溫海紅 王怡歡

(西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西西安，710049)

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價體系構(gòu)建及其應(yīng)用*
——以西安市為例

溫海紅 王怡歡

(西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西西安，710049)

隨著我國人口老齡化、空巢化和高齡化趨勢凸顯，養(yǎng)老問題已成為我國社會各界高度關(guān)注的焦點(diǎn)。由于家庭結(jié)構(gòu)的變化和子女?dāng)?shù)量的減少，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)不能滿足社區(qū)老人養(yǎng)老的需求。如何以社區(qū)為依托和載體，使之承擔(dān)和發(fā)揮其養(yǎng)老服務(wù)功能，成為理論和實(shí)踐上需要迫切研究的重大問題。本文基于社會支持理論和關(guān)鍵績效指標(biāo)模型理論，采用德爾菲法，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)施效果評價指標(biāo)體系并賦予各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，結(jié)合西安市調(diào)查數(shù)據(jù)，得出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果的評價結(jié)果，依此提出改善社區(qū)環(huán)境、以需求為導(dǎo)向提供多元化服務(wù)、建立第三方評價機(jī)構(gòu)等對策建議。

社區(qū)；養(yǎng)老服務(wù)政策；評價體系

一、研究背景

我國是世界上老年人口最多的國家之一。截至2015年底，我國60歲以上老年人數(shù)量已超過22200萬，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口達(dá)14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。[1]家庭結(jié)構(gòu)的變化和子女?dāng)?shù)量的減少，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)不能滿足老年人的養(yǎng)老需求，因此發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。近年來我國社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展較快，為了應(yīng)對老齡化帶來的養(yǎng)老難題，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東、浙江等地開展了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)工作。目前全國各地推出成都模式、寧波模式、青島模式等一批具有典型示范效應(yīng)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，但是實(shí)踐中仍存在老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)滿意度低，管理水平有限，專業(yè)服務(wù)人員素質(zhì)不高，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目單一等問題，[2]這些問題的存在與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策不完善密切有關(guān)，因此建立和完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價體系，對推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、研究現(xiàn)狀

養(yǎng)老服務(wù)是國家重要的社會政策之一，對其進(jìn)行實(shí)施效果評價可以準(zhǔn)確掌握政策的運(yùn)行，以此作為現(xiàn)行政策改進(jìn)和新政策制定等決策活動的重要依據(jù)。發(fā)達(dá)國家對養(yǎng)老服務(wù)政策評價的研究在20世紀(jì)90年代已經(jīng)比較成熟。大多數(shù)研究運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和統(tǒng)計學(xué)方法，通過科學(xué)的指標(biāo)體系構(gòu)建，對養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果進(jìn)行評價。如Bjorkgren(2009)對美國社區(qū)養(yǎng)老管理辦法進(jìn)行績效評價，發(fā)現(xiàn)該管理辦法在規(guī)模較大的社區(qū)實(shí)施效果更好。[3]Ozcan(2010)應(yīng)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法和logistic回歸模型，通過引用政策內(nèi)容、政策實(shí)施、政策效果3項(xiàng)一級指標(biāo)及其細(xì)分的7項(xiàng)二級指標(biāo)、31項(xiàng)三級指標(biāo)，對美國老年保健政策進(jìn)行評價和分析。[4]Kooreman(2011)對荷蘭社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，通過引入政策方案、政策傳達(dá)、政策監(jiān)督等指標(biāo)，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)施效果評價,結(jié)果顯示該護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果較好，并運(yùn)用多元回歸模型、Tobit模型探究政策實(shí)施效果的影響因素。[5]

