范云峰，楊小容，喻 匯

（長江師范學院 財經(jīng)學院，重慶 408100）

□武陵論壇

渝東南少數(shù)民族地區(qū)精準扶貧長效機制的構(gòu)建

范云峰，楊小容，喻 匯

（長江師范學院 財經(jīng)學院，重慶 408100）

脫貧攻堅是第一大民生工程，也是當前最大的政治任務(wù)。渝東南少數(shù)民族地區(qū)“一區(qū)五縣”是重慶少數(shù)民族聚集區(qū)，也是貧困人口分布較廣的連片特困地區(qū)。渝東南少數(shù)民族地區(qū)精準扶貧必須堅持精準幫扶與區(qū)域整體開發(fā)有機結(jié)合，不斷創(chuàng)新體制機制，充分發(fā)揮政府、市場和社會協(xié)同作用，加快破解制約貧困地區(qū)發(fā)展瓶頸制約，不斷增強自我發(fā)展能力。

渝東南；精準扶貧；長效機制

貧困是制約經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的關(guān)鍵“瓶頸”，是我國實現(xiàn)全面小康社會目標必須攻克的難題。脫貧攻堅是當前全黨最大的政治任務(wù)，是第一民生工程。截至2016年12月，我國還有5 630萬農(nóng)村建檔立卡貧困人口，主要分布在832個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、集中連片特困地區(qū)和12.8萬個貧困村[1]。而西部地區(qū)的貧困發(fā)生率更高、貧困人口分布更廣、扶貧成本更高，依靠常規(guī)舉措難以擺脫貧困狀況。2016年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于“十三五”扶貧攻堅規(guī)劃的通知》提出：“要堅持精準幫扶與區(qū)域整體開發(fā)有機結(jié)合，不斷創(chuàng)新體制機制，充分發(fā)揮政府、市場和社會協(xié)同作用，加快破解貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展瓶頸制約，不斷增強貧困地區(qū)和貧困人口自我發(fā)展能力，確保與全國同步進入全面小康社會?！盵2]渝東南地區(qū)屬于武陵山區(qū)國家集中連片特困地區(qū)。這里以渝東南少數(shù)民族地區(qū)為研究對象，探討集中連片特困地區(qū)的精準幫扶，構(gòu)建和完善扶貧的長效機制。

一、渝東南少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)艱巨

渝東南民族地區(qū)有黔江、石柱、秀山、彭水、酉陽、武隆等區(qū)（縣），屬于“老少邊窮”地區(qū)，“現(xiàn)有貧困人口11.9萬戶，44.2萬人。貧困發(fā)生率為13.6%，60%以上分布在邊遠高寒、山區(qū)，貧困程度深?！睆闹仑氃騺砜?，“因病致貧占17.1%、因上學致貧占24.9%、因缺資致貧占15.2%、因缺技術(shù)致貧占15%、因災(zāi)害致貧占4.2%、因殘致貧占3.1%、因缺勞動能力致貧占7.9%、因缺土地匾乏致貧占2.1%、因缺水致貧占0.95%、因交通致貧占3.5%、因自身發(fā)展能力不足致貧占1.6%?！盵3]

渝東南地區(qū)屬于武陵山區(qū)國家集中連片特困地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，貧困人口多，較為集中，且多分布在邊遠高寒、山區(qū)，交通不便、產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，貧困程度深，地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)艱巨。2016年重慶打響限時脫貧攻堅戰(zhàn)，實施“六個一批”精準扶貧工程，扶貧開發(fā)成效明顯，完成高山生態(tài)扶貧搬遷54.2萬人，95.3萬貧困人口越線脫貧，7個區(qū)縣脫貧摘帽，885個貧困村整體脫貧[4]。重慶現(xiàn)在總體仍處于“雙欠”階段，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，農(nóng)村貧困人口脫貧任務(wù)艱巨。根據(jù)《重慶市（武陵山片區(qū)、秦巴山片區(qū)）農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》（2011-2020），2017年重慶市將完成4個市級重點區(qū)縣脫貧摘帽、1 919個貧困村基本脫貧的任務(wù)。根據(jù)重慶市扶貧辦公室發(fā)布的2017年脫貧計劃安排，渝東南民族地區(qū)“一區(qū)五縣”2017年應(yīng)完成62個貧困村脫貧摘帽，5.46萬人口脫貧，分別占重慶市2017年扶貧任務(wù)的27.4%和30.3%。

