肖志光

近年來(lái)，PPP模式已成為吸引社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效模式，已逐步取得各級(jí)政府及企業(yè)的認(rèn)可，并在城市基礎(chǔ)建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域取得一定成效，尤其對(duì)我國(guó)建筑施工類企業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)模式及業(yè)績(jī)產(chǎn)生了巨大影響。

一、PPP 的內(nèi)涵及分類

PPP（Private-Public Partnership）即公共部門(mén)與私人部門(mén)在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域以某個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)而形成的合作模式。按范圍界限劃分，PPP有廣義和狹義概念之分。廣義的PPP泛指公共部門(mén)和私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，可分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類。狹義的PPP 是眾多項(xiàng)目融資方式中的一種，類似于BOT，但兩者在操作方式上有較大的不同。較為典型的狹義PPP模式表現(xiàn)為：政府與私人部門(mén)組成特殊目的機(jī)構(gòu)SPV（Special Purpose Vehicle，一般指項(xiàng)目公司），針對(duì)特定項(xiàng)目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程管理，待特許經(jīng)營(yíng)期滿后注銷SPV并將項(xiàng)目移交給政府或其指定部門(mén)。狹義的PPP由政府和社會(huì)資本共同出資，政府參與度較高，企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低。

按照付費(fèi)機(jī)制劃分，PPP包括“政府付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”和“政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)相結(jié)合”三種模式。①“政府付費(fèi)”是指由政府對(duì)項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)進(jìn)行付費(fèi)，包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)三類；②“使用者付費(fèi)”是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)；③“政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)相結(jié)合”又稱為“可行性缺口補(bǔ)貼”，是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。

二、PPP模式的理論優(yōu)勢(shì)

1.從風(fēng)險(xiǎn)管理角度，PPP的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制吸引高效率、低成本投資。PPP模式的核心在于將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)到最能吸收和控制該風(fēng)險(xiǎn)的一方。在PPP的風(fēng)險(xiǎn)分配下，私人部門(mén)承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)（一般可以在相關(guān)合約中約定法律稅制變更、項(xiàng)目計(jì)劃變動(dòng)、政府未來(lái)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的規(guī)劃等風(fēng)險(xiǎn)條款）。其中，由于SPV在項(xiàng)目完工之后才能獲得項(xiàng)目資金支付，其承擔(dān)的工期風(fēng)險(xiǎn)將有利于加快施工進(jìn)度，提高施工效率；私人部門(mén)所承擔(dān)的項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)的成本預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)將有利于降低項(xiàng)目的長(zhǎng)期成本。

2.從質(zhì)量管理角度，采用PPP模式有助于提升項(xiàng)目管理質(zhì)量。首先，采用PPP模式運(yùn)作項(xiàng)目，私人部門(mén)能更多地參與到項(xiàng)目的各個(gè)階段，有利于其技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮；而政府將主要發(fā)揮嚴(yán)控工程質(zhì)量、安全監(jiān)管和政策保障的職能，政府和私人部門(mén)根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)各司其職，有助于項(xiàng)目質(zhì)量的提高。其次，私人部門(mén)的引入將帶來(lái)市場(chǎng)化機(jī)制，在私人部門(mén)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，項(xiàng)目公司的債權(quán)人和股東都會(huì)對(duì)項(xiàng)目管理進(jìn)行合理監(jiān)督，信息披露也將相應(yīng)增強(qiáng)，同時(shí)項(xiàng)目公司為賺取收益也將會(huì)更加積極地致力于服務(wù)質(zhì)量的提升。

3.從財(cái)務(wù)管理角度，采用PPP模式能夠有效緩解財(cái)政壓力。PPP模式能夠有效助力財(cái)政。①?gòu)馁Y產(chǎn)負(fù)債表的角度分析，PPP模式將債務(wù)負(fù)擔(dān)從政府轉(zhuǎn)移到私人部門(mén)，對(duì)于政府負(fù)債較高的國(guó)家來(lái)說(shuō)，PPP模式將有助于減輕政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，并釋放基建項(xiàng)目的潛在需求。②從現(xiàn)金流量表的角度分析，與傳統(tǒng)模式下政府需要在期初一次性支出大筆資本金相比，PPP模式下政府僅需在項(xiàng)目完工之后開(kāi)始支付，且支付金額在長(zhǎng)期范圍內(nèi)分?jǐn)偅凰饺速Y本代替了政府的前期投入，有利于緩解政府財(cái)政的現(xiàn)金流狀況，減輕財(cái)政壓力；③從利潤(rùn)表的角度分析，PPP模式下預(yù)算超支、工期延長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至私人部門(mén)，政府付費(fèi)相對(duì)確定；消除了傳統(tǒng)模式下政府可能承擔(dān)的超支成本和工期延誤成本，鎖定了政府在項(xiàng)目中的收益，同時(shí)政府預(yù)算支出的可控性也將提高。

