□ 劉滿平

深化能源稅費改革勢在必行

□ 劉滿平

深化能源稅費改革，對理順能源價格形成機制、降低社會用能成本具有重要意義。

我國能源價格總體高于主要能源生產國家。李曉東 供圖

日前，國務院出臺《降低實體經濟企業(yè)成本工作方案》，將降低能源成本作為降低國內實體經濟企業(yè)成本的途徑之一。能源成本高低外在表現(xiàn)為能源價格的高低，由于我國能源價格實行的是價內稅，包含政府對能源行業(yè)所征收的各種稅費，因此，深化能源稅費改革，對理順能源價格形成機制、降低社會用能成本具有重要意義。

我國能源價格總體高于主要能源生產國家

自金融危機以來，盡管全球能源產品價格普遍出現(xiàn)大幅下跌，但受多種因素影響，我國能源價格總體高于美國、俄羅斯、巴西等主要能源生產國家。

國內煤炭價格高于主要國際市場。2015年底，中國秦皇島、澳大利亞BJ、歐洲ARA港和南非理查德RB動力煤現(xiàn)貨價分別為每噸370元、339元、296元和318元。去年以來，隨著我國煤炭行業(yè)推進供給側改革，執(zhí)行去產能政策，國內煤炭價格持續(xù)上漲，而國際市場煤炭價格漲幅不大，導致國內外市場煤炭價差進一步拉大。

國內成品油價格屬于世界中等水平。石油市場化程度較高，各國不含稅的石油終端售價相差無幾，但由于不同的政策導向，包含稅費后的成品油價格差別較大。例如，2015年10月，北京汽油價格每升5.92元，分別高出同期美國和加拿大54%和16%。

天然氣價格大幅高于國際市場。從液化天然氣（LNG）看，我國LNG進口價格與日本差不多。2014年日本LNG進口價格為每百萬英熱單位16.33美元，是德國的1.8倍，是英國、美國和加拿大的2倍、3.8倍和4.2倍。從管道氣看，近年來隨著油價和煤價持續(xù)大幅下跌，長期偏低的管道氣價在價格改革之后，比價反而有所提高。

電價總水平在國際處于中等水平。從銷售電價總水平看，按美元對人民幣匯率6.6換算，我國銷售電價總水平約為每千瓦時0.10美元，與美國、南非、土耳其等國家基本持平，在國際上處于中等水平。從電價結構來看，中國工商業(yè)電價比美國高45%。

能源稅費占比偏高是導致能源價格過高的重要原因

能源價格主要由能源市場供求關系決定，但同時也受其他多種因素影響，例如，資源稟賦、交易稅費、定價機制、流通費用、產業(yè)結構等。由于我國實行的是價內稅，最終消費者所承擔的能源價格包含國家針對能源開發(fā)、生產、消費過程中各經濟主體及其經濟行為所征收的各項稅收和費用。因此，能源企業(yè)所負擔的稅費（簡稱能源稅費）高低也會影響我國能源價格的高低。以油氣行業(yè)為例，當前我國征收的與能源相關的稅收，包括資源稅、增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、城市維護建設稅、教育費附加稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車輛購置稅、車船稅等。除稅收外，國家還對能源的開采征收有關費用或政府性基金等，包括探礦權使用費、采礦權使用費、礦區(qū)使用費、探礦權價款和采礦權價款，以及石油特別收益金、水利建設基金等。總體上看，能源稅收占整個能源稅費的比重大，而收費或基金比例小，影響不大。

與世界主要能源生產國家相比，我國能源稅費占整個能源價格構成的比重偏高。以成品油為例，按照目前我國成品油價格結構，各種稅費占整個油價的比例大約為48%，稅負水平高于美國（15%）、日本（41%），在國際上處于中等偏上的水平。由于國內成品油實際消費價和稅費是混合在一起的，不是價稅分離，所以導致國內成品油價格相對較高。如果除去稅費，國內成品油價格與美國多數(shù)加油站的價格基本持平。

現(xiàn)行能源稅費存在問題

我國現(xiàn)行的能源稅費存在一些問題，需要加以解決。

能源收費種類偏多，隨意性較大。當前我國油氣行業(yè)要繳納15種稅收、6種收費，收費的種類較多，不符合“正稅清費”的稅制改革方向。同時，這種費、稅、金同時并存的稅費體系過于煩瑣復雜，無助于促進資源產品價格改革。在其他能源稅費制度中，也明顯存在著稅費混淆、以費擠稅等現(xiàn)象。此外，能源稅費收取尤其是相關收費后續(xù)利用制度欠缺，隨意性較大，在建立生態(tài)補償機制和支撐替代能源方面未能發(fā)揮應有作用。

部分稅種存在征收環(huán)節(jié)不合理、重復計征等問題。例如，資源稅定性不準確、功能定位不合理，征收方式和計稅依據(jù)不科學，且征收范圍窄、稅率低。消費稅稅率低，生產環(huán)節(jié)征收不合理，同時采用價內稅，不利于增強消費者的節(jié)能意識。而且，按照現(xiàn)有稅制將消費稅納入計征教育費附加和城市建設維護費的基數(shù)，使得稅種重疊，存在重復計征，企業(yè)負擔加重。