二、制約渝東南少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作的瓶頸

渝東南少數(shù)民族地區(qū)是重慶市少數(shù)民族聚居區(qū)，區(qū)內(nèi)聚居著土家、瑤家、苗家、侗家等少數(shù)民族。由于該地區(qū)以山地為主，缺乏可大規(guī)模連片開發(fā)的土地，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)為主，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，現(xiàn)為中國現(xiàn)有的14個“集中連片特困地區(qū)”之一。具體而言，制約渝東南少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅的因素主要有以下幾點。

渝東南少數(shù)民族地區(qū)屬于連片山區(qū)，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。該地區(qū)屬于武陵山區(qū)，主要地形為山脈、丘陵以及盆地，海拔落差較大，耕地較少且較分散，農(nóng)業(yè)機械推廣困難，不利于發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。地區(qū)人口分散，山高坡陡，交通發(fā)展落后，物流設(shè)施配套不足，農(nóng)產(chǎn)品配送路徑長，物流成本高。而且貧困人口大多居住邊遠高寒山區(qū)。這些因素不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，也增加了脫貧攻堅的難度。

渝東南地區(qū)是少數(shù)民族聚集區(qū)，民眾受教育程度普遍不高。渝東南少數(shù)民族地區(qū)是多民族聚集區(qū)，人們受教育程度不高，制約了農(nóng)業(yè)科技的推廣和信息傳播；各少數(shù)民族在風俗習慣、民族文化方面差異較大，主要從事技術(shù)附加值較低的初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和粗加工，產(chǎn)品科技附加值較低，利潤不高，收入低；居民文化程度不高，思想觀念相對較為傳統(tǒng)、封閉，自我發(fā)展能力弱，這也制約了扶貧工作的開展。

渝東南地區(qū)旅游資源豐富，但交通發(fā)展滯后制約旅游業(yè)發(fā)展。渝東南少數(shù)民族地區(qū)屬于山區(qū)，由于工業(yè)不發(fā)達，人口不多，環(huán)境污染少，自然環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)種群多樣，自然旅游資源豐富，區(qū)內(nèi)有多處國家5A、4A景區(qū)，而且少數(shù)民族聚居區(qū)民族文化保留相對完整，文化旅游資源也十分豐富。區(qū)內(nèi)盡管渝懷鐵路貫穿全區(qū)域，但是交通發(fā)展仍然屬于相對落后，這嚴重制約旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也制約了扶貧攻堅工作的完成。

渝東南少數(shù)民族地區(qū)是長江上游重要的生態(tài)屏障，不宜過度開發(fā)。渝東南少數(shù)民族地區(qū)位于長江經(jīng)濟帶生態(tài)保障區(qū)，承擔著重要的水土涵養(yǎng)和生態(tài)保護功能。該地區(qū)是長江、沅江、烏江等水系的重要水土涵養(yǎng)區(qū)，在我國工業(yè)化的進程中，其生態(tài)保障功能日益凸顯[5]。該地區(qū)也是重慶發(fā)展戰(zhàn)略五大功能區(qū)之一的“生態(tài)保護發(fā)展區(qū)”，在發(fā)展戰(zhàn)略上強調(diào)“面上保護、點上開發(fā)”。因此，根據(jù)國家和重慶市的有關(guān)政策，渝東南少數(shù)民族地區(qū)只能在保障生態(tài)環(huán)境的前提下進行適度開發(fā)，這對該區(qū)域經(jīng)濟效益的產(chǎn)出勢必產(chǎn)生一定影響。

渝東南少數(shù)民族地區(qū)金融行業(yè)發(fā)展相對落后，制約區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平影響金融行業(yè)發(fā)展，金融業(yè)發(fā)展不足制約區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。渝東南少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，人口外流嚴重，金融行業(yè)發(fā)展明顯不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少資金支持。這是該區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展和扶貧工作面臨的最大障礙。

