王君勤，毆承建

(1.四川省水利科學(xué)研究院，成都，610072；2.四川省節(jié)約用水辦公室，成都，610017)

水資源管理

用水定額標(biāo)準(zhǔn)制定中幾個關(guān)鍵問題的探討

王君勤1，毆承建2

(1.四川省水利科學(xué)研究院，成都，610072；2.四川省節(jié)約用水辦公室，成都，610017)

用水定額是最嚴(yán)格水資源管理制度核心內(nèi)容之一，除西藏外全國已有30個省級單位正式公布了本地區(qū)用水定額標(biāo)準(zhǔn)，用水定額編制涉及面廣、難度大。以四川用水定額編制和首個地標(biāo)發(fā)布為例，探討了定額制定中幾個關(guān)鍵問題。

用水定額 四川省 關(guān)鍵問題

用水定額是用水管理的一項重要指標(biāo)，也是衡量各行業(yè)用水是否合理的重要標(biāo)準(zhǔn)。制定時要充分考慮本地區(qū)的水資源條件、用水效率、社會發(fā)展?fàn)顩r及行業(yè)結(jié)構(gòu)特點和調(diào)整方向等影響因素來綜合確定，注意資源效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益之間的平衡；應(yīng)圍繞水資源日常管理的需要適時進(jìn)行制定或修訂。以四川為例，2002年四川省水利廳及質(zhì)監(jiān)局共同發(fā)布了四川省《用水定額(試行)》，并于2010年對其進(jìn)行修訂，2016年發(fā)布了首個用水定額地方標(biāo)準(zhǔn)。用水定額編制是一項實踐性很強的工作，應(yīng)該在用水定額統(tǒng)計、用水管理、灌溉試驗等方面積累數(shù)據(jù)，為下次用水定額修訂做好技術(shù)準(zhǔn)備。

1 用水定額的作用

用水定額管理是水資源管理的基礎(chǔ)性工作，是節(jié)水型社會建設(shè)的核心任務(wù)之一，也是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的手段和工具；一般可分為農(nóng)業(yè)用水定額、工業(yè)用水定額、城鎮(zhèn)生活用水定額和綜合用水定額四大部分。《中華人民共和國水法》明確提出“國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”；《取水許可和水資源費征收管理條例》規(guī)定“按照行業(yè)用水定額核定的用水量是取水量審批的主要依據(jù)”。全面加強用水定額管理，將用水定額應(yīng)用于水資源管理的各個環(huán)節(jié)中，是今后我省水資源管理工作的主要任務(wù)。

用水定額的實施運用，有助于水行政主管部門科學(xué)核定水資源開發(fā)利用紅線，嚴(yán)格實行用水總量控制；有助于水行政主管部門確立用水定額和用水效率控制紅線，提高水資源利用效率和效益；有助于遏制用水過程中的浪費、減少污染、緩解本地區(qū)水資源供需矛盾、實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，推動節(jié)水型社會建設(shè)的順利發(fā)展。

2 用水定額編制現(xiàn)狀

為提高我國水資源的有效利用率，緩解水資源供需矛盾，水利部黨組提出了“總量控制、定額管理”的節(jié)水新思路。水利部從1999年開始，在全國范圍內(nèi)全面部署開展各行業(yè)用水定額編制工作。截止目前除西藏外全國已有30個省級單位正式公布了本地區(qū)用水定額標(biāo)準(zhǔn)(見表1)。很多地區(qū)將用水定額運用在了建設(shè)項目水資源論證、取水許可管理、計劃用水管理、用水超定額累進(jìn)加價制度的實施等方面，有效地加強了水資源管理，推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)工作。

表1 全國各省級行政區(qū)用水定額制定情況統(tǒng)計

3 四川省用水定額標(biāo)準(zhǔn)編制

根據(jù)《中華人民共和國水法》、水利部《關(guān)于加強用水定額編制和管理的通知》(水資源〔1999〕519號)，水利部、水資源水文局、國家計委地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展司、國家經(jīng)貿(mào)委資源節(jié)約與綜合利用司《關(guān)于貫徹落實〈取水許可技術(shù)考核與管理通則〉(GB/T17367-1998)國家標(biāo)準(zhǔn)的通知》等法規(guī)和文件精神，我省于2002年7月12日由四川省水利廳、四川省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局以(川水發(fā)〔2002〕66號)文共同發(fā)布了《四川省用水定額(試行)》的通知，對四川省農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)用水定額標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定。

2009年12月，《四川省用水定額(修訂稿)》在省政府第39次常務(wù)會議上獲得通過。2010年2月，四川省水利廳、四川省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合公布了《四川省用水定額(修訂稿)》，《四川用水定額(試行》同時廢止。

