文｜孔祥智

結構調整引導新時期農業(yè)發(fā)展方向

文｜孔祥智

2017年中共中央一號文件部署了本年度農業(yè)供給側結構性改革的任務，其核心就是新時期的農業(yè)結構調整。

江蘇省淮安市袁集鄉(xiāng)村民正在收割水稻

2017年中共中央一號文件部署了本年度農業(yè)供給側結構性改革的任務，即“要在確保國家糧食安全的基礎上……促進農業(yè)農村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質的需求轉變?！逼浜诵木褪切聲r期的農業(yè)結構調整。

農業(yè)結構調整的背景和主要任務

結構調整是農村改革的核心任務之一。從改革開放以來30多年的歷程看，中央在政策上曾三次明確提出農業(yè)結構調整的任務。第一次是1985年，當年的中央一號文件提出：“大力幫助農村調整產業(yè)結構”“支持發(fā)展畜牧業(yè)、水產養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等產業(yè)?！钡诙问?998年，在糧食和其他農產品大幅度增長，由長期短缺到“總量平衡、豐年有余”的前提下，中央提出了農業(yè)結構的“戰(zhàn)略性調整”。第三次是2015年中央一號文件提出“深入推進農業(yè)結構調整”。2017年中央一號文件是對2015年一號文件精神的繼承和深化，詳細部署了本年度乃至今后一個時期農業(yè)結構調整的任務。

本次農業(yè)結構調整的背景主要有：第一，部分農產品由于政策性因素導致“三量齊增”，最突出的就是玉米，近年來，生產量、進口量和庫存量都在增加，東北地區(qū)庫存量甚至超過了一年的生產量。第二，部分農產品出現區(qū)域性、季節(jié)性過剩，造成生產能力的浪費，如蔬菜。第三，大部分農產品的供給質量達不到消費者的要求，突出表現為奶制品，自2008年“三聚氰胺”事件以來，消費者的信心遠沒有恢復，2016年奶粉的銷售量甚至比2015年低2%。上述問題的集中表現，就是2016年農民收入出現了13年來的首次增幅下降，使得人們對2020年能否實現農民收入倍增計劃出現了疑問。這次農業(yè)結構調整，就是要解決中國農業(yè)結構中長期積累下來的矛盾和問題，不僅從近期著眼于農民收入的持續(xù)提高，從遠期或者根本上看，對于提高現代農業(yè)發(fā)展水平，提高農業(yè)整體競爭力具有十分重要的意義。

從一號文件看，本次農業(yè)結構調整的任務主要有：第一，在結構平衡的基礎上實現總量平衡。1998年中央提出農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的前提是國內農產品總量供給基本平衡且豐年有余，而當前中國面臨的既有總量供給不足問題，也有結構不平衡問題。從總量上看，自2004年以來，中國農產品進出口就一直處于逆差狀態(tài)，而且基本上呈持續(xù)擴大趨勢。2015年，中國谷物凈進口3218.2萬噸、大豆凈進口8169.4萬噸，棉花凈進口175.9萬噸（棉花替代性產品棉紗進口234.5萬噸），食糖凈進口484.6萬噸，農產品貿易逆差達到462億美元。這就意味著，當前土地、水等資源生產出來的農產品已經難以滿足中國13.75億人口的需求，必須借助外部資源?？傮w上看，中國的土地密集型農產品（如糧食、棉花、油料等）不具有比較優(yōu)勢，但勞動密集型農產品（如蔬菜、水果、水產品等）具有較明顯的比較優(yōu)勢。這就需要在谷物基本自給的大前提下加大優(yōu)勢農產品生產力度，同時對比較劣勢的農產品保證一定的生產量，通過國際貿易實現農產品供給的總量平衡。第二，實現農業(yè)的綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。新世紀以來，盡管糧食生產實現了“十二連增”，2016年雖然比2015年減少104億斤，但仍然是歷史上第二個豐收年。而與此同時，我們對資源的消耗也是前所未有的。我們用世界上9%的耕地、6%的淡水，養(yǎng)活了20%的人口，發(fā)展方式可用高投入、高產出、高速度、高資源環(huán)境消耗、高污染、粗放式發(fā)展來概括。在全國污染總量中，農業(yè)污染占一半以上。這樣的發(fā)展方式是不可持續(xù)的。為此，2015年7月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于加快轉變農業(yè)發(fā)展方式的意見》（國辦發(fā)〔2015〕59號），提出了“堅持化肥減量提效、農藥減量控害，建立健全激勵機制，力爭到2020年，化肥、農藥使用量實現零增長，利用率提高到40%以上”的目標。這一目標也需要通過結構調整來實現。第三，提高主要農產品的質量和安全水平。農業(yè)的粗放式發(fā)展也造成農產品質量下降、安全水平不高且食品安全事件頻發(fā)。農業(yè)結構調整不僅包括量的增減，也包括質的提升，通過提升農產品質量增進農業(yè)經營效益，提高農業(yè)的整體競爭力。