三、渝東南少數(shù)民族地區(qū)扶貧長效機制的體系構(gòu)建

（一）建立齊抓共管機制是組織保障

脫貧攻堅是當今中國第一大民生工程，是當前最大的政治任務(wù)，是全面建成小康社會亟須補齊的一塊短板。政府各有關(guān)部門要充分認清脫貧攻堅的長期性、艱巨性和復雜性，增強打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的責任感、使命感和緊迫感，強化擔當，積極作為。政府部門和社會各界要精心組織，齊抓共管，建立健全政府專項、行業(yè)發(fā)展、社會支持“三位一體”幫扶機制，形成合力，推動貧困地區(qū)扶貧攻堅工作。

（二）精準扶貧是脫貧攻堅的基本方略

渝東南少數(shù)民族地區(qū)必須堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略。堅持以“六個精準”為基本要求，發(fā)揚“釘釘子”的精神，用“繡花”的功夫，扎實推動脫貧攻堅各項工作。精準扶貧首要的工作是對扶貧對象的精準識別，對象精準才能做到有的放矢，精準識別要到村、到戶、到人。建立貧困識別機制就是建立貧困戶檔案，將貧困戶的數(shù)量、區(qū)域分布和貧困程度進行精細分類。針對不同類型貧困戶制定因地制宜的扶貧計劃，進行精準扶貧，不搞“一刀切”，以提升扶貧資金利用效率。

（三）建立互助合作機制是農(nóng)業(yè)發(fā)展的抓手

針對渝東南少數(shù)民族地區(qū)地域廣闊、自然資源稟賦差異大等特點，將分散的人力資本和物質(zhì)資本有效地集聚，鼓勵各縣、鄉(xiāng)、村根據(jù)本地特色農(nóng)產(chǎn)品組建農(nóng)業(yè)合作社，充分發(fā)揚合作社的組織與協(xié)調(diào)功能。扶貧資金向農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社傾斜，互助合作機制可以促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化，提升產(chǎn)業(yè)信息化水平，鞏固扶貧成果[6]。

（四）建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的關(guān)鍵

渝東南少數(shù)民族地區(qū)有一區(qū)五縣，作為連片貧困地區(qū)，建立跨行政區(qū)域的精準扶貧協(xié)調(diào)聯(lián)動機制尤為重要。這不僅可以分享扶貧經(jīng)驗、整合政策資源，發(fā)揮政策利用的最大價值。而且由于該區(qū)域自然和社會資源的相似性和交融性，建立跨行政區(qū)域的精準扶貧協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，可以有效避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨同而導致的同質(zhì)化競爭，從而有利于一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進該區(qū)域市場整體有機發(fā)展，放大產(chǎn)業(yè)扶貧績效。

（五）建立生態(tài)補償機制為保障

該地區(qū)是重慶“生態(tài)保護發(fā)展區(qū)”，是五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一。在發(fā)展上強調(diào)“面上保護、點上開發(fā)”。因此，渝東南少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)絕不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，而建立渝東南少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)補償機制，彌補渝東南少數(shù)民族地區(qū)廣大農(nóng)戶為保護生態(tài)環(huán)境所付出的經(jīng)濟代價就顯得非常重要。

（六）加大轉(zhuǎn)移支付力度，創(chuàng)新融資機制

加大政府財經(jīng)資金轉(zhuǎn)移支付力度，創(chuàng)新多渠道融資機制，加快貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、高山生態(tài)扶貧搬遷和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力補齊貧困地區(qū)在基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)保等方面的短板。整合財政資金和各類資源，精準對接貧困地區(qū)扶貧發(fā)展多元化的資金需求。積極創(chuàng)新金融扶貧舉措，支持貧困地區(qū)企業(yè)上市融資，支持易地扶貧搬遷貸款、扶貧再貸款等。

四、保障渝東南少數(shù)民族地區(qū)扶貧機制有效運行的政策性建議

建立高效的扶貧組織體系。各級政府應(yīng)高度重視少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作的特殊性、艱巨性，要構(gòu)建以政府主導、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會參與、群眾主體的扶貧組織工作體系。建立“一區(qū)五縣”聯(lián)合組成的扶貧工作協(xié)作委員會，促進渝東南少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展；各區(qū)縣成立扶貧工作領(lǐng)導小組，明確各職能部門的扶貧責任，并監(jiān)督落實。要健全扶貧績效評估機制，明確各縣、鄉(xiāng)、村的扶貧工作直接負責人，確保扶貧工作高效運行。健全市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)、村四級扶貧攻堅網(wǎng)絡(luò)，精準掌握貧困戶的區(qū)域分布、貧困程度、致貧癥結(jié)、脫貧以及返貧等基本信息，集聚有限的扶貧資金、人員，找準節(jié)點，對癥下藥，精準扶貧，有效解決貧困人口致貧返貧的問題。

