源有兩個：一個是環(huán)保執(zhí)法者提供，另一個是執(zhí)法對象、環(huán)境權(quán)益受害人、第三方監(jiān)督者等主體提供。對于執(zhí)法者而言，人大可以調(diào)閱相關(guān)的執(zhí)法卷宗、執(zhí)法信息記錄，并可以對相關(guān)執(zhí)法人員進行詢問，從正面了解政府環(huán)保執(zhí)法的真實情況；而對于執(zhí)法對象等主體，人大可以暢通針對有關(guān)政府環(huán)保執(zhí)法的信訪渠道，從執(zhí)法對象、環(huán)境權(quán)益受害人、第三方監(jiān)督者等處獲取有關(guān)環(huán)境執(zhí)法的信息。然而，我國的信訪機構(gòu)在現(xiàn)實中早已異化為全能戰(zhàn)士，各種本應(yīng)通過其他渠道加以解決的沖突溢出原有沖突解決通道而涌入信訪渠道，進而導致信訪制度不堪重負。*梁平：《基層治理的踐行困境與法治路徑》，《山東社會科學》2016年第10期。這里需要明確的是，人大暢通有關(guān)政府環(huán)境執(zhí)法的信訪渠道并不僅僅是為了直接幫助那些自認為蒙冤的公民解決問題，而是能夠從他們那里側(cè)面了解政府環(huán)境執(zhí)法信息，在一定程度上對政府提供的執(zhí)法信息進行驗證和補充。

第二，規(guī)范聽取和審議政府工作報告(含專項工作報告)制度。對政府作出的相關(guān)報告提出具體規(guī)格要求，不符合規(guī)定的要求限期整改，否則視為報告不合格。對于政府所作工作報告中的環(huán)保篇章或環(huán)保專項報告，要求一并提供具體的可信數(shù)據(jù)和支撐信息，對有關(guān)結(jié)論要求其提供論證分析過程*李惠茹、楊麗慧：《京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護：進展、效果與對策》，《河北大學學報(哲學社會科學版)》2016年第1期。。特別是對于專項環(huán)保報告，人大可以對政府提出具體的報告事項要求，政府在報告中如果就某事項無法給出符合要求的陳述，必須給予合理的解釋，否則該事項報告將被人大視為不合格。在必要時，人大可以委托第三方機構(gòu)對于有關(guān)環(huán)境事件或環(huán)保工作提出獨立的第三方報告。

第三，強化人大對規(guī)范性文件的審查撤銷權(quán)。人大對于政府提交備案的環(huán)保規(guī)范性文件應(yīng)落實審查責任人員，對于此類文件進行實質(zhì)審查，對于發(fā)現(xiàn)的問題要求政府限期整改；司法機關(guān)在司法實踐中發(fā)現(xiàn)政府規(guī)范性文件問題要及時向人大反映匯報情況，人大應(yīng)及時安排專人進行嚴格審查；人大也應(yīng)降低社會公眾提出審查申請的門檻，同時安排專人對社會公眾針對政府相關(guān)文件的審查申請進行審查；人大審查相關(guān)的政府文件，必要時可以舉行聽證會、專家論證會等。