這次農業(yè)結構調整，就是要解決中國農業(yè)結構中長期積累下來的矛盾和問題，不僅從近期著眼于農民收入的持續(xù)提高，從遠期或者根本上看，對于提高現代農業(yè)發(fā)展水平，提高農業(yè)整體競爭力具有十分重要的意義。

福建省寧化縣農民在蔬菜大棚采摘成熟的西紅柿

怎樣調整農業(yè)結構

2017年中央一號文件對農業(yè)結構調整從多方面進行了部署，概括起來主要有五大方面。

調主體。經營主體不同是這次農業(yè)結構調整與上兩次結構調整的最重要區(qū)別。新世紀以來，尤其是2008年中共十七屆三中全會以來，由于《物權法》出臺、外出農民工越來越多等各方面原因，土地流轉以及隨之興起的新型農業(yè)經營主體如雨后春筍。目前，全國在工商行政管理局系統注冊的農民專業(yè)合作社接近180萬家，經營面積在50畝以上的家庭農場340萬家以上，各類農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)12萬家以上。另外，休閑農業(yè)、會展農業(yè)、城市農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、工廠化農業(yè)等新產業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷涌現，它們是新時期農業(yè)結構調整的主體。而前兩次結構調整主要以單家獨戶的小農戶為主。根據一號文件精神，2017年，還要加強以下幾方面工作，一是繼續(xù)培育新型農業(yè)經營主體和農業(yè)服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種等方式推進規(guī)模經營，尤其要通過土地托管等方式，實現服務帶動型的規(guī)模經營，即服務規(guī)模化。山東省供銷社系統在土地托管方面已經取得了一系列經驗，應認真總結，在條件許可的地區(qū)推廣。二是積極發(fā)展生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作，鼓勵有條件的合作社在產品生產銷售、生產資料供應等服務的基礎上積極發(fā)展信用合作，使合作社全方位為成員提供服務。三是積極發(fā)展以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體。所謂田園綜合體就是在一個較大的區(qū)域或流域內，依靠一個或多個農民專業(yè)合作社這樣的經營組織建立起來的具有多重功能的新型業(yè)態(tài)，在單個合作社發(fā)揮作用不足的地方還可以組建聯合社。在這樣的框架下，既能夠發(fā)揮農戶分散經營的優(yōu)勢，又能夠發(fā)揮合作社或聯合社統一經營的優(yōu)勢。

劃分功能區(qū)。一號文件提出了建立三大農產品生產功能區(qū)的政策思路。即稻谷、小麥、玉米等糧食生產功能區(qū)，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區(qū)和園藝產品、畜產品、水產品、林特產品等特色農產品優(yōu)勢區(qū)。三大功能區(qū)的劃分要以主體功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)勢農產品布局規(guī)劃為依托，充分發(fā)揮市場機制的優(yōu)勢，在不同功能區(qū)實施不同政策，在糧食生產功能區(qū)確保谷物基本自給、口糧絕對安全，不斷提高品質，發(fā)揮小雜糧的競爭優(yōu)勢；在特色農產品優(yōu)勢區(qū)充分發(fā)揮勞動密集型農產品的價格優(yōu)勢，進一步提高國際市場競爭力，進而提高種植農民的收入水平，并爭取在國際市場上的話語權；在重要農產品生產保護區(qū)，要充分利用WTO規(guī)則，在精心核算的前提下確保一定的產能，并盡可能使大豆、糖類、橡膠等重要農產品的國內生產免遭國際市場的沖擊，確保這類產業(yè)的健康發(fā)展。三類農產品生產功能區(qū)的劃分體現了2001年加入WTO以來，中央政府應對國際農產品市場沖擊的最新政策成果，具有很強的針對性和可行性。