國內(nèi)對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價的研究正處于探索階段，從評價內(nèi)容來看，主要分為以下三類：第一，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對象生活照料內(nèi)容的評價。楊鴻燕(2001)以江蘇社區(qū)養(yǎng)老為調(diào)查對象，提出三類社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)生活照料評價指標(biāo)，該指標(biāo)重點(diǎn)突出了老年人社區(qū)照料需求以及滿足情況；[6]第二，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給方式的評價。章曉懿、梅強(qiáng)(2012)依托上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展基礎(chǔ)，依據(jù)績效評估的公平性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性“4E”邏輯框架，采用專家意見法構(gòu)建了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)績效評估的指標(biāo)體系；[7]第三，對政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的評價。包國憲、劉紅芹(2012)認(rèn)為政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)績效主要通過投入、產(chǎn)出和效果的績效三要素來測度，具體體現(xiàn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)購買的效率和養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量兩部分組成，在此基礎(chǔ)上設(shè)計了一個包括5個維度、22個三級指標(biāo)的指標(biāo)體系。[8]目前，針對養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果進(jìn)行評價研究的較少。僅有秦利、王明珠(2014)以延邊自治州為例，通過層次分析法和模糊綜合評價法對其養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行評價指標(biāo)建設(shè)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的政策評價。[9]

綜上所述，國外學(xué)者對于養(yǎng)老服務(wù)政策評價的研究內(nèi)容較為豐富，方法也較為規(guī)范和科學(xué)。而國內(nèi)相關(guān)研究起步較晚，仍需要進(jìn)一步完善以下內(nèi)容：(1)在研究內(nèi)容方面，現(xiàn)有研究大多側(cè)重社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、問題及發(fā)展對策建議，較少涉及對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)評價指標(biāo)體系研究，尤其是缺乏對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價指標(biāo)的研究；(2)在研究方法方面，對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)評價指標(biāo)的研究，一部分是通過文獻(xiàn)研究法進(jìn)行理論層面的初步探討，缺乏細(xì)化的應(yīng)用指標(biāo)；另一部分實(shí)證研究涉及的研究方法較為簡單，缺乏對政策評價指標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)的信度、效度等檢驗(yàn)；(3)在研究區(qū)域方面，目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價較多集中在東部的上海等發(fā)達(dá)省市，如何建立全國推行的具有科學(xué)、合理的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價體系，成為迫切研究的內(nèi)容。

因此本文基于現(xiàn)有研究觀點(diǎn)，結(jié)合我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容，從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給和需求兩方面采用主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法，建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價指標(biāo)體系，以西安市社區(qū)為樣本量，通過對其養(yǎng)老服務(wù)政策效果進(jìn)行評價，提出完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策的建議，對進(jìn)一步提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平具有一定的參考價值。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價體系構(gòu)建

(一)理論依據(jù)

1.新公共管理理論

新公共管理理論是指以顧客為中心，在提供服務(wù)的過程中，既要對顧客負(fù)責(zé)，又要不斷進(jìn)行革新以減少成本和增進(jìn)質(zhì)量，重視顧客的回饋信息，讓他們有自主選擇權(quán)。[10]我國社區(qū)是以老年人為服務(wù)對象，滿足老年人的需求是社區(qū)工作人員服務(wù)的目的，既要為老年人提供更充分、更高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，又要不斷進(jìn)行革新以減少成本和增進(jìn)質(zhì)量，重視老年人對服務(wù)的滿意度評價，使老年人真正幸福地安享晚年生活。

2.社會支持理論

社會支持是指一定社會網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用一定的物質(zhì)和精神手段對社會弱勢群體進(jìn)行無償幫助行為的總和，通過這些社會接觸，個人得以維持社會身份并且獲得情緒支持、物質(zhì)援助和服務(wù)提供。[11]養(yǎng)老是一項(xiàng)社會重要工程，社區(qū)養(yǎng)老是我國服務(wù)體系中的重要組成部分，其建設(shè)發(fā)展涉及政府、老年人、家庭、社區(qū)、企業(yè)等多方參與主體的大力支持。

3.關(guān)鍵績效指標(biāo)模型理論

關(guān)鍵績效指標(biāo)是通過對組織內(nèi)部流程的輸入端、輸出端的關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行設(shè)置、取樣、計算、分析，衡量流程績效的一種目標(biāo)式量化管理指標(biāo)。[12]本文利用KPI和二八原理可以使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心站的主管人員明確其主要責(zé)任，并以此為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和政策實(shí)施效果的衡量指標(biāo)，包括一級指標(biāo)2項(xiàng)，二級指標(biāo)7項(xiàng)，三級指標(biāo)39項(xiàng)。