三、PPP模式在中國(guó)的發(fā)展及呈現(xiàn)的特點(diǎn)

1.PPP投資規(guī)模不斷增大，市政工程入庫(kù)數(shù)量高居榜首。截止2016年11月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目10828個(gè)，總投資額12.96萬(wàn)億元，其中市政工程PPP項(xiàng)目入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量位居榜首，數(shù)量高達(dá)3838個(gè)，投資總額3.61萬(wàn)億；交通運(yùn)輸項(xiàng)目因單個(gè)項(xiàng)目投資巨大，總體投資額較為突出，共有1325個(gè)項(xiàng)目，投資額高達(dá)3.87萬(wàn)億；城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目無(wú)論是從項(xiàng)目數(shù)量還是投資額都位列第三，共有668個(gè)項(xiàng)目，總投資額1.32萬(wàn)億；三者項(xiàng)目數(shù)量和投資額之和分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的53.85%和67.90%。

2.按付費(fèi)方式來(lái)分，使用者付費(fèi)方式和可行性缺口補(bǔ)助方式占比超三分之二。從數(shù)量上看，使用者付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)量遙遙領(lǐng)先；從規(guī)模上看，可行性缺口補(bǔ)助位居榜首。入庫(kù)項(xiàng)目使用者付費(fèi)項(xiàng)目4581個(gè)，投資額4.53萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的42.31%和34.95%；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目2851個(gè)，投資額5.31萬(wàn)億元，分別占26.33%和40.98%；政府付費(fèi)項(xiàng)目3396個(gè)，投資額3.12萬(wàn)億元，分別占31.36%和24.07%。

3.按簽約項(xiàng)目所處的行業(yè)劃分，市政工程簽約數(shù)量領(lǐng)先，交通運(yùn)輸簽約規(guī)模獨(dú)居鰲頭。隨著政府關(guān)于PPP政策的陸續(xù)出臺(tái)，PPP體系的日臻完善，PPP項(xiàng)目也在加速落地。截至2016年11月底，已簽約的PPP項(xiàng)目1224個(gè)，投資額高達(dá)2.07萬(wàn)億。PPP簽約項(xiàng)目行業(yè)分布差異較大，其中市政工程簽約數(shù)量領(lǐng)先，共有項(xiàng)目541個(gè)，占比41.20%；交通運(yùn)輸行業(yè)簽約規(guī)模獨(dú)居鰲頭，簽約額為7349.52億元，占比35.49%。同時(shí)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)和城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)的簽約情況也較為樂(lè)觀，簽約項(xiàng)目數(shù)量分別為82個(gè)和76個(gè)，簽約金額分別為944.25億元和1729.29億元。

四、PPP模式對(duì)中國(guó)建筑企業(yè)產(chǎn)生的影響

1.解決了許多項(xiàng)目的融資困局，使傳統(tǒng)模式下無(wú)力投資的項(xiàng)目變?yōu)榭赡?，為建筑業(yè)企業(yè)帶來(lái)了更多的業(yè)務(wù)量。一方面，大規(guī)模產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立為建筑類企業(yè)未來(lái)規(guī)模擴(kuò)張?zhí)峁┝丝赡堋．a(chǎn)業(yè)基金以其低成本、大規(guī)模、高杠桿、表外融資等自身優(yōu)勢(shì)為PPP項(xiàng)目大規(guī)模的落地提供了有力支撐。部分建筑類上市公司關(guān)于PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立較為普遍，基金規(guī)模較大，產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模占營(yíng)業(yè)收入的比例較高。另一方面，PPP模式下，大部分建筑類央企上市公司的業(yè)務(wù)量和盈利水平都呈現(xiàn)不同程度的增長(zhǎng)。在PPP政策的指引下，大部分建筑類央企的新簽合同額均有不同程度的增長(zhǎng)，其中，中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、中國(guó)中冶、中國(guó)建筑等建筑類企業(yè)的新簽合同額增長(zhǎng)達(dá)20%以上，增長(zhǎng)速度較快。