進一步推進三元種植結構。三元種植結構是2015年中央一號文件提出的，即“加快發(fā)展草牧業(yè)，支持青貯玉米和苜蓿等飼草料種植，開展糧改飼和種養(yǎng)結合模式試點，促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發(fā)展?！逼湟c在于：第一，在調減玉米種植面積過程中適當增加青儲玉米所占比重，尤其在農區(qū)畜牧業(yè)發(fā)達地區(qū)，增加青儲玉米面積可以降低畜牧業(yè)養(yǎng)殖成本，提高畜產品（奶、肉等）質量。第二，利用倒茬、荒地、灘地等資源種植飼草，解決畜牧業(yè)飼料不足問題。第三，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)緊密結合，畜牧業(yè)的糞便經過處理后作為種植業(yè)的肥料，既節(jié)省購買化肥所需要的資金，又實現資源的循環(huán)利用。2017年的一號文件體現了上述精神且進一步深化、具體化。主要表現在：其一，提出“穩(wěn)糧、優(yōu)經、擴飼”六字方針，擴大種植飼料作物不與糧食和經濟作物爭地。事實上，只要充分利用現有土地資源，如河灘地、荒地、撂荒地、倒茬地等，加上青儲飼料，基本可以解決飼料不足問題。其二，“大力培育現代飼草料產業(yè)體系”，把飼草、飼料當作一個產業(yè)來抓，而不是畜牧業(yè)的附屬物。通過發(fā)展飼草料產業(yè)，不僅能夠滿足畜牧業(yè)發(fā)展的需要，還有可能為農民收入找到新的增長點。其三，引導畜牧業(yè)產能向環(huán)境容量大的地區(qū)和玉米主產區(qū)轉移，降低畜牧業(yè)發(fā)展成本。同時，加快品種改良，著力發(fā)展牛羊等草食畜牧業(yè)，改善國民膳食結構，提高國民健康水平。

現代農業(yè)示范園區(qū)工人在采摘人參果

充分利用國內國際兩個市場、兩種資源。2004年以來農產品貿易凈逆差且持續(xù)擴大的現實表明，中國現有的土地等資源不足以養(yǎng)活13.75億人口，遑論2020年的14.2億。因此，充分利用國際市場，適當進口，尤其是進口一部分高檔農產品，不僅可以滿足國內消費者的需求，還能夠減輕國內資源環(huán)境壓力。當然，要采取有效的進口策略，通過國際貿易實現國家整體利益最大化。對此，2017年的中央一號文件主要從四個方面進行了部署。第一，擴大優(yōu)勢農產品出口。對于蔬菜、水果、水產品等勞動密集型農產品，目前在國際市場上價格優(yōu)勢比較明顯，在生產環(huán)節(jié)要繼續(xù)提高食品安全水平，降低生產成本；同時提高組織化水平，包括生產環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)的組織化，也包括出口環(huán)節(jié)的組織化、一體化，提高在國際市場上的話語權。第二，依法對進口農產品開展貿易救濟調查，尤其對大豆、糖料、橡膠等被進口產品沖擊較大的重要農產品展開貿易救濟調查，進而采取相應的扶持措施。第三，以“一帶一路”沿線及周邊國家為重點，推動農業(yè)走出去，加強農業(yè)對外合作，培育具有競爭力和重要國際影響的現代化大型農業(yè)集團。第四，充分利用全球最大農產品進口國的地位，影響并參與國際農產品貿易規(guī)則和國際標準的制定和修訂，推進與相關國家的農產品認證結果互認互信，優(yōu)化中國農產品國際貿易環(huán)境。

全面推進大規(guī)模國土綠化行動、啟動長江經濟帶重大生態(tài)修復工程、繼續(xù)實施林業(yè)重點生態(tài)工程、推進沙化土地封禁與修復治理、加強重點區(qū)域水土流失綜合治理和生態(tài)修復治理等。

推行綠色生產方式。注重綠色生產方式和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展是今年一號文件的顯著特點之一。文件在引言部分就提出了“農業(yè)增效、農民增收、農村增綠”，第一次提出“增綠”的理念且與 “增效”“增收”并列。在正文中，文件在第二部分從四個方面部署了這一工作。具體而言，一是推進農業(yè)清潔生產。提出繼續(xù)推進化肥零增長行動，鼓勵用有機肥替代化肥，促進農業(yè)節(jié)本增效。鼓勵發(fā)展循環(huán)農業(yè)，促進種養(yǎng)結合和農業(yè)廢棄物資源化，以補貼為基本手段促進農作物秸稈的多元化利用。二是基于我國“人多、地少、水缺”的資源特點，提出實施農業(yè)節(jié)水工程，逐步完善田間節(jié)水設施，開發(fā)節(jié)水農作物品種，大力普及噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉技術，加大水肥一體化等農藝節(jié)水推廣力度，全面推行農業(yè)水價綜合改革。三是集中治理農業(yè)環(huán)境突出問題，如重金屬污染耕地的修復、休耕輪作計劃的實施、農業(yè)面源污染的治理、東北黑土地保護、設施農業(yè)土壤改良等。四是提出加強重大生態(tài)工程建設，如全面推進大規(guī)模國土綠化行動、啟動長江經濟帶重大生態(tài)修復工程、繼續(xù)實施林業(yè)重點生態(tài)工程、推進沙化土地封禁與修復治理、加強重點區(qū)域水土流失綜合治理和生態(tài)修復治理等。

孔祥智 中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授、博士生導師，黨委書記兼副院長