(二)政策實(shí)施效果評價體系

1.指標(biāo)確定

本文所擬定的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價體系由4個層次構(gòu)成，即目標(biāo)層、系統(tǒng)層、狀態(tài)層和指標(biāo)層，層次越高，指標(biāo)越綜合，層次越低，指標(biāo)越具體。其中目標(biāo)層是該指標(biāo)體系的核心，所有評價指標(biāo)體系均圍繞這個目標(biāo)開展和設(shè)計。系統(tǒng)層則根據(jù)投入和產(chǎn)出兩方面，分為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給方評價指標(biāo)體系和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求方評價指標(biāo)體系，這兩個方面相互獨(dú)立又相互補(bǔ)充，在反映各因素水平時以前者為主，在反映個體感受時更多地采用后者，[13]狀態(tài)層在上述主客觀層面的基礎(chǔ)上，根據(jù)國辦發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》的指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)進(jìn)一步進(jìn)行分類，分別設(shè)置社區(qū)環(huán)境指數(shù)、社區(qū)服務(wù)指數(shù)、社區(qū)情感指數(shù)、社區(qū)工作人員指數(shù)和政策未來期望指數(shù)五類。指標(biāo)層是在狀態(tài)層基礎(chǔ)上的進(jìn)一步分類，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評價方法的基礎(chǔ)內(nèi)容，本指標(biāo)體系在基礎(chǔ)指標(biāo)層共設(shè)置39項(xiàng)指標(biāo)，針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供者的評價的指標(biāo)體系,包括社區(qū)環(huán)境指數(shù)中人均住房面積等6項(xiàng)指標(biāo)、社區(qū)服務(wù)指數(shù)中生活照料服務(wù)等10項(xiàng)指標(biāo)、社區(qū)工作人員指數(shù)中人員的教育背景、專業(yè)知識水平和服務(wù)態(tài)度2項(xiàng)指標(biāo)；針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對象評價的指標(biāo)體系包括社區(qū)環(huán)境指數(shù)中安全感滿意度等5項(xiàng)指標(biāo)、社區(qū)服務(wù)指數(shù)中包括生活照料服務(wù)滿意度等10項(xiàng)指標(biāo)、社區(qū)情感指數(shù)中社區(qū)老年文化滿意度等3項(xiàng)指標(biāo)、政策未來期望指數(shù)中對社區(qū)服務(wù)的期望等3項(xiàng)指標(biāo)。其中社區(qū)情感指數(shù)更多考慮從老年人的角度開展主觀評價，分析其對社區(qū)的歸屬感、責(zé)任感和滿意度(見表1)。

2.權(quán)重設(shè)定

基于德爾菲法，本文選擇10名從事社會福利行業(yè)管理、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理等領(lǐng)域研究的專家，從而確保指標(biāo)體系得到政策規(guī)劃、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識、理論基礎(chǔ)等4個方面的綜合權(quán)衡和考量。通過兩輪專家評定，咨詢表的有效回收率都較高。

表1 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價指標(biāo)體系

通過問卷調(diào)查方式獲得的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供質(zhì)量的數(shù)據(jù)，鑒于客觀條件限制，采用主觀賦權(quán)法對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評價，其步驟是:首先，按照等權(quán)重分別對二、三級指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，例如:二級指標(biāo)社區(qū)環(huán)境指數(shù)分為安全感滿意度、住房滿意度、公共空間滿意度、基礎(chǔ)設(shè)施滿意度和公園綠化面積滿意度5個三級指標(biāo)，這5個三級指標(biāo)的權(quán)重為0.2，同理可得其他三級指標(biāo)和二級指標(biāo)的權(quán)重。一級指標(biāo)的權(quán)重為1，在按照權(quán)重乘以每個三級指標(biāo)的打分值，加總后得到二級指標(biāo)的分值，可得到一級指標(biāo)的分值。

四、 西安市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價

(一)調(diào)查數(shù)據(jù)基本情況

1.數(shù)據(jù)來源

課題組于2015年7月在西安市社區(qū)開展調(diào)研，采用典型抽樣調(diào)查方法，通過發(fā)放問卷和現(xiàn)場觀察收集數(shù)據(jù)。共發(fā)放問卷300份，回收問卷290份，問卷有效率達(dá)96.67%。

