陳文美 李春根

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西南昌，330013)

城市最低生活保障各級(jí)財(cái)政支出均等化效應(yīng)研究*
——基于泰爾指數(shù)分解檢驗(yàn)

陳文美 李春根

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西南昌，330013)

運(yùn)用泰爾指數(shù)及分解方法，測(cè)算了我國2005-2014年城市最低生活保障各級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)。測(cè)算結(jié)果表明：城市低保財(cái)政支出均等化水平不斷提高，但也存在諸多不合理之處。對(duì)城市低保各級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)考察發(fā)現(xiàn)，中央財(cái)政支出起了主導(dǎo)性作用，但在東部省份的支出安排不盡合理；省級(jí)財(cái)政在城市低保中沒有發(fā)揮與其財(cái)力相適應(yīng)的均等化效應(yīng)，甚至還產(chǎn)生阻礙作用，一定程度上抵消了均等化效應(yīng)，縣級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)高于省級(jí)財(cái)政，其支出負(fù)擔(dān)較重。應(yīng)縮小城市低保地區(qū)差異，提高各級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)，合理劃分各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任。

城市低保；財(cái)政支出；均等化效應(yīng)；泰爾指數(shù)

一、引言

城市最低生活保障制度(以下簡稱“城市低保制度”)自1999年建立以來，已經(jīng)成為政府保障城市困難群體維持最低生活需要最主要的制度安排，在出資模式上，也形成了相對(duì)固定的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，城市低保的各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任得到進(jìn)一步的強(qiáng)化和落實(shí),實(shí)現(xiàn)了城市低保制度的全面覆蓋。然而，我國的城市低保制度是在分稅制的基礎(chǔ)上建立起來的，“事權(quán)下移，財(cái)權(quán)上移”的權(quán)力性分稅制度塑造了政府間的財(cái)政關(guān)系，反映在城市低保支出中，則表現(xiàn)為各級(jí)政府職能定位不清晰，財(cái)政資源配置不合理，支出缺乏保障，結(jié)果導(dǎo)致城市低保提供不足，地區(qū)間差異較大，覆蓋范圍窄，替代率水平不高，以及補(bǔ)差水平偏低等一系列問題。中共十八屆三中全會(huì)提出：“逐步理順中央與地方的事權(quán)關(guān)系，并按照事權(quán)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央事權(quán)與支出責(zé)任；”十八屆四中全會(huì)更是將事權(quán)與支出責(zé)任的劃分納入法制化的要求?？梢?，合理承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任是各級(jí)政府履行低保義務(wù)的基本體現(xiàn)，提高城市低保均等化水平、確保底線公平的關(guān)鍵，也是深化財(cái)政體制改革的內(nèi)在要求和重要組成部分。

圍繞低保制度各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任這一問題，目前的研究主要集中在兩方面：一方面，主要是對(duì)低保制度財(cái)政支出的公平效應(yīng)進(jìn)行探討，分析轉(zhuǎn)移支付的拉平效應(yīng)。如顧昕等(2007)認(rèn)為，中央政府的補(bǔ)助金發(fā)揮了重要的拉平效應(yīng)；[1]李麗琴(2012)對(duì)城市低保的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)城市低保均等化的效果并不理想；[2]楊紅燕(2014)對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支出公平效果的評(píng)估認(rèn)為，中央財(cái)政支出有效改善了全國城市低保支出的均等化，但對(duì)于東、中、西部地區(qū)卻存在不合理之處；[3]白晨等(2016)探討了省級(jí)財(cái)政支出與農(nóng)村低保的橫向公平；[4]龍異等(2015)基于地方治理視角，以市級(jí)財(cái)政支出視角審視城市低?；I資均等化，[5]指出提高低保制度的地區(qū)均等化不僅需要中央強(qiáng)大的轉(zhuǎn)移支付，還應(yīng)關(guān)注省級(jí)內(nèi)部的不公平問題。國外學(xué)者M(jìn)artinez-Vazquez等也認(rèn)為如缺乏有效的制度激勵(lì)，中間層政府(州、省級(jí)政府)更傾向于維持轄區(qū)內(nèi)部各地區(qū)的財(cái)政差異(fiscal disparities)，區(qū)域內(nèi)均等化水平會(huì)降低，從而對(duì)全國性財(cái)政均等化進(jìn)程會(huì)產(chǎn)生一種“抵消效應(yīng)”；[6]另一方面，主要對(duì)各級(jí)政府的社會(huì)保障職能定位、支出責(zé)任劃分進(jìn)行研究。如楊紅燕(2011)運(yùn)用中央與各省級(jí)數(shù)據(jù)對(duì)我國央地政府間社會(huì)救助財(cái)政支出劃分的科學(xué)性進(jìn)行了分析，并提出了“社會(huì)救助支出責(zé)任應(yīng)以中央財(cái)政為主承擔(dān)”等建議；[7]林治芬、魏雨晨(2015)對(duì)中國在內(nèi)的40個(gè)國家中央和省級(jí)地方政府社會(huì)保障支出責(zé)任劃分進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)我國中央財(cái)政在社會(huì)保障支出中比重較低，地方財(cái)政壓力較大。[8]