能源稅收優(yōu)惠政策單一，范圍相對狹窄，力度不大。一是稅收優(yōu)惠方式單一，主要限于減稅和免稅，受益面比較窄，影響稅收支出的調節(jié)效果。二是稅收優(yōu)惠鼓勵的范圍不寬，力度較小，僅在增值稅與所得稅中對一部分能源有所體現(xiàn)。三是對新能源的稅收優(yōu)惠力度不大，不利于其大規(guī)模開發(fā)和推廣。

能源稅費改革的基本思路

首先，深化能源稅費改革要堅持三大原則。

要注重公平和效率。我國新一輪稅制改革總體目標是“統(tǒng)一稅法、公平稅負、優(yōu)化結構、提高效率”。作為其組成部分，能源稅費改革也要遵循公平和效率原則。公平原則是指相同納稅能力的人負擔相同的稅收，不同納稅能力的人負擔不同的稅收。效率原則是指稅收對資源配置和經濟運行不產生影響，從而使稅收額外負擔最小，額外收益最大。

要將外部性內部化。能源外部性在現(xiàn)實中的危害巨大且廣泛，而這種外部性沒有在現(xiàn)行稅費體系中充分體現(xiàn)。因此，需要將外部性內部化，將能源生產和消費中對外部社會所產生的效應納入生產者和消費的經濟行為當中，利用經濟杠桿或市場機制有效控制外部不經濟性；或通過政府行為、法律手段，控制外部不經濟性的發(fā)生和鼓勵對社會產生正效應的生產行為。

要盡量減量化，不能增加納稅人總體負擔。當前減稅和減負是稅改的總體方向，能源稅費體系改革應與總體稅制改革目標相一致，應盡量減量化，避免重復征收，新增能源稅收應通過降低其他一些稅種的稅負來加以抵消，以實現(xiàn)不加重企業(yè)和個人負擔的目標。

其次，深化能源稅費改革要注意以下問題。

完善現(xiàn)行資源稅，規(guī)范資源稅費。分期次階段、合理提高稅率標準，優(yōu)化稅率結構，原則上應對所有應稅能源普遍提高稅率標準。對煤炭、石油等非再生性能源實行定額稅率和比例稅率相結合的復合稅率，即在開采或生產環(huán)節(jié)按定額稅率從量計征，在銷售環(huán)節(jié)按比例稅率從價計征；調整納稅環(huán)節(jié)，將目前在能源被使用或被銷售過程中征收，調整至能源被生產或被開采過程中征收；完善計征方式，探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有，保障國家資源所有者權益的充分實現(xiàn)；規(guī)范資源稅費，將現(xiàn)有資源開采有關的基金和費用逐步納入資源稅范疇，增加透明度。

部分稅種存在征收環(huán)節(jié)不合理、重復計征等問題。李曉東 供圖

完善現(xiàn)行消費稅，探索實現(xiàn)“價稅分離”。擴大消費稅征收范圍，對目前不符合節(jié)能技術標準的高能耗產品、高資源消耗品納入消費稅征稅范圍；調整納稅環(huán)節(jié)，將在生產環(huán)節(jié)征收改為在消費環(huán)節(jié)征收，增強消費者稅收意識，以達到抑制消費高耗能、高污染消費品的目的；改革消費稅的計稅方式，將價內稅改為價外稅，從“價稅合一”逐步走向“價稅分離”，以體現(xiàn)能源稀缺程度、市場供求關系和稅收中性、稅負公平原則。

完善電價構成，將生態(tài)成本納入電價。將煤炭的污染和健康損害等外部成本內部化，即將生態(tài)成本納入電價是未來電價改革的一個重要內容。而將生態(tài)成本納入電價有兩種途徑：第一種是對煤電進行生態(tài)成本收費，即在煤電上網(wǎng)電價中增加一部分作為外部性成本內部化費用（上交國家）。第二種是對包括水、風、核、太陽能等非化石能源電力進行生態(tài)收益補償，或者在清潔能源上網(wǎng)電價中減少一部分，作為生態(tài)收益內部化補貼（國家支付）。同時，按照國家節(jié)能減排部署，利用碳排放權交易市場的建立和運行，探討清潔低碳電力抵免二氧化碳排放量的交易機制，以及研究對電力企業(yè)設立上網(wǎng)電力單位電量二氧化碳排放標準，促進水電等清潔可再生能源的發(fā)展。

清理涉及能源礦產的各種收費和基金，實現(xiàn)“價費分離”。目前國內針對能源礦產資源生產和消費過程中征收的稅費基金種類較多，部分甚至重疊，建議對涉及能源礦產的各種收費和基金徹底清理、歸并整合、正稅清費，健全反映市場供求、資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度，解決好稅費重疊、以費擠稅、功能交叉等突出問題，實現(xiàn)“價費分離”。

建立對低收入群體的財政補貼制度。為減少能源資源稅和消費稅改革給現(xiàn)有利益格局帶來重大調整，可以調整相關行業(yè)的增值稅和居民的所得稅，并建立低收入群體基本能源消耗的定向補貼制度。當能源支出超出其收入一定幅度時對低收入群體進行直接補貼，以實現(xiàn)在能源稅制結構調整的同時不增加企業(yè)和居民的負擔。

（作者單位：國家發(fā)改委）