2.基本信息

被調(diào)查對象中，男性為105人，占36.2%，女性為182人，占63.8%。從文化程度看，小學(xué)及以下占29.9%、初中占33.3%、高中中專占27.8%、大專占5.9%、本科及以上占3.1%。從婚姻狀況來看，已婚最多，其次是喪偶，離婚或者從未結(jié)過婚的所占比例非常小。從子女個數(shù)來看，大部分老年人都有一個及以上的子女，極少數(shù)是無子女的。從與誰一起居住的情況來看，獨(dú)居的占14.8%、與配偶一起居住的占46.9%、與子女一起居住的占36.6%、其他占1.7%。從身體健康狀況來看，很好的占11.4%、較好的占32.4%、一般的占29.7%、比較差的占25.2%、很差的占1.4%。

(二) 老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知情況

1.對社區(qū)環(huán)境的滿意度

被調(diào)查者對社區(qū)環(huán)境的滿意度平均在30%左右，滿意度較高的是安全感為49%，其次是住房為48.2%，對社區(qū)環(huán)境滿意度較低的有公共空間為24%，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的為26%，社區(qū)綠化面積的為20.5%。

表2 被調(diào)查者對社區(qū)環(huán)境的滿意度 單位：人，%

2.對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的滿意度

被調(diào)查者對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的滿意度整體不高，滿意度最高的是康復(fù)醫(yī)療為34.6%，其次是安全守護(hù)28.4%，文化娛樂為26.4%和生活照料為24.4%，大部分老年人認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)滿意度一般，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)滿意度較低的有文化娛樂為15.1%、志愿者服務(wù)為15%、法律援助為14.9%、精神關(guān)愛14.2%、培訓(xùn)服務(wù)為14.6%(表3)。

表3 被調(diào)查者對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的滿意度 單位：人，%

3.對社區(qū)情感的滿意度

被調(diào)查的社區(qū)老人對社區(qū)情感的滿意度不高，對老年文化滿意的人數(shù)占37.2%，不滿意的人數(shù)占19%；對社區(qū)心儀滿意的人數(shù)占22.5%，不滿意的人數(shù)占19.8%，對社區(qū)歸屬感滿意的人數(shù)54.9%，不滿意的占7.7%(表4)。

表4 被調(diào)查者對社區(qū)情感的滿意度 單位：人，%

(三)政策實(shí)施效果評價分析

本文將西安市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價的主體分為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理者、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對象和參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的第三方社會群體。采用多階段分層抽樣方法，抽取西安市城區(qū)的若干社區(qū)，對樣本社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)工作人員、老年人發(fā)放問卷，運(yùn)用已設(shè)計好的指標(biāo)體系對調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

1.養(yǎng)老服務(wù)供給方的自我評價情況

西安市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給方對本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果的總體評價為0.922，其中對社區(qū)環(huán)境的評價為0.766，供給方對社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施面積(0.354)、器械數(shù)量(0.221)和床位數(shù)量(0.156)方面的評價不高，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和工作人員的評價為1，說明西安市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給方(社區(qū)管理者和工作人員)對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果的評價較好，對本社區(qū)工作人員的現(xiàn)狀和提供的服務(wù)較為滿意(見表5)。

表5 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給方評價表

2.養(yǎng)老服務(wù)需求方的評價結(jié)果

西安市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求方(社區(qū)老年人)對政策實(shí)施效果的評價為0.644，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求方對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的評價為最低是0.612，社區(qū)老年人對社區(qū)的安全守護(hù)、精神關(guān)愛、法律援助和志愿者服務(wù)評價不高，僅為0.605、0.602、0.593和0.592；其次是對社區(qū)情感(0.657)和社區(qū)環(huán)境(0.661)，對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的評價最低僅為0.614；對政策期望的評價最高為0.678，但對環(huán)境的期望值較低(0.396)，說明被調(diào)查的社區(qū)供需雙方均對社區(qū)環(huán)境持有不滿意態(tài)度(見表6)。