縱觀目前研究，從整體視角分析城市低保制度中各級(jí)財(cái)政的支出關(guān)系，以及這種支出關(guān)系引起的地區(qū)均等化效應(yīng)，目前還缺少關(guān)注，尤其是關(guān)于東、中、西部地區(qū)不同的支出模式的均等化效應(yīng)的研究更少。本文借助泰爾指數(shù)及分解方法，以2005-2014年城市低保各級(jí)財(cái)政支出為研究對(duì)象，考察城市低保制度中各級(jí)政府的財(cái)政支出關(guān)系，以及這種支出制度安排的均等化效應(yīng)，為合理劃分城市低保各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任提供參考。

二、城市低保各級(jí)財(cái)政支出均等化效應(yīng)的測(cè)度方法

(一)泰爾指數(shù)

泰爾指數(shù)(Theil index)是因泰爾(Theil，1967)利用信息理論中的熵概念測(cè)算收入不平等而得名，現(xiàn)在被廣泛運(yùn)用到對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異測(cè)算的研究中，主要是通過考察人口和其相應(yīng)的收入是否匹配來判斷資源分布的公平性，即通過收入份額與人口份額比值大小來衡量其公平性，泰爾指數(shù)值越大，均等化水平越低；泰爾指數(shù)值越小，均等化水平程度越高。同時(shí)，泰爾指數(shù)的最大優(yōu)點(diǎn)是，它可以衡量組內(nèi)差距和組間差距各自的變動(dòng)趨勢(shì)和幅度以及對(duì)總差距的貢獻(xiàn)，能更全面反應(yīng)差異的情況。本文采用自然對(duì)數(shù)的泰爾指數(shù)來測(cè)度城市低保中各級(jí)財(cái)政支出的地區(qū)差異及均等化水平。以下是城市低保中各級(jí)財(cái)政支出的泰爾指數(shù)及均等化效應(yīng)公式：

(1)

(2)

(3)

(4)

以上公式測(cè)算的是全國31個(gè)省份城市低保財(cái)政支出的泰爾指數(shù)及均等化效應(yīng)，反映的是各省城市低保財(cái)政支出與各省城市低保人口數(shù)量的匹配程度。其中：TQ代表財(cái)政總支出的泰爾指數(shù)，TZ指中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前，城市低保財(cái)政支出的泰爾指數(shù)，TZ′指中央轉(zhuǎn)移支付前后城市低保均等化變化的程度，代表中央財(cái)政支出的均等化效應(yīng)；TS指省本級(jí)財(cái)政支出前，全省城市低保財(cái)政支出的泰爾指數(shù)，TS′指省本級(jí)支出前后城市低保均等化水平的變化程度，代表省級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)；TX指縣級(jí)財(cái)政支出前，城市低保財(cái)政支出的泰爾指數(shù)，TX′指縣本級(jí)財(cái)政支出前后城市低保均等化變化的程度，代表縣級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)，TX″代表城市低保縣級(jí)財(cái)政與省級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)的對(duì)比情況；qi代表i省城市低保財(cái)政支出，q代表31個(gè)省份城市低保財(cái)政總支出；zi代表中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前i省城市低保財(cái)政支出，z代表中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前31個(gè)省份城市低保財(cái)政總支出；si代表省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前i省城市低保城市低保支出，s代表省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前31個(gè)省份城市低保財(cái)政總支出；xi代表縣級(jí)財(cái)政支出前i省城市低保城市低保支出，x代表級(jí)財(cái)政支出前31個(gè)省份城市低保財(cái)政總支出；pi和s分別代表i省和全國城市低保人數(shù)。