加大對片區(qū)散居貧困戶財政金融支持力度。針對渝東南少數(shù)民族地區(qū)當?shù)氐奶厣Y源，重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。財政扶貧資金可采取有償和無償相結(jié)合的運行模式：其一是將“整村推進”財政扶貧資金與扶持貧困戶的種、養(yǎng)、加項目或生態(tài)旅游項目相結(jié)合；明確產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金在貧困農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)組織之間的分配比例，調(diào)動各級組織的積極性。其二是推進普惠金融工作，增加小額到戶貼息資金和生產(chǎn)發(fā)展互助資金的額度，擴大農(nóng)業(yè)貸款覆蓋面，提升貼息貸款的利用效率。其三是加大對山區(qū)散居貧困戶易地扶貧搬遷的工作力度，認真落實易地扶貧搬遷政策。

注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社在扶貧攻堅中的作用。山區(qū)分散的小農(nóng)經(jīng)營，很難形成規(guī)模經(jīng)營，確立競爭優(yōu)勢，只有把分散的農(nóng)戶組織在一起，共享信息、技術(shù)，才能發(fā)揮集聚效應(yīng)，規(guī)避中小農(nóng)戶在市場經(jīng)營中的弱勢地位。盡管現(xiàn)有的一些合作社效用還未得到充分體現(xiàn)，但越來越多的農(nóng)戶已經(jīng)意識到合作的重要性。因此，應(yīng)當對渝東南少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)有的合作社進行統(tǒng)計、歸類、分級，加強規(guī)范管理，對運作良好、帶動能力強的合作社予以重點扶持，對一些長期無作為的合作社予以注銷；另一方面支持引導專業(yè)大戶和中小農(nóng)戶互幫互助，以土地、勞力、資金（政府貼息貸款）等入股的形式加入合作社，按股分紅，使合作社成為扶貧的重要抓手。

積極探索“互聯(lián)網(wǎng) +扶貧”模式。“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)可以為武陵山片區(qū)廣大農(nóng)戶提供線上農(nóng)產(chǎn)品或旅游產(chǎn)品的銷售、推廣和交易平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用可大大降低農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營成本、交易成本和信用風險，提高物流建設(shè)，在一定程度上解決農(nóng)產(chǎn)品交易中間環(huán)節(jié)多、流通鏈條長的問題。此外，一些農(nóng)業(yè)科學技術(shù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能夠快捷地在廣大農(nóng)戶、合作社之間進行傳播，加快推進農(nóng)業(yè)科技推廣和應(yīng)用。另外，應(yīng)大力鼓勵和扶持農(nóng)村青年發(fā)展以電子商務(wù)為主的農(nóng)村淘寶店和其他電商平臺。同時，優(yōu)化渝東南少數(shù)民族地區(qū)物流節(jié)點布局，夯實農(nóng)村電商的物流配套建設(shè)；增加專項配套資金對農(nóng)戶進行“互聯(lián)網(wǎng)+”知識專業(yè)培訓，從硬件和軟件兩個方面推進“互聯(lián)網(wǎng)+”進農(nóng)戶工程。

加強渝東南農(nóng)村貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)。渝東南少數(shù)民族地區(qū)貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，而當前制約農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵是人的因素，是農(nóng)村缺少勞動力、缺少農(nóng)業(yè)技術(shù)人才、農(nóng)民的文化程度不高和思想觀念相對落后。因此，必須加大對渝東南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村人力資源開發(fā)力度。其一是大力發(fā)展貧困地區(qū)教育事業(yè)，尤其是新型農(nóng)民的培養(yǎng)，提高貧困人口受教育程度，增強貧困人口的自我發(fā)展能力。其二是政府采取積極有效政策，落實“一村一大學生”政策，積極引導大中專畢業(yè)生支持和參與貧困地區(qū)脫貧致富。其三是加大對農(nóng)村貧困人口培訓培養(yǎng)力度。加大對大中專畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工和其他轉(zhuǎn)戶居民的自主創(chuàng)業(yè)者的支持與培訓力度，提供崗前培訓、新型農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓，并為創(chuàng)業(yè)者提供政策咨詢、創(chuàng)業(yè)培訓、項目推薦、興業(yè)指導、跟蹤服務(wù)等服務(wù)指導。