表6 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求方評價表

四、討論和建議

(一)改善社區(qū)環(huán)境

上述分析發(fā)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給方和需求方對社區(qū)環(huán)境的評價均不高，且滿意度較低。由于我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)處于起步階段，許多老社區(qū)早期沒有合理規(guī)劃，出現(xiàn)社區(qū)綠化面積與活動空間分配不合理，花草樹木占據(jù)了大部分領(lǐng)域，只有少部分留作公共活動領(lǐng)域。現(xiàn)階段社區(qū)的健身娛樂設(shè)施，通常只能滿足一些身體健康有自理能力老人的需求，對于那些不能自理的老人，這些健身設(shè)施就顯得有點(diǎn)“可望而不可即”了。尤其近幾年來伴隨私人轎車的增多，許多老社區(qū)的住房擁擠使得車庫數(shù)量不足，導(dǎo)致汽車停在戶外占用社區(qū)的公共活動空間。

1.建立健全多部門共建社區(qū)的工作機(jī)制。政府是社區(qū)養(yǎng)老的整體規(guī)劃者，要健全由民政、社保、老齡部門牽頭，相關(guān)部門，如財政、土地資源、農(nóng)業(yè)等共同參與的工作機(jī)制。部門之間要打破條塊分割的格局，加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)溝通，對于政策的實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督和評估，以便及時調(diào)整。鼓勵社會各界進(jìn)行監(jiān)督，確保預(yù)期目標(biāo)的完成。政府在推行社區(qū)養(yǎng)老時，要注重對社會資源的整合利用，從大局出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，納入年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，納入政府績效考核。同時，政府應(yīng)協(xié)調(diào)好各部門之間的利益，明確各自的職責(zé)，是他們充分了解自己的具體工作以及相互之間的配合。

2.完善社區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策。社區(qū)養(yǎng)老是一項(xiàng)社會化的項(xiàng)目，政府應(yīng)從宏觀的角度制定一系列政策來支持社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展，完善相關(guān)的配套措施。在養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)上，政府可以制定有關(guān)的財政支持計劃、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地用房的優(yōu)惠政策、稅收減免政策等。在社區(qū)管理上，制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理章程、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)規(guī)范等，強(qiáng)調(diào)并大力推行養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。同時，政府要加大監(jiān)管力度，制定和完善社區(qū)養(yǎng)老的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)因此今后社區(qū)要根據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定，如《西安市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》要求按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、擴(kuò)大社區(qū)公共空間活動領(lǐng)域。凡新建城區(qū)和新建居住(小)區(qū)，要按每百戶15～20平方米配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，增加公共空間活動領(lǐng)域并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用。凡老城區(qū)和已建成居住(小)區(qū)無養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或現(xiàn)有設(shè)施未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，通過購買、置換、租賃等方式開辟社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和增加社區(qū)公共空間活動領(lǐng)域，從而改善社區(qū)環(huán)境。

(二)以需求為導(dǎo)向，提供多元化養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目

根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果，老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的滿意度較低，其中對安全守護(hù)服務(wù)、精神關(guān)愛服務(wù)、法律援助服務(wù)和志愿者服務(wù)較為不滿意。目前，雖然大部分社區(qū)已經(jīng)為老年人提供了一些服務(wù)，但主要集中在家政服務(wù)、生活照料服務(wù)，在精神慰藉、文化生活、康復(fù)護(hù)理等方面依然是嚴(yán)重不足的，難以滿足老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。為了提高社區(qū)老人養(yǎng)老服務(wù)滿意度，社區(qū)將加強(qiáng)以下養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目：

1.提供安全守護(hù)服務(wù)。社區(qū)提供的安全守護(hù)服務(wù)不能僅局限于簡單的日常護(hù)理而是應(yīng)讓老年人得到全面的服務(wù)。例如積極安排社區(qū)工作人員定期上門為空巢、失獨(dú)等特殊老年人提供送餐、接送其上下樓等服務(wù)，將社區(qū)有需要的高齡空巢、獨(dú)居或失獨(dú)老人進(jìn)行結(jié)對，來破解特殊老年人家庭“出門一把鎖，進(jìn)門一盞燈”的難題。