(二)各地區(qū)泰爾指數(shù)分解

為更好體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間城市低保財(cái)政支出的泰爾差異及均等化效應(yīng)，測(cè)算城市低保財(cái)政支出區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間差異對(duì)城市低?？傮w差異的貢獻(xiàn)值，本文按照傳統(tǒng)分法將31個(gè)省份劃分為東、中、西部三個(gè)區(qū)域，將上述4種城市低保財(cái)政支出的泰爾指數(shù)分解為東、中、西部及區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間的泰爾指數(shù)，更好反映地不同區(qū)域這種財(cái)政支出模式的均等化效應(yīng)。以城市低保財(cái)政支出的總泰爾指數(shù)為例，區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的財(cái)政支出泰爾指數(shù)測(cè)算方法公式為：

(5)

(6)

(7)

區(qū)域內(nèi)貢獻(xiàn)率=T區(qū)域內(nèi)/(T區(qū)域內(nèi)+T區(qū)域間)

(8)

區(qū)域間貢獻(xiàn)率=T區(qū)域間/(T區(qū)域內(nèi)+T區(qū)域間)

(9)

公式(5)測(cè)算j地區(qū)(如東部地區(qū))內(nèi)部各省城市低保財(cái)政支出的泰爾指數(shù)；公式(6)和(7)分別測(cè)算的是泰爾指數(shù)的區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間分解；qji和qj分別表示j(j=東部、中部、西部)區(qū)域內(nèi)i省的城市低保財(cái)政支出和j區(qū)域內(nèi)各省城市低保財(cái)政支出之和，pji和pj分別表示j區(qū)域內(nèi)i省的城市低保人數(shù)和j區(qū)域內(nèi)各省城市低?？?cè)藬?shù)。

測(cè)算公式使用的數(shù)據(jù)均來源于2006-2015年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，由于目前各省尚未公布本級(jí)城市低保轉(zhuǎn)移資金使用以及本級(jí)實(shí)際的支出情況，本文使用的是城市低保當(dāng)年各級(jí)政府本級(jí)財(cái)政支出的資金預(yù)算安排。在此，考慮到地市級(jí)財(cái)政支出比重小(一般小于5%)，引起的均等化效應(yīng)可忽略不計(jì)，加上“省管縣”制度的推行，本文不討論地市級(jí)財(cái)政支出均等化效應(yīng)，而主要測(cè)算近10年城市低保制度中全國總財(cái)政、中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、縣級(jí)財(cái)政支出的泰爾指數(shù)及均等化效應(yīng)。

三、測(cè)算結(jié)果與分析

(一)城市低保制度中各級(jí)財(cái)政支出差異測(cè)算結(jié)果分析

根據(jù)公式(1)-(4)，分別測(cè)算出31個(gè)省份2005-2014年城市低保的全國財(cái)政支出、中央財(cái)政支出、省級(jí)財(cái)政支出和縣級(jí)財(cái)政支出的泰爾指數(shù)及其均等化效應(yīng)，測(cè)算結(jié)果如表1、圖1所示。

表1 2005-2014年城市低保全國財(cái)政支出及中央、省級(jí)、縣級(jí)財(cái)政支出的泰爾指數(shù)

