擴大“公共建設(shè)投資”能否振興臺灣經(jīng)濟？

王建民

經(jīng)濟問題是蔡英文執(zhí)政面臨的重大挑戰(zhàn)之一。蔡英文上臺執(zhí)政后提出了一系列有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展目標、方案與措施，先有“五大創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)”，后改為“5+2創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)”。前不久，臺灣地區(qū)行政管理機構(gòu)正在制訂“擴大公共建設(shè)四年計劃”，并將2017年定位為“建設(shè)年”，希望通過推動公共建設(shè)投資帶動更多民間投資，以振興經(jīng)濟，翻轉(zhuǎn)臺灣，實現(xiàn)臺灣經(jīng)濟再次騰飛，即蔡英文在英國《經(jīng)濟學(xué)人》雜志發(fā)表文章提出的讓臺灣再次成“猛虎”的“宏偉目標”。

2016年底，臺灣當局開始制訂“擴大內(nèi)需加強投資計劃方案”，后又改為“擴大內(nèi)需加強投資臺灣計劃”，希望通過減稅與擴大投資等積極財政政策促進經(jīng)濟發(fā)展，其重點項目涉及地方建設(shè)、重大交通、電力與城市改造等。2月2日，臺灣地區(qū)行政管理機構(gòu)通過臺灣地區(qū)發(fā)展主管部門提出的臺灣地區(qū)發(fā)展計劃2017-2020年4年計劃暨2017年計劃。其中，2017年經(jīng)濟增長目標為2%-2.5%，未來4年為2.5%-3%；未來4年計劃投資總額接近1萬億元（新臺幣，下同）。

目前臺灣地區(qū)行政管理機構(gòu)初步提出的“公共建設(shè)四年計劃”內(nèi)容包括四大項，大致為軌道建設(shè)、水環(huán)境、綠能建設(shè)、智慧寬頻基礎(chǔ)建設(shè)等。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，主要是促進民間投資包括5+2產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、數(shù)位創(chuàng)新、晶片設(shè)計與半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、文化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新等10大創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。另外，蔡英文競選時提出，選后積極推動的城市拆遷改造（即所謂的“都更”），也是投資拉動經(jīng)濟的舉措之一，如能順利推動對促進經(jīng)濟增長有重要幫助。

為此，2017年新年開始，民進黨當局主導(dǎo)的“行政立法協(xié)調(diào)會”努力合作，積極推動經(jīng)濟與財政法案的修正，其中將修正《產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例》列為優(yōu)先項目，希望通過稅收與獎勵等辦法為促進投資、創(chuàng)新創(chuàng)造更好的政策誘因與條件。

從刺激經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展角度觀察，擴大公共建設(shè)投資及帶動民間投資是可行的路徑與做法。蔣經(jīng)國當年推動“十大建設(shè)”，為日后臺灣經(jīng)濟發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。然而，臺灣民主政治化之后，受環(huán)保與政治等因素影響，臺灣基礎(chǔ)建設(shè)與公共建設(shè)進展緩慢，成為臺灣經(jīng)濟發(fā)展放慢或陷入困境的重要原因。據(jù)統(tǒng)計，多年來，臺灣公共投資與公營企業(yè)投資一直呈現(xiàn)負增長或低增長。許多重大基礎(chǔ)建設(shè)工程進展緩慢，如臺北到桃園機場的高鐵歷經(jīng)20年才于日前完成通車，建設(shè)多年的臺灣棒球館因新任臺北市長的政治干預(yù)而陷入半停工狀態(tài)。如果能夠大力推進重大公共基礎(chǔ)建設(shè)，并以此帶動民間投資，不僅對改善相對落后的城市基礎(chǔ)建設(shè)有很大幫助，而且會拉動經(jīng)濟增長，擴大就業(yè)，不失為好的政策選擇。

不過，盡管目前臺灣當局初步提出的公共基礎(chǔ)建設(shè)項目不少，但仍缺乏重大或標志性的建設(shè)工程，多是分散的、中小型項目。總體投資規(guī)模也不是很大，按4年8000億計算，每年只有2000億元，即只有70億美元。同時，臺灣當局沒有足夠的財源提供公共基礎(chǔ)建設(shè)投資的有效保障。盡管近兩年臺灣收稅有明顯增加，但每年還是有約2000億元的財政赤字，許多投資計劃需要通過追加預(yù)算或特別預(yù)算以及發(fā)行公債來落實。因此臺灣當局采取積極的財政擴張政策，受到財源的制約，影響實際投資效能。當然，僅依靠公共基礎(chǔ)建設(shè)是不足以拉動經(jīng)濟增長的，關(guān)鍵在于公共投資在整體固定資本形成中的比重很低。民間投資在拉動經(jīng)濟增長與擴大就業(yè)方面的作用更大。目前民間投資主要集中在半導(dǎo)體與綠能等少數(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，整體投資范圍不廣，大項目與具投資誘因的項目不多，這是為何臺灣企業(yè)對海外投資額一直高于吸引外商直接投資額的關(guān)鍵所在。

就臺灣投資營商環(huán)境而言，并不如境外評估機構(gòu)評估的那樣高，相反臺灣的投資營商環(huán)境并不佳，政策保守，限制較多，尤其是缺乏足夠的勞工，土地取得困難，都在制約著民間投資與境外投資。特別是臺灣當局對大陸企業(yè)在臺投資限制嚴格，最具對外投資動機與能力的大陸資本無法在臺灣有發(fā)展的機會與空間，大大壓縮了臺灣的投資潛力與經(jīng)濟發(fā)展機會。

另外，蔡英文當局大力推動的城市老舊房屋改造是一個很好的政策導(dǎo)向，有助于改善居民居住環(huán)境與城市面貌及拉動經(jīng)濟增長，但面臨補償爭議與釘子戶等棘手問題，并不容易推動。因此，擴大公共基礎(chǔ)建設(shè)投資以及帶動民間投資方向是對的，但受制于政經(jīng)環(huán)境，要真正落實與推動，則會遇到許多困難。在臺灣社會高度政治化的背景下，在臺灣當局一直企圖“逃避大陸”與“遠中”的政治戰(zhàn)略下，在兩岸關(guān)系日趨緊張的背景下，臺灣當局很難創(chuàng)造更好、更寬松的投資環(huán)境，臺灣也缺乏更好的投資項目與誘因，加上受“公民運動”與環(huán)保運動的影響，臺灣當局很難順利推動公共建設(shè)投資與民間投資，也很難從根本上改變臺灣經(jīng)濟發(fā)展的困境。