2.加強(qiáng)精神關(guān)愛服務(wù)。社區(qū)要積極發(fā)揮老人的“自助—互助”作用，幫助老人更有效地認(rèn)識和發(fā)展自我價值，獲得歸屬感、安全感、成就感和責(zé)任感，幫助他們擺脫各種心理和精神的困擾，最終達(dá)至自我超越，走出一條由“人助”向“自助”轉(zhuǎn)變的老年精神關(guān)愛模式。例如社區(qū)可以建立晨練運(yùn)動班、書畫社、合唱團(tuán)、棋友社等老年社交康樂自助會社，幫助老年人愉快面對新事物，結(jié)交新朋友，建立屬于自己的社交網(wǎng)絡(luò)，為自身提供有目標(biāo)、有內(nèi)容的社交生活。另外，針對自己或者家庭的一些問題，社區(qū)還可以為老年人及其家庭成員和照顧者定期開展以身心支持和成長為目的小組輔導(dǎo)。比如“時光隧道”小組通過討論老年人一生發(fā)展過程中最難忘、最甜蜜、最溫馨的生活片段并與其他組員坦誠分享，共同反思，在記憶中幫助老年人提高成就感，找到歸屬感。

3.提供法律援助服務(wù)。社區(qū)應(yīng)根據(jù)司法部和全國老齡辦《關(guān)于深入開展老年人法律服務(wù)和法律援助工作的通知》，深入開展老年人法律服務(wù)和法律援助工作。首先，要明確服務(wù)重點(diǎn)。著力解決醫(yī)療、保險、救助、贍養(yǎng)、婚姻、財產(chǎn)繼承和監(jiān)護(hù)等老年人最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的法律問題，重點(diǎn)關(guān)注高齡、空巢、失獨(dú)、失能半失能、失智及經(jīng)濟(jì)困難老年人法律服務(wù)和法律援助需求；其次，要加大服務(wù)力度。對80歲以上的老年人辦理遺囑公證，予以免費(fèi)。對老年人，特別是70歲以上以及行動不便、患病殘疾的老年人實(shí)行電話和網(wǎng)上預(yù)約、上門服務(wù)；第三，要開展專項(xiàng)活動。社區(qū)應(yīng)每年至少開展1次為期1個月的以法律服務(wù)和法律援助為主題的“法治陽光溫暖老齡”專項(xiàng)服務(wù)活動，努力為老年人提供法律援助服務(wù)。

4.加強(qiáng)志愿者服務(wù)。充分利用社區(qū)周邊資源,積極鼓勵志愿者參與到社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)中來，完善對志愿者的意愿及服務(wù)特長與其希望提供的服務(wù)等相關(guān)信息的登記，以方便對志愿者進(jìn)行分類，拓展鄰里互助式志愿者服務(wù)，使志愿者盡可能地發(fā)揮各自的專長，提高服務(wù)效率。實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)信息化管理，一個電話、一條微信預(yù)約上門服務(wù)，同時留守在服務(wù)點(diǎn)的志愿者們隨時為老人上門服務(wù)，線上線下雙管齊下，向周邊、其他區(qū)縣輻射，服務(wù)更多老年居民。

(三)調(diào)動社會力量，拓寬社區(qū)資金來源

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展必須有一定的經(jīng)費(fèi)作為保證，目前的社區(qū)存在著資金投入嚴(yán)重不足的問題。雖然政府部門為高齡、特困、低保等老人每月提供購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金，解決了部分老人的困難，但若要提供較為全面的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，這些資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

1.加大政府資金投入力度。作為資金來源的主體，政府應(yīng)當(dāng)提高對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重視，加大投資力度，各級政府都應(yīng)制定出具體的標(biāo)準(zhǔn)，按每年本級政府財政收入的一定比例，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金列入財政預(yù)算，保證資金供給的穩(wěn)定性。繼續(xù)從政府稅收和福利彩票公益金中提取一定比例的資金，在市級層面建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)籌基金，按情況調(diào)劑使用，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較好的地方及機(jī)構(gòu)予以一定的扶持和獎勵。

2.逐步提高老年人退休金水平。老年人退休金增長后，能夠有更多的錢用于購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，享受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的老年人多了，才能更加體現(xiàn)這項(xiàng)服務(wù)的優(yōu)越性，也更利于該項(xiàng)事業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，因此，應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增速，適當(dāng)提高老年人退休金的水平，使老年人的退休金與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