從表1可以看出，城市低保財(cái)政支出的泰爾指數(shù)(TQ)介于0.014587～0.041552之間，均值為0.025273，反映出城市低保財(cái)政支出的地區(qū)差異小，均等化水平較高；中央財(cái)政支出轉(zhuǎn)移支付前的泰爾指數(shù)(TZ)，在0.223276～0.433084范圍內(nèi)波動(dòng)，均值為0.336215，是中央財(cái)政支出轉(zhuǎn)移支付后泰爾指數(shù)均值的13.3倍，表明在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移前，城市低保的泰爾指數(shù)差異最大，區(qū)域間極不平衡。省級(jí)財(cái)政支出之前，城市低保支出的泰爾指數(shù)(Ts)處在0.014456～0.042943范圍，均值為0.025144，表明省級(jí)支出前，各省份城市低保的泰爾指數(shù)差異很小；縣級(jí)財(cái)政支出前的泰爾指數(shù)(TX)均值為0.045843，最小值(0.028945 )出現(xiàn)在2011年，最大值(0.059822)出現(xiàn)在2006年，是全國支出泰爾指數(shù)均值的1.82倍，表明縣級(jí)財(cái)政支出前，城市低保泰爾指數(shù)差異較大。

圖1 2005-2014年城市低保各級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)變化趨勢(shì)

比較2005-2014年城市低保各級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)(見圖1)，中央財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)。首先，中央財(cái)政支出對(duì)城市低保的均等化效應(yīng)最強(qiáng)，無疑是該項(xiàng)制度得以健康運(yùn)行的基礎(chǔ)保證。就變化趨勢(shì)看，中央財(cái)政的拉平效應(yīng)在不斷提高，反映了近年來中央高度重視社會(huì)救助等“底線民生”工程，并不斷加大投入，欲通過強(qiáng)有力的中央財(cái)政來彌合地區(qū)間城市低保的支出差異，逐步實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的城市低保公共服務(wù)均等化；其次，10年來城市低保省級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)最低，基本上可以忽略不計(jì)，尤其是近3年，省級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)在減小，并出現(xiàn)負(fù)值，表明省級(jí)財(cái)政支出對(duì)城市低保存在逆均等化效應(yīng)的現(xiàn)象，具有一定程度的阻礙作用；第三，縣級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)介于中央與省級(jí)之間，近10年來其均等化效應(yīng)不斷提高，說明縣級(jí)財(cái)政在城市低保均等化進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用，并且這種作用在不斷加強(qiáng)，但在2013年出現(xiàn)拐點(diǎn)，縣級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)呈下降趨勢(shì)。

(二)城市低保制度中各級(jí)財(cái)政支出差異的區(qū)域分解及均等化效應(yīng)比較分析

根據(jù)公式(5)-(9)，分別測(cè)算我國東、中、西部城市低保中各級(jí)財(cái)政支出的泰爾指數(shù)及區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間分解值和貢獻(xiàn)率，并做相應(yīng)的比較來分析城市低保中各級(jí)財(cái)政支出在三大不同區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間的均等化效應(yīng)。

從城市低保全國財(cái)政支出的泰爾指數(shù)分解看(見表2)，區(qū)域內(nèi)貢獻(xiàn)率占比84.05%，表明城市低保制度中財(cái)政支出不均等主要由區(qū)域內(nèi)差異引起；分區(qū)域差異看，東、中、西部泰爾指數(shù)的變化趨勢(shì)均呈現(xiàn)反復(fù)波動(dòng)態(tài)勢(shì)，但總體值都比較小，不超過0.1，有力地說明了城市低保財(cái)政支出的均等化水平逐漸趨于穩(wěn)定。其次，就三個(gè)區(qū)域均等化比較來看，東部地區(qū)泰爾指數(shù)明顯大于中、西部地區(qū)，表明在東部地區(qū)內(nèi)部各省份之間城市低保的財(cái)政支出存在較大的差異，西部地區(qū)差異次之，中部地區(qū)差異最小。由此可見，城市低保財(cái)政支出均等化差異主要來自東部、西部，如何進(jìn)一步努力降低東部、西部城市低保的支出差異，是提高整個(gè)城市低保均等化水平的關(guān)鍵。