2.采用PPP模式將提升建筑類企業(yè)整體盈利水平。運(yùn)用PPP模式運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，其質(zhì)量、效益將遠(yuǎn)好于傳統(tǒng)項(xiàng)目，根據(jù)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的市場(chǎng)原則將使建筑企業(yè)獲得更大的利潤(rùn)；同時(shí)，建筑業(yè)企業(yè)不僅僅可以通過(guò)實(shí)施PPP項(xiàng)目獲得施工利潤(rùn)，還可以同時(shí)獲得項(xiàng)目本身的投資收益，在增加利潤(rùn)來(lái)源的同時(shí)，還會(huì)使企業(yè)的盈利更趨持續(xù)、穩(wěn)定。

3.通過(guò)投資PPP項(xiàng)目獲取施工工程總承包合同，將促使建筑企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上、下游延伸。采用PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建筑業(yè)企業(yè)有了實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化并打通上下游產(chǎn)業(yè)鏈的機(jī)會(huì)。施工企業(yè)由原來(lái)單一的施工承包商向投資商、運(yùn)營(yíng)服務(wù)商等角色轉(zhuǎn)變，經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)將由原來(lái)單一的施工業(yè)務(wù)收入，向上有投資收益、中間有施工利潤(rùn)、下有運(yùn)行維護(hù)服務(wù)收入的多重收益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，一定程度上增加了企業(yè)的品牌知名度和總體收益。

4.資產(chǎn)證券化有利于盤(pán)活建筑類企業(yè)PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)，提高資本的流動(dòng)性。2016年12月21日，發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，明確提出“符合條件的PPP項(xiàng)目在上海證券交易所、深圳證券交易所開(kāi)展資產(chǎn)證券化融資，優(yōu)先鼓勵(lì)符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項(xiàng)目開(kāi)展資產(chǎn)證券化”。資產(chǎn)證券化有利于盤(pán)活建筑類企業(yè)PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)各類存量資產(chǎn)。一方面，對(duì)于高速公路、橋梁等產(chǎn)生穩(wěn)定收益或現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目投資產(chǎn)生的收益或穩(wěn)定的現(xiàn)金流，可借助資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)化為可上市交易的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，提升企業(yè)資金的使用效率，并給予參與各方合理退出的途徑。另一方面，由于標(biāo)的資產(chǎn)流動(dòng)性的改善以及風(fēng)險(xiǎn)的適當(dāng)轉(zhuǎn)移，能夠降低項(xiàng)目本身融資成本，提高回報(bào)率。

5.PPP模式對(duì)傳統(tǒng)建筑公司項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力提出挑戰(zhàn)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力是項(xiàng)目投資收益能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目后期與傳統(tǒng)BOT項(xiàng)目較為類似，通過(guò)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)投資回報(bào)。若企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理能力較強(qiáng)，項(xiàng)目投資回報(bào)提高，則通過(guò)基金公司介入高杠桿的運(yùn)作模式可以放大企業(yè)資金投資回報(bào)率；反之，則會(huì)出現(xiàn)虧損，侵蝕企業(yè)在項(xiàng)目施工上獲得的利潤(rùn)。

五、相關(guān)建議

1.政策先行。應(yīng)不斷加強(qiáng)政府關(guān)于PPP項(xiàng)目的政策扶持力度，加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、融資模式、回報(bào)機(jī)制、退出機(jī)制等的政策研究以及PPP項(xiàng)目相關(guān)文件的頒發(fā)，并發(fā)揮貨幣、監(jiān)管政策的引導(dǎo)作用，為PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、合法地運(yùn)作提供政策支持和理論依據(jù)。此外，應(yīng)逐步完善PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，尤其要重視已實(shí)施項(xiàng)目的數(shù)據(jù)搜集和統(tǒng)計(jì)，為制定量化、可靠的PPP評(píng)價(jià)模型提供有效數(shù)據(jù)。

2.立法為綱。充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，用法律保障各方的合法權(quán)益和訴求是我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和必然結(jié)果。應(yīng)加快推進(jìn)PPP立法，做好與特許經(jīng)營(yíng)條例法的有效銜接，明確政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)利分配，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

3.創(chuàng)新為翼。關(guān)于PPP項(xiàng)目的融資渠道及來(lái)源，除了通過(guò)設(shè)立項(xiàng)目專項(xiàng)基金進(jìn)行融資外，也可嘗試采用信貸擔(dān)保、資產(chǎn)證券化等方式融資，做到融資渠道多樣化、融資方式靈活化、融資成本合理化。同時(shí)，要繼續(xù)探索和創(chuàng)新PPP項(xiàng)目投融資體系和運(yùn)行機(jī)制，設(shè)立地方政府PPP專門(mén)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)集中開(kāi)展PPP項(xiàng)目規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫(kù)建設(shè)等工作，為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供便利。

（作者單位：中國(guó)二冶集團(tuán)有限公司）