2015年初，四川啟動了灌溉用水定額標(biāo)準(zhǔn)的編制工作，省政府將四川省實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為用水定額修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組，省農(nóng)業(yè)廳、省水利廳、省林業(yè)廳、省農(nóng)水局、各市(州)水務(wù)局、各市(州)農(nóng)業(yè)局等上千人參加了灌溉用水定額標(biāo)準(zhǔn)的編制工作，并得到了省氣象局、省統(tǒng)計局的大量相關(guān)數(shù)據(jù)資料；各相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)重視，工作進(jìn)度順暢、不拖延。與2010年定額相比較，本標(biāo)準(zhǔn)增加了“川西北高山高原區(qū)”冬小麥、青稞、馬鈴薯三種作物的灌溉用水定額，填補了該地區(qū)無灌溉用水定額的空白；對四川特色農(nóng)作物品種也提出了定額，如針對盆南丘陵區(qū)釀酒用高粱，提出了用水定額值。本標(biāo)準(zhǔn)較2010年定額更易于推廣、實用性大幅提升，并于2016年5月1日首次以“DB51/T2138-2016”地方標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布實施。

4 用水定額修訂中存在問題

確定科學(xué)合理的用水定額不僅可以規(guī)范本地區(qū)各行業(yè)用水、提升全省水資源管理水平，更重要的是可以引導(dǎo)全社會提高用水效率、減少污染排放。然而用水定額制定中涉及國民經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，包羅的行業(yè)和專業(yè)門類多，制定合理、可行的用水定額并非易事，其中存在問題分析如下。

4.1 用水定額概念模糊

目前，用水定額的定義有多種形式，不同的學(xué)者及標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范中描述也不盡相同[1]。以灌溉用水定額為例，國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中相關(guān)的定義見表2。

表2 灌溉用水定額定義

因此，在制定和修訂用水定額時，首先要立足本地區(qū)水資源現(xiàn)狀及水資源管理水平，明確用水定額概念、范疇，進(jìn)而明確用水修訂制定中分區(qū)、行業(yè)分類、產(chǎn)品覆蓋范圍等關(guān)鍵。

4.2 灌溉分區(qū)的重要性認(rèn)識不足

農(nóng)業(yè)灌溉用水定額受作物種類、自然條件、土壤類型、灌溉工程類型、附加用水、管理水平等多種因素的限制，即可分為自然因素和人為因素兩種。人為因素可以采用調(diào)節(jié)系數(shù)來區(qū)別，但自然因素須采用分區(qū)方法來解決。

以四川為例，自2002年以來四川省定額中灌溉用水定額僅劃分為五個區(qū)：成都平原區(qū)、盆地丘陵區(qū)、盆周山地區(qū)、川西南山地區(qū)和川西北高山高原區(qū)。但在實施中發(fā)現(xiàn)分區(qū)過于簡單、粗放，特別是與周邊(例如云南省)省份的分區(qū)不相適應(yīng)，主要原因：2010年以來，四川季節(jié)性干旱頻發(fā)，如2012年四川西南部出現(xiàn)重度氣象干旱，局部地區(qū)特旱，局地絕收，春播無法順利開展；此外近年來攀西地區(qū)、金沙江干熱河谷地區(qū)及盆周山地等氣候差異顯著增加；另外隨著國家加快水利設(shè)施建設(shè)、水利工程日益增多。因此四川自2002年以來沿用的5分區(qū)法，已不能滿足水資源可持續(xù)發(fā)展需要，改變過去簡單分區(qū)法，綜合考慮降雨、蒸發(fā)、地形、地貌、管理等因素細(xì)化分區(qū)勢在必行。

重新分區(qū)主要參考資料：①四川省農(nóng)作物種植分區(qū)圖；②四川省農(nóng)田水分盈虧與農(nóng)業(yè)干旱評估研究分區(qū)；③四川省農(nóng)業(yè)區(qū)域分區(qū)縣名；④四川省水資源綜合利用規(guī)劃。綜合分析，本標(biāo)準(zhǔn)(DB51/T2138-2016)中四川省灌溉用水定額細(xì)化為8個分區(qū)：Ⅰ為盆西平原區(qū)(35個縣市區(qū))、Ⅱ為盆中丘陵區(qū)(32個縣市區(qū))、Ⅲ為盆南丘陵區(qū)(26個縣市區(qū))、Ⅳ為盆東平行嶺谷區(qū)(12個縣市區(qū))、Ⅴ為盆周邊緣山地區(qū)(20個縣市區(qū))、Ⅵ為川西南中山山地區(qū)(13個縣市區(qū))、Ⅶ為川西南中山寬谷區(qū)(14個縣市區(qū))、Ⅷ為川西北高山高原區(qū)(31個縣市區(qū))。