表2 2005-2014年城市低保財(cái)政總支出泰爾指數(shù)TQ的區(qū)域分解

城市低保制度中中央財(cái)政支出的泰爾指數(shù)分解旨在分析中央財(cái)政對(duì)不同區(qū)域間城市低保的支出差異(見表3)。區(qū)域內(nèi)差異明顯大于區(qū)域間差異，占貢獻(xiàn)率比重60%，也說明中央財(cái)政支出的差異主要來自于區(qū)域內(nèi)差異。首先，具體到不同地區(qū)，中央轉(zhuǎn)移支付前，東部的泰爾指數(shù)落在0.266555～0.394018之間，均值為0.314387，中部處在0.020282～0.154438的范圍，均值為0.069515，西部落在0.039437～0.212913，均值為0.144546，表明中央轉(zhuǎn)移支付前，東部地區(qū)城市低保的財(cái)政支出差異遠(yuǎn)高于中、西部，中部最低；其次，從三個(gè)地區(qū)城市低保中央財(cái)政支出均等化效應(yīng)比較發(fā)現(xiàn)(見圖2)，近年來隨著《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》大力推進(jìn)城市低保在內(nèi)的社會(huì)救助的均等化進(jìn)程，中央財(cái)政支出對(duì)各地區(qū)城市低保的均等化均具有促進(jìn)作用，但在東、中、西部卻仍然存在較大差異，表現(xiàn)為東部地區(qū)的均等化遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部，且10年來居高不下，西部次之，中部地區(qū)均等化雖在各年間有波動(dòng)，卻一直徘徊在最低水平。

表3 2005-2014年城市低保中央財(cái)政支出的泰爾指數(shù)TZ的區(qū)域分解

圖2 2005-2014年城市低保東、中、西部中央財(cái)政支出均等化效應(yīng)變化趨勢(shì)

究其原因，主要與我國城市最低生活保障在東、中、西部的不同財(cái)政分擔(dān)機(jī)制有關(guān)。1999年《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定城市低保所需資金由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理專款專用，中央財(cái)政給予財(cái)政困難地區(qū)適當(dāng)補(bǔ)助。按此規(guī)定，城市低保中央財(cái)政支出在不同區(qū)域差別對(duì)待，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的東部省份，其城市低保資金多以地方財(cái)政自給為主(如上海、廣東)，但對(duì)同屬東部的欠發(fā)達(dá)省份給予大力支持(如海南、山東)。所以在剔除中央財(cái)政支出后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的東部地區(qū)各省份地方財(cái)政支出低保差異就更加凸顯，即使中央財(cái)政大力支持東部欠發(fā)達(dá)省份城市低保，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極不平衡性仍然成為導(dǎo)致東部地區(qū)城市低保財(cái)政支出差異的根源。因此，中央資金如何引導(dǎo)鼓勵(lì)地方政府對(duì)低保工作的重視，是縮小東部低保差異的根本途徑。

通過城市低保省級(jí)財(cái)政支出前各區(qū)域泰爾指數(shù)的分解(見表4)可知，其差異也主要來自于區(qū)域內(nèi)差異，貢獻(xiàn)率均值達(dá)到90.14%；就三個(gè)區(qū)域大小及變化趨勢(shì)發(fā)現(xiàn)，也呈現(xiàn)出東部地區(qū)差異最大，中部和西部較小，但整體來說扣除省級(jí)財(cái)政支出，各區(qū)域城市低保支出差異較小，均值都小于0.1。

表4 2005-2014年城市低保省級(jí)財(cái)政支出的泰爾指數(shù)TS的區(qū)域分解

圖3 2005-2014年城市低保東、中、西部省級(jí)財(cái)政支出均等化效應(yīng)變化趨勢(shì)