3.引入市場機(jī)制。對于資金的籌集，除了政府要適度規(guī)劃，合理增加對社區(qū)的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼外，更多的是要積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、公益慈善組織及其他社會力量加大投入。今后要引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場在資源調(diào)配中的決定性作用。“市場機(jī)制”體現(xiàn)在引入有一定實(shí)力的專業(yè)家政服務(wù)企業(yè)，成立社區(qū)居家養(yǎng)老中心，由政府與其簽訂外包服務(wù)合同，將政府購買的對象委托給該服務(wù)中心為其服務(wù)，并委托其運(yùn)營。

(四)完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

1.加快醫(yī)療康復(fù)保健設(shè)施建設(shè)。老年人隨著年齡的不斷增長，身體機(jī)能逐步衰退，抵抗力下降，根據(jù)國家的相關(guān)精神要推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合試點(diǎn)工作，以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為重點(diǎn)，加快養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)老年醫(yī)療服務(wù)護(hù)理體系，發(fā)展專業(yè)康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在各級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)立康復(fù)、老年護(hù)理床位。在進(jìn)行社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和改造時，首先應(yīng)研究老年人需求，據(jù)此對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的使用功能進(jìn)行改善，利用社區(qū)宣傳欄向老年人普及有關(guān)保健康復(fù)、常見病預(yù)防等知識，也可以定期開展相關(guān)的知識講座，滿足老年人對醫(yī)療保健的需求。

2.擴(kuò)大社區(qū)公共活動空間，增設(shè)文體設(shè)施。共活動空間的不足是制約社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的一大問題。擴(kuò)大公共活動空間、增設(shè)社區(qū)老年文化體育設(shè)施，使老年人開展文化、娛樂活動的精神需求得到滿足。社區(qū)在建設(shè)文體設(shè)施時，應(yīng)充分考慮社區(qū)老年人的實(shí)際狀況，如活動能力、身體素質(zhì)、精神面貌等，為其增加一些特殊設(shè)計和保障措施。

3.加強(qiáng)社區(qū)信息化建設(shè)，及時掌握老年人需求。借鑒上海市的經(jīng)驗(yàn)做法，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)，社區(qū)可以根據(jù)自身的發(fā)展?fàn)顩r，選擇社區(qū)呼叫系統(tǒng)、便民信息網(wǎng)、熱線電話等多種方式，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，為社區(qū)老年人提供高效便捷的服務(wù)，打造真正意義上的“沒有圍墻的養(yǎng)老院”，讓老人足不出戶就能獲得各項(xiàng)生活幫助。同時，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)還可以充分利用信息系統(tǒng)，建立服務(wù)信息反饋機(jī)制，定期進(jìn)行服務(wù)效果咨詢，通過收集反饋回來的信息，及時了解社區(qū)老年人的需求，根據(jù)社區(qū)老年人需求的變化，調(diào)整服務(wù)的項(xiàng)目和內(nèi)容，使服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容切實(shí)適應(yīng)老年人的需求。

(五)建立第三方評價機(jī)構(gòu)

從上述分析中發(fā)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需方評價差異較大，借鑒上海市等地建立的第三方評價質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和做法，盡快建立一個由政府、高校、社區(qū)和老年人組成的第三方評價機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)通過構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系，并依據(jù)該指標(biāo)體系每年對社區(qū)進(jìn)行定期檢查和評估，根據(jù)其評價結(jié)果報告作為促進(jìn)社區(qū)發(fā)展及其政策完善的依據(jù)。在建立考評體系時，首先要確定評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，明確養(yǎng)老資金效益量化的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，為資金評價工作提供技術(shù)性保障。評價指標(biāo)的選擇要結(jié)合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況，同時還要考慮所選擇指標(biāo)的簡易性和可評價性。評價標(biāo)準(zhǔn)是對評價指標(biāo)的量化，是準(zhǔn)確衡量資金使用效益的尺度，評價標(biāo)準(zhǔn)并非是一成不變的，要隨著評價的具體目標(biāo)、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而調(diào)整。同時，在進(jìn)行評估時還可以邀請第三方機(jī)構(gòu)和相關(guān)專家參與評估，確保評估結(jié)果的公正和科學(xué)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)評估向職業(yè)化方向發(fā)展，并逐步建立和完善對評估的監(jiān)管機(jī)制。