落實生態(tài)補償政策。按照“生態(tài)保障、綠色開發(fā)、合理補償”的原則對武陵山貧困區(qū)進行生態(tài)補償。一方面繼續(xù)推進退耕還林、水土保持、天然林保護、和石漠化治理等重點生態(tài)修復工程，將武陵山片區(qū)建設(shè)為國家生態(tài)補償試點地區(qū)。另一方面對貧困縣、鄉(xiāng)、村承擔水土保持、林木保護的農(nóng)戶、農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社進行生態(tài)補償。探索通過市場機制引導優(yōu)質(zhì)企業(yè)進行綠色開發(fā)、生態(tài)補償?shù)木唧w舉措。

促進貧困地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和供給側(cè)改革調(diào)整的必然要求。支持渝東南少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，支持發(fā)展農(nóng)業(yè)加工業(yè)，支持發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+特色產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)超（超市）和農(nóng)企對接，鼓勵在城市社區(qū)設(shè)立鮮活農(nóng)產(chǎn)品直銷網(wǎng)點，加快貧困地區(qū)物流體系建設(shè)，健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地營銷體系。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，鼓勵開展代耕代種代收、統(tǒng)防統(tǒng)治、烘干儲藏、銷售代理等市場化、專業(yè)化服務(wù)。采取切實有效措施，推動“產(chǎn)—供—銷”和“種—養(yǎng)—加”一體化，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

積極探索資產(chǎn)收益扶貧的新模式。資產(chǎn)收益扶貧股權(quán)量化改革在許多地方已經(jīng)取得了實質(zhì)性成效。把政府扶貧資金變成貧困戶投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的股金，改變將物資直接分發(fā)給貧困戶解決生活問題或者主要扶持產(chǎn)業(yè)大戶扶貧效果差的做法，改變了貧困村無資金產(chǎn)業(yè)空殼的問題。通過“入股分紅、流轉(zhuǎn)土地、打工取薪”的手段，盤活貧困村沉睡的土地等資源，為貧困戶提供可擁有持續(xù)收入的工作崗位，增強貧困戶“造血”功能，有效破解貧困戶特別是喪失勞動能力的貧困戶脫貧致富難題。實現(xiàn)“扶貧資金跟著貧困群眾走、貧困群眾跟著產(chǎn)業(yè)走”，最大限度地發(fā)揮財政資金的效益[7]。

[1][2]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于“十三五”扶貧攻堅規(guī)劃的通知[EB/OL].http//www.cpad.gov.cn.2016/12/3.

[3]楊勝華.注重精準扶貧助推全面小康——加快推進重慶渝東南民族地區(qū)精準脫貧工作的對策與思考[J].科學咨詢（科技·管理），2016（3）：4-6.

[4]重慶7個區(qū)縣脫貧摘帽885個貧困村整體脫貧[EB/OL].http//nens.sina.com.cn/2017-01-15.

[5]劉璐琳.武陵山區(qū)扶貧開發(fā)的制約因素與政策建議[J].宏觀經(jīng)濟管理，2012（6）：71-72.

[6]聶華林.三農(nóng)框架下西部貧困山區(qū)扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略思路[J].青海社會科學，2006（2）：51-55.

[7]關(guān)育兵.加強資產(chǎn)收益扶貧的有益探索[N].農(nóng)民日報，2016-10-26（3）.

[責任編輯：慶 來]

F124.7

A

1674-3652（2017）03-0043-04

2017-03-25

2011年重慶社科規(guī)劃項目“重慶市少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的現(xiàn)狀與對策研究——基于農(nóng)民專業(yè)合作社的視角”（2011YBJJ035）。

范云峰，男，重慶豐都人。教授，碩士生導師。主要從事區(qū)域經(jīng)濟學、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究。