結(jié)合圖3分析各區(qū)域省級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，城市低保省級(jí)財(cái)政支出產(chǎn)生的均等化水平總體較小。但是東部省級(jí)財(cái)政支出對(duì)城市低保的均等化效應(yīng)均為正向的促進(jìn)作用，且明顯高于中西部。中部省級(jí)財(cái)政支出均等化效應(yīng)除2005年、2011年、2013年為負(fù)向阻礙作用外，其余年份均為正向，但是促進(jìn)作用較小，同時(shí)可以看出中部省級(jí)財(cái)政支出力度在不斷加大，對(duì)城市低保均等化起促進(jìn)作用，只是不夠穩(wěn)定。西部省級(jí)財(cái)政支出均等化除2006年、2007年為正向促進(jìn)以外，均為負(fù)向的阻礙作用，且差值不斷在增大，說明西部各省財(cái)政支出也對(duì)城市低保均等化產(chǎn)生負(fù)向的阻礙作用，且這種阻礙作用日益增大，這勢(shì)必會(huì)降低城市低保均等化水平，加重縣級(jí)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，反映省級(jí)財(cái)政對(duì)城市低保支出力度小，未能承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，導(dǎo)致對(duì)城市財(cái)政支出均等化效應(yīng)阻礙作用。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政尤其是西部地區(qū)對(duì)城市低保的投入，履行其相應(yīng)的支出責(zé)任而防止轉(zhuǎn)嫁至下級(jí)財(cái)政，是當(dāng)前制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是城市低保制度逐步實(shí)現(xiàn)均等化的目標(biāo)要求。

縣級(jí)財(cái)政支出之前，城市低保支出差異也主要由區(qū)域內(nèi)差異引起(見表5)，具體分解到東、中、西部發(fā)現(xiàn)，東部縣級(jí)財(cái)政支出的泰爾指數(shù)值最大，保持在0.124486～0.301217的范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部，西部次之，中部最小。正如前文的分析，這與我國在東、中、西部城市低保支出模式、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政實(shí)力差異有必然聯(lián)系。但是西部12個(gè)省份多屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，國家級(jí)貧困縣主要出自西部省份，而縣級(jí)財(cái)政則承擔(dān)較大的低保支出責(zé)任，難免會(huì)造成財(cái)政負(fù)擔(dān)的加大，影響低保制度的實(shí)施。

表5 2005-2014年城市低保縣級(jí)財(cái)政支出的泰爾指數(shù)TX的區(qū)域分解

為了更好地反映不同地區(qū)城市低?？h級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)(見圖4)，可從兩個(gè)角度來描述：第一，與全國財(cái)政支出均等化效應(yīng)相比，東部縣級(jí)財(cái)政支出對(duì)城市低保均等化指數(shù)均為正值，說明東部縣級(jí)財(cái)政對(duì)城市低保均等化具有很大的促進(jìn)作用；中部縣級(jí)財(cái)政支出的均等化指數(shù)4年為負(fù)值，對(duì)均等化效應(yīng)具有一定的阻礙作用，但近3年來促進(jìn)作用不斷上升，且均值為0.028592，表明總體上存在促進(jìn)作用；西部縣級(jí)財(cái)政支出均等化指數(shù)除2006年、2010年為負(fù)值之外，其余年份均為正值，且總體均值為0.080133，說明縣級(jí)財(cái)政支出對(duì)城市低保均等化效應(yīng)起促進(jìn)作用，且這種促進(jìn)作用東部明顯高于中西部；第二，通過不同地區(qū)縣級(jí)財(cái)政支出與省級(jí)支出的均等化效應(yīng)的比較，來分析縣級(jí)與省級(jí)財(cái)政對(duì)城市低保均等化效應(yīng)的影響程度，如圖5，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，10年以來，東部地區(qū)縣級(jí)支出的均等化均高于省級(jí)均等化效應(yīng)，且近3年來兩者之差不斷增大。中部地區(qū)均等化之差的指數(shù)5年呈正值，5年呈負(fù)值，均值為0.012523；在西部地區(qū)，縣級(jí)財(cái)政支出均等化均值略高出省級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)，且兩者差額的均值為0.014127，有力地說明西部地區(qū)城市低?？h級(jí)財(cái)政支出的均等化效應(yīng)超過省級(jí)財(cái)政支出。