(六)完善多元主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制

1.積極引導(dǎo)和鼓勵相關(guān)企業(yè)介入。運(yùn)用稅收減免、貸款支持等政策，鼓勵企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、個人興辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，調(diào)動民間資本興辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

2.積極引導(dǎo)、鼓勵、支持民間慈善組織的發(fā)展。適度放寬非營利機(jī)構(gòu)接受社會捐款的限制，增強(qiáng)公益組織在吸收社會資金方面的能力。對于想為社區(qū)養(yǎng)老提供服務(wù)的慈善基金會組織，政府應(yīng)給予支持，鼓勵其與企業(yè)及社區(qū)合作，共同彌補(bǔ)財政投入的不足。

3.鼓勵和支持老年人“老有所為”。應(yīng)該重視現(xiàn)有社區(qū)資源的開發(fā)，特別是那些剛退休的低齡老人，要充分挖掘他們的工作潛力和活動能量，提高老年人的社會參與性。這樣不僅緩解服務(wù)人員不足的問題，實(shí)現(xiàn)了老年人個人資源效用的最大化，還可以減少老年人的孤獨(dú)感，保持老年人的身心健康。

4.大力發(fā)展志愿者隊(duì)伍。支持各類志愿性組織的建立，做好志愿服務(wù)的統(tǒng)籌工作，把機(jī)關(guān)、社團(tuán)、學(xué)校的志愿服務(wù)活動結(jié)合起來，加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍之間的聯(lián)系和溝通，建立一套定期慰問老年人的機(jī)制，充分發(fā)揮志愿者服務(wù)隊(duì)伍的作用。

[1]《2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2015。

[2]溫海紅、張永春、文成：《陜西省城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀分析及其體系構(gòu)建——基于西安市的調(diào)查分析》，載《西北大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版》,2013(5)。

[3]Bjorkgren.American Community pension management approach Performance Evaluation,2009.

[4]Ozcan.American elderly health policy evaluation and analysis,2010.

[5]Kooreman.Dutch pension institutions to conduct research community,2011.

[6]楊鴻燕：《居家養(yǎng)老中生活照料評估體系研究》，載《市場與人口分析》,2001(3)。

[7]章曉懿、梅強(qiáng)：《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建:上海例證》，載《重慶社會科學(xué)》,2012(6)。

[8]包國憲、劉紅芹：《 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評價研究》，載《廣東社會科學(xué)》，2012(2)。

[9]秦利、王明珠：《養(yǎng)老服務(wù)政策評價指標(biāo)體系研究——以延邊自治州為例》，載《黑龍江史志》，2014(11)。

[10]簡·萊恩：《新公共管理》，趙成根譯，北京，商務(wù)印書出版社,2001。

[11]何雪松：《社會工作理論》，上海，上海人民出版社，2007。

[12]戴維.帕門特：《關(guān)鍵績效指標(biāo)：KPI的開發(fā)、實(shí)施和應(yīng)用》，北京，機(jī)械工業(yè)出版社，2012。

[13]樓蓉蓉：《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評價指標(biāo)體系構(gòu)建》，載《三江論壇》， 2014(9)。

(責(zé)任編輯：H)

The Establishment and Application of the Evaluation System Concerning Community Elderly Care Policies—Take Xi'an as an Example

WEN Haihong WANG Yihuan

With the intensification of China's aging population,empty nest and aging trend,pension problem has become the focus of all walks of society.As a result of changes in family structure and reduction in the number of children,traditional way of family support for the elderly has been unable to meet the needs of their pension.How to rely on the community support and let it undertake and play its function in pension services become a major issue needs to be studied urgently both in theory and practice.This paper is based on social support theory and key performance index model theory,using the Delphi method to construct the implementation effect evaluation index system of the community endowment service policy and give the weight coefficient of each index.Combined with the survey data of Xi'an City,we can obtain a result of the implementation evaluation of community pension services policy and put forward accordingly the countermeasures such as the improvement of community environment,the diversified services provisions based on the elder's needs and establishment of third party professional evaluation institution and etc.

community，pension services policy，evaluation system

*本文是2015年西安市社科基金項(xiàng)目“西安市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價指標(biāo)體系研究”、 2016年陜西省軟科學(xué)項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)視角下陜西省城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)社會化路徑研究”成果。