第四，健全相關(guān)的問責機制。具體而言，在實體上要規(guī)定相關(guān)主體接受人大監(jiān)督的義務(wù)及其責任承擔方式。相關(guān)主體的義務(wù)包括：人大開展環(huán)境執(zhí)法檢查時，政府相關(guān)執(zhí)法人員具有提供真實信息的義務(wù)；政府相關(guān)負責人在進行環(huán)保工作報告時，具有滿足人大提出的符合法定規(guī)格要求的義務(wù)；政府相關(guān)環(huán)保公務(wù)人員在接受人大質(zhì)詢時有如實回答相關(guān)問題的義務(wù)；規(guī)定第三方機構(gòu)在接受人大委托時必須客觀、公正、如實開展調(diào)查評估等。針對公職人員，這些義務(wù)的責任形式有：通報批評、警告、降級、罷免等處分；針對其他社會主體不履行法定義務(wù)的行為，可以建議相關(guān)的行政機關(guān)給予罰款、吊銷資質(zhì)證書處罰等。同時，還要完善相關(guān)的追責程序*蔡定劍：《加強人大監(jiān)督亟需程序支持》，《人民論壇》2006年第5期。。人大專門委員會在開展法定監(jiān)督工作時，發(fā)現(xiàn)公職人員應(yīng)當追究責任的，可以由該委員會報告人大常委會啟動責任追究程序，由人大常委會作出相關(guān)的責任追究決定；而對于人大專門委員會發(fā)現(xiàn)其他社會主體應(yīng)該追究責任的，可以由該委員會直接作出處罰建議，交由相關(guān)行政機關(guān)落實。

此外，還應(yīng)充分激活人大質(zhì)詢權(quán)力，促進人大質(zhì)詢政府工作制度的完善；完善人事監(jiān)督制度，擴大懲戒范圍；強化人大的特定問題調(diào)查程序，健全強制性調(diào)查手段。

(四)加強人大自身監(jiān)督能力建設(shè)

與行政機關(guān)和司法機關(guān)相比，人大作為權(quán)力機關(guān)更應(yīng)該注重自身能力建設(shè)，這是實現(xiàn)其使命所必需的。首先，要優(yōu)化人大常委會現(xiàn)有人員組成。現(xiàn)有人大常委會專職委員所占比例、年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)素養(yǎng)等方面亟需優(yōu)化。要在增加專職委員人數(shù)的同時，加強專職委員的遴選工作，選擇德才兼?zhèn)涞娜瞬艙稳舜蟪Ｎ瘯Ｂ毼瘑T。要強化對于專職委員的培訓，尤其是伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+”對社會治理的深層次影響，“信息革命、經(jīng)濟全球化已改變了原有的社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、地緣結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)”*梁平、陳燾：《跨越時空的在線糾紛解決——以京津冀為例》，《河北大學學報(哲學社會科學版)》2017年第2期。，對專職委員的工作能力提出了更高的要求。其次，建立專門的監(jiān)督機構(gòu)。人大的立法和監(jiān)督兩項職能應(yīng)該由不同的(內(nèi)設(shè))機構(gòu)主導完成，而現(xiàn)行法律將監(jiān)督職能賦予人大下設(shè)的各專門委員會，將立法與監(jiān)督職能融為一體。筆者認為，從強化人大監(jiān)督職能的角度來看，將監(jiān)督職能賦予獨立的機構(gòu)更為合適。監(jiān)督工作本身任務(wù)繁重，欲實行常態(tài)化的監(jiān)督必須有專門的組織保障才能完成。因此，為強化人大的監(jiān)督職能，人大應(yīng)專設(shè)獨立的監(jiān)督機構(gòu)*韓明德：《我國人大監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)與構(gòu)想》，《中州學刊》2008年第2期。。該監(jiān)督機構(gòu)又可以針對不同的監(jiān)督對象和工作內(nèi)容設(shè)置若干監(jiān)督工作組，如政府工作監(jiān)督工作組、法院工作監(jiān)督工作組、檢察院工作監(jiān)督工作組等。這些內(nèi)設(shè)監(jiān)督工作組專職負責對其監(jiān)督對象實施常態(tài)化監(jiān)督，包括執(zhí)法監(jiān)督、質(zhì)詢、聽取報告及進行評估等。此外，要強化人大立法工作與監(jiān)督工作之間的內(nèi)部交流與溝通，將執(zhí)法檢查、專題調(diào)研等監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題和解決辦法及時轉(zhuǎn)化為立法成果；還要強化人大監(jiān)督與行政監(jiān)察等監(jiān)督方式的溝通協(xié)調(diào)，建立監(jiān)督工作交流及銜接機制*以國家監(jiān)察體制改革為例，國家監(jiān)察體制改革試點工作已進入正式實施階段，此次改革試點旨在探索建立一個更加具有系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的綜合性國家監(jiān)察機關(guān)。根據(jù)試點方案，監(jiān)察委員會由省(市)人民代表大會產(chǎn)生，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)。這一改革是從制度上整合分散的反腐力量的重大舉措，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。。最后，應(yīng)盡快出臺人大監(jiān)督工作細則，推進監(jiān)督工作制度化和法制化建設(shè)，確保人大充分行使監(jiān)督職權(quán)和履行監(jiān)督職責。