圖4 2005-2014年城市低?？h級(jí)財(cái)政支出與總財(cái)政支出均等化效應(yīng)比較

圖5 2005-2014年城市低?？h級(jí)財(cái)政支出與省級(jí)財(cái)政支出均等化效應(yīng)比較

四、結(jié)論與建議

以上研究結(jié)果表明，城市低保財(cái)政支出均等化水平不斷提高，但存在反彈現(xiàn)象，穩(wěn)定性不容樂觀，其差異主要來自區(qū)域內(nèi)差異，其中東部差異最大，西部次之，中部較??；就城市低保的三級(jí)財(cái)政支出均等化檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，中央財(cái)政支出對(duì)城市低保起到很強(qiáng)的均等化效應(yīng)，縣級(jí)財(cái)政支出均等化作用次之，省級(jí)財(cái)政支出沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的均等化效應(yīng)。具體反映到東、中、西部發(fā)現(xiàn)，東部財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)不盡合理，均等化水平亟須提高；中部財(cái)政支出的均等化程度較高，西部財(cái)政支出均等化水平較低，有待進(jìn)一步提高。結(jié)合不同地區(qū)的省級(jí)、縣級(jí)財(cái)政支出均等化效應(yīng)結(jié)果看出：在東部省級(jí)財(cái)政支出對(duì)城市低保均等化具有正向的促進(jìn)作用；在中部省級(jí)財(cái)政支出具有輕微的阻礙作用，但總體具有促進(jìn)作用；西部省級(jí)財(cái)政支出具有負(fù)向的阻礙作用，且高于中部。東部縣級(jí)財(cái)政支出均等化效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省級(jí)財(cái)政支出，表明在東部縣級(jí)財(cái)政作為主要的城市低保支出主體，中部、西部縣級(jí)財(cái)政均略高于省級(jí)財(cái)政支出，表明中西部省級(jí)財(cái)政在城市低保中的支出比例小于縣級(jí)財(cái)政支出。

透過研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行城市低保制度的出資模式在一定程度上存在著結(jié)構(gòu)性失衡的問題：一方面，中央財(cái)政支出有待進(jìn)一步完善；另一方面，實(shí)力更強(qiáng)的省級(jí)財(cái)政支出責(zé)任明顯缺位，沒有發(fā)揮省級(jí)財(cái)政應(yīng)有的拉平、統(tǒng)籌作用，反而依賴中央轉(zhuǎn)移支付，一定程度上降低中央轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)，而實(shí)力較弱的縣級(jí)財(cái)政卻承擔(dān)著城市低保較重的支出責(zé)任，其支出水平?jīng)Q定著省級(jí)內(nèi)部的均等化水平；再一方面，城市低保制度中各級(jí)財(cái)政支出泰爾指數(shù)、均等化變化反復(fù)波動(dòng)、不夠穩(wěn)定，表明各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任劃分存在一定的隨意性，尤其是省級(jí)以下各級(jí)財(cái)政支出劃分存在較大的隨意性，也正是缺乏政府支出責(zé)任相關(guān)法律規(guī)定的表現(xiàn)。為此，要不斷縮小地區(qū)差異，提高城市低保均等化水平，提出以下建議：

第一，繼續(xù)鞏固中央財(cái)政支出的主導(dǎo)地位，有效發(fā)揮其強(qiáng)大的拉平效應(yīng)。鑒于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡情況，為保證地區(qū)間城市低保公共服務(wù)均等化水平的提高，財(cái)政支出責(zé)任劃分必須堅(jiān)持財(cái)力與支出責(zé)任相匹配原則，繼續(xù)保持對(duì)中西部地區(qū)的大力支出，支出比例不低于70%。在保證中央財(cái)政支出在中西部主導(dǎo)地位的同時(shí)，中央財(cái)政也要適當(dāng)加大東部地區(qū)尤其是東部地區(qū)的欠發(fā)達(dá)省份的支持，并酌情考慮給予經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的省市適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付，有效降低東部地區(qū)內(nèi)部各省份的財(cái)政支出差異，也可提高經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的地方財(cái)政對(duì)城市低保支出的熱情。

第二，明確劃分省及以下地方政府的城市低保支出責(zé)任，加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任。研究結(jié)果表明，城市低保財(cái)政支出中，省級(jí)財(cái)政沒有承擔(dān)與其財(cái)力相適應(yīng)的支出責(zé)任，而縣級(jí)財(cái)政支出卻超過省級(jí)財(cái)政。為此，按照事權(quán)法定、因地制宜、分工合作、財(cái)力事權(quán)匹配的地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分框架，[9]明確劃分省及以下各級(jí)地方政府的城市低保支出責(zé)任，并且以法定的形式加以確定。在充分考慮財(cái)力與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則下，適當(dāng)加大省級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任，并保持在20%以上，尤其是西部地區(qū)，考慮降低縣級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任，并保持在10%以下，以加大省級(jí)政府對(duì)本省域內(nèi)的低保工作的統(tǒng)籌力度，也有效落實(shí)基層政府的低保工作責(zé)任。