4.3 以單位產(chǎn)品為核算單元的工業(yè)用水定額可操作性差

隨著工業(yè)化深入和快速發(fā)展，工業(yè)產(chǎn)品呈多樣化趨勢，工業(yè)種類眾多、產(chǎn)品繁雜，產(chǎn)品推陳出新步伐加劇，絕大多數(shù)企業(yè)不再單純只生產(chǎn)一種產(chǎn)品。因此，單一產(chǎn)品用水定額在實際水資源管理和最嚴(yán)格水資源管理考核中應(yīng)用受限。此外，隨著工業(yè)企業(yè)節(jié)能降耗工作深入推進(jìn)，企業(yè)生產(chǎn)工藝及用水環(huán)節(jié)的升級換代加劇，企業(yè)用水水平逐年提高幅度加劇，產(chǎn)品用水變化大。

水平衡測試工作是用水定額制訂的基礎(chǔ)性工作。以四川為例，工業(yè)企業(yè)水平衡測試開展較少，不能滿足行業(yè)用水定額變化規(guī)律分析的要求。建議省級人民政府及水行政主管部門著手推動此項工作，先行在用水大戶和經(jīng)濟實力超強的企業(yè)開展，然后逐步推廣。

建立健全工業(yè)企業(yè)節(jié)約用水激勵機制也是工業(yè)企業(yè)用水管理及定額制定的基礎(chǔ)工作。只有建立健全節(jié)約用水激勵機制，鼓勵節(jié)約用水，實施節(jié)水獎勵措施，企業(yè)才會真正提高節(jié)水意識，企業(yè)用水統(tǒng)計數(shù)據(jù)才齊全。

工業(yè)產(chǎn)品用水定額受生產(chǎn)工藝、原料等限制，變化萬千，標(biāo)準(zhǔn)化難度大；即使同一產(chǎn)品，廠家不同、原料有差異、用水工藝有區(qū)別，產(chǎn)品用水的差異比較明顯；因此制訂和修訂工業(yè)用水定額的工藝水平選取非常重要，且須加強工業(yè)企業(yè)水平衡測試工作和用水統(tǒng)計工作。

4.4 生活和服務(wù)業(yè)用水定額缺乏觀測數(shù)據(jù)

生活和服務(wù)業(yè)用水是供水和飲水安全的核心。生活和服務(wù)業(yè)用水定額主要用于節(jié)水型單位創(chuàng)建、節(jié)水計劃制定、水資源論證、飲水安全規(guī)劃設(shè)計等，因此定額的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性至關(guān)重要。但四川對此類行業(yè)并沒有長期觀測數(shù)據(jù)，因此建議進(jìn)一步落實任務(wù)、長期觀測居民和服務(wù)業(yè)用水：①高用水服務(wù)業(yè)如學(xué)校、醫(yī)院、賓館等，隨著生活水平提高，用水定額變幅較大，應(yīng)分行業(yè)設(shè)立典型重點觀測；②居民生活用水應(yīng)分農(nóng)村和城市、分地區(qū)設(shè)立典型用水戶進(jìn)行長期觀測。

4.5 《用水定額編制技術(shù)導(dǎo)則》急需修訂

現(xiàn)行《用水定額編制技術(shù)導(dǎo)則》于2007年由水利部以文件形式發(fā)布。近10年來，工業(yè)、農(nóng)業(yè)及生活用水發(fā)生了較大變化：一是社會用水效率有了不同程度的變化。隨著節(jié)水型社會重點縣啟動、節(jié)水型企業(yè)創(chuàng)建，及節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)工作等逐步深入，各行業(yè)用水效率得到升級換代；二是社會用水結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的變化。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和居民生活用水結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變化，部分用水工藝、產(chǎn)品及用水環(huán)節(jié)發(fā)生了較大變化；三是切實貫徹落實最嚴(yán)格水資源管理制度的需要。因此，該導(dǎo)則亟待修訂完善。

5 結(jié)論

用水定額是最嚴(yán)格水資源管理考核的一項重要內(nèi)容，規(guī)定每5年至少修訂一次。合理、可行、實用的用水定額不僅能提升我省水資源管理水平，還可提高我省用水效率、減少水污染、保護水環(huán)境。四川省于2002年首次以文件形式發(fā)布用水定額、2010年以文件形式發(fā)布用水定額修改稿，2016年首次以“DB51/T2138-2016”地方標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布用水定額并正式實施。省級用水定額是一個不斷完善的過程，由于受時間、人力、技術(shù)、認(rèn)知水平等限制，制定和修訂中須注意：一是用水定額概念，包括修訂范圍、范疇、分類分區(qū)等；二是確定或選取合理的工業(yè)企業(yè)用水水平，加強工業(yè)企業(yè)水平衡測試工作和用水統(tǒng)計工作；三是完善生活和服務(wù)業(yè)用水定額觀測數(shù)據(jù)體系；四是依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定可行的用水定額編制或修訂方案，逐步有重點完善用水定額。

〔1〕張偉光，陳 雋等.我國用水定額特點及存在問題分析[J].南水北調(diào)水利科技，2015，13(1)：158-162.

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