五、健全人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法制度的立法建議

基于以上對人大監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法制度存在問題及其對策的剖析，筆者認為應(yīng)從立法上予以完善，以改變?nèi)舜蟊O(jiān)督“重形式、輕實質(zhì)”的現(xiàn)狀。具體言之，應(yīng)修訂《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，為人大監(jiān)督政府建立責任追究機制。

在立法上，法律責任一般都獨立成章。僅規(guī)定行為模式，不規(guī)定法律后果(主要是法律責任)，法律對違法行為就失去了應(yīng)有的強制力和拘束力，法律的權(quán)威性和嚴肅性都無從體現(xiàn)。*孟慶瑜、畢曉博：《京津冀環(huán)境監(jiān)測協(xié)同的政策法律問題》，《河北大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期。因此，為人大監(jiān)督政府建立責任追究機制，需要將法律責任補充進《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，獨立成為一章*事實上，部分地方人大在制定的《監(jiān)督法》的實施辦法中增加了法律責任的內(nèi)容。如四川省《〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉實施辦法》第五章為“責任追究”，對于“拒絕、阻礙或者干擾視察、專題調(diào)查研究”“拒不接受質(zhì)詢和詢問或者作虛假答復”等妨礙常務(wù)委員會依法行使監(jiān)督權(quán)的情形，規(guī)定了具體的責任追究方式。。具體思路是將現(xiàn)行的第九章“附則”改為“法律責任”，并將“附則”條款整體向后移入新增第十章中。在法律責任一章中可以新增如下兩條：

第四十七條 縣級以上人大常委會對具有下列情形之一的同級國家機關(guān)及其工作人員，應(yīng)當根據(jù)不同情況分別給予通報批評、警告、降級、罷免等處分：

(一)無正當理由未送交或者不按法定期限送交專項工作報告的；

(二)阻礙或干擾視察、專題調(diào)查研究、執(zhí)法檢查和特定問題調(diào)查的；

(三)工作報告弄虛作假情節(jié)嚴重被認定為不合格的；

(四)拒不接受質(zhì)詢和詢問或者作虛假答復的；

(五)拒絕或者不按規(guī)定期限向常務(wù)委員會報送應(yīng)當備案的規(guī)范性文件及其相關(guān)材料的；

(六)其他妨礙常務(wù)委員會依法行使監(jiān)督權(quán)的情形。

第四十八條 被處理的國家機關(guān)及其工作人員對有關(guān)責任追究有異議的，可在七日內(nèi)向人大常委會提出書面復議申請，人大常委會受理復議申請后七日內(nèi)做出最終決定。人大常委會給予國家公職人員的處分決定交由有關(guān)的機關(guān)執(zhí)行。有關(guān)的機關(guān)應(yīng)當在接到執(zhí)行決定七日內(nèi)將執(zhí)行情況及時向人大常委會反饋。

(責任編輯：迎朝)

2017-07-02

李 雷，男，江蘇徐州人，華北電力大學講師，研究方向為司法制度、行政法學。 杜 波，女，廣東茂名人，華北電力大學人文與社會科學學院教授，研究方向為經(jīng)濟法學。

本文系國家社科基金項目“基層治理中社會矛盾化解與法治保障研究”(項目編號：13BFX009)的階段性成果。

D912.6

A

1003-4145[2017]09-0167-06