第三，建立科學(xué)合理的城市低保轉(zhuǎn)移支付制度。在劃分各級(jí)政府城市低保財(cái)政支出責(zé)任的框架下，對(duì)那些地方政府自有財(cái)力不足的省份，中央及省級(jí)政府可以進(jìn)一步通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、低保人數(shù)、保障標(biāo)準(zhǔn)、具體支出額等多個(gè)參數(shù)建立科學(xué)的估算模型，并結(jié)合當(dāng)年的支出盈余，合理測(cè)算轉(zhuǎn)移支付力度在各個(gè)地區(qū)的合適水平，盡力避免資金的不足或過剩。同時(shí)，針對(duì)各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付隨意性導(dǎo)致區(qū)域間城市低保差異擴(kuò)大、均等化水平下降的情況，需要進(jìn)一步完善低保轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)低保轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化和常態(tài)化。

[1]顧昕、范酉慶、高夢(mèng)滔：《中國城鄉(xiāng)社會(huì)救助籌資水平的公平性》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007(1)。

[2]李麗琴：《專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)的再審視——基于城市最低生活保障的實(shí)證分析》，載《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012(5)。

[3]楊紅燕：《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公平增進(jìn)效果研究——以城市低保制度為例》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014(9)。

[4]白晨、顧昕：《省級(jí)政府與農(nóng)村社會(huì)救助的橫向公平——基于2008-2014年農(nóng)村最低生活保障財(cái)政支出的基尼系數(shù)分析和泰爾指數(shù)分解檢驗(yàn)》，載《財(cái)政研究》，2016(1)。

[5]龍異、孟天廣：《地方治理視角下的城市最低生活保障籌資均等化研究》，載《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015(5)。

[6]Martinez-Vazquez,J.andTimofeev,ARegional-LocalDimensionofRussia'sFiscalEqualization.JournalofComparativeEconomics，2008(36)。

[7]楊紅燕:《中央與地方政府間社會(huì)救助支出責(zé)任劃分——理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗(yàn)與改革思路》，載《中國軟科學(xué)》，2011(1)。

[8]林治芬、魏雨晨：《中央和地方社會(huì)保障支出責(zé)任劃分中外比較》，載《中國行政管理》，2015(1)。

[9]李春根、舒成：《基于路徑優(yōu)化的我國地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任再劃分》，載《財(cái)政研究》，2015(6)。

(責(zé)任編輯：H)

A Study of Fiscal Expenditure Levels Equalization Effect about the Urban Minimum Subsistence Scheme—Based on the Decomposition Test Theil

CHEN Wenmei LI Chungen

The paper calculate Theil index levels and equalization effects about the urban minimum subsistence scheme expenditure by Theil index decomposition method from 2005 to 2014.The calculation results show that the fiscal expenditure equal level continues to increase of the urban minimum subsistence scheme.But it also has many unreasonable:Central government′s expenditure has played a leading equalization role in t the urban minimum living support scheme,But the expenditure arrangements in the eastern provinces is not reasonable,Not only the provincial fiscal does not play its financial resources to adapt equalization effect the urban minimum living support scheme,But also have a"cancellation effect",Equalization of the country fiscal expenditure is higher than the provincial fiscal expenditure and burden heavier..Finally,the paper puts forward relevant policy recommendations that how to narrow regional disparities of the urban minimum subsistence scheme and improve levels of financial expenditure′ equalization effect and divide reasonably the fiscal responsibility at all levels of expenditure.

the urban minimum subsistence scheme，fiscal expenditure，equalization effect，theil index

*本文為2012年度江西高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障體系研究”研究成果、江西省2016年度研究生創(chuàng)新專項(xiàng)資金項(xiàng)目“城市最低生活保障制度中各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任研究”(編號(hào)：YC2016-B047)階段性成果。