羅瀟

[摘要]為應(yīng)對(duì)2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國(guó)實(shí)行積極的財(cái)政政策，擴(kuò)大政府支出，使得地方債務(wù)問(wèn)題更加突出。文章從我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的成因，最后，在財(cái)政體制、政府行為、地方債管理體系以及地方政府融資平臺(tái)四個(gè)方面提出了對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù)；現(xiàn)狀；成因；對(duì)策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.124

近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張。這一方面，對(duì)于政府更好地實(shí)現(xiàn)政府職能，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力，搞活地方經(jīng)濟(jì)具有積極意義，然而另一方面，地方政府債務(wù)規(guī)模過(guò)大，管理混亂也給我國(guó)財(cái)政管理體制以及金融體系帶來(lái)了嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)地方債務(wù)的管控，尋求地方債務(wù)問(wèn)題的解決已經(jīng)成為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必要選擇。

1我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

1.1地方政府債務(wù)規(guī)模大，增速快

中國(guó)審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告顯示，截至2012年底，抽查的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%，占全國(guó)總額的31.79%。截至2010年底，全國(guó)地方性債務(wù)總額為10.72萬(wàn)億元。穆迪基于中國(guó)審計(jì)署的報(bào)告計(jì)算得出，從2010年末至2012年末，中國(guó)地方政府的直接和擔(dān)保債務(wù)可能已經(jīng)上升13%，至12.1萬(wàn)億元。數(shù)據(jù)來(lái)源：地方債務(wù)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)隱憂.搜狐財(cái)經(jīng).2013.http：//business.sohu.com/s2013/dfzh/。1996—2010年地方債務(wù)年增長(zhǎng)速度達(dá)27%，其中個(gè)別年份的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于這個(gè)數(shù)字。其中1998年實(shí)行積極的財(cái)政政策，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)48%；2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，2009年地方政府債務(wù)增長(zhǎng)62%。數(shù)據(jù)來(lái)源：專家：目前我國(guó)地方政府債務(wù)率平均150%.新浪財(cái)經(jīng).2014年02月17日.http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/2014/0217/124118235726.shtml。由以上數(shù)據(jù)可以看出，中國(guó)地方政府債務(wù)不僅總量較大，而且增長(zhǎng)速度快，雖然整體來(lái)說(shuō)還處于可控狀態(tài)，但是包含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2地方債務(wù)來(lái)源多樣，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)困難

我國(guó)法律對(duì)于地方政府債務(wù)進(jìn)行了限制，不允許其通過(guò)發(fā)行債券等形式舉債，但是，為滿足地方高額財(cái)政支出，地方政府采用多種變相的形式借債。地方政府直接設(shè)立融資平臺(tái)公司取得借款在其中所占比重最大，還有為公司提供擔(dān)保、通過(guò)所屬公司發(fā)行企業(yè)債券、抵押土地獲得資金等多種形式。多種借債形式相互混雜，管理混亂，透明度低，甚至不符合法律規(guī)定。這種情況不僅加大了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且加大了對(duì)現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模、新增債務(wù)規(guī)模等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)難度，使得政府債務(wù)數(shù)據(jù)模糊，從而對(duì)于政府債務(wù)的安全性和可持續(xù)性造成了嚴(yán)重?fù)p害。此外，多種舉債形式對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響不一，多種作用相互交織，進(jìn)一步加大了政府財(cái)務(wù)體系以及金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3違約情況嚴(yán)重，政府信用被嚴(yán)重影響

由于借債形式的多樣化以及部分形式的不合法化，使得政府對(duì)于舉債直接責(zé)任單位以及相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位缺乏約束監(jiān)管，并且政府籌措資金投入的項(xiàng)目多具有建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，并且多數(shù)項(xiàng)目不能簡(jiǎn)單通過(guò)經(jīng)濟(jì)效益來(lái)評(píng)價(jià)成果，使得政府借債資金的收益率得不到保證。債務(wù)直接責(zé)任單位因財(cái)政兜底傾向于債務(wù)轉(zhuǎn)嫁，而政府領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)任后對(duì)于任期債務(wù)不負(fù)責(zé)，因此造成了政府盲目舉債，而對(duì)于債務(wù)的償還能力以及長(zhǎng)期利益考慮不足。因此，債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大，形成與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力與償債能力不符的高額債務(wù)，并且資金所投項(xiàng)目的利潤(rùn)無(wú)法保證，每年的利息加成又進(jìn)一步加大了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這些因素造成了政府債務(wù)無(wú)力償還的局面。而政府因其公共權(quán)力在債務(wù)關(guān)系中的強(qiáng)勢(shì)地位以及入不敷出的地方財(cái)政收支狀況，又進(jìn)一步加重了政府的違約狀況，地方財(cái)政拖欠工程款，拖欠教師工資的現(xiàn)實(shí)屢次上演。這不僅嚴(yán)重影響了政府信用，而且對(duì)于社會(huì)信用以及社會(huì)穩(wěn)定造成了威脅。

2我國(guó)地方政府債務(wù)成因

我國(guó)當(dāng)前地方政府的債務(wù)狀況不是一朝一夕形成的，是政治經(jīng)濟(jì)等多種因素長(zhǎng)期相互交織、相互作用的結(jié)果。這其中，有歷史因素形成的原因，也有當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的推動(dòng)。

2.1地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制存在著諸多問(wèn)題。在財(cái)權(quán)上，稅收收入歸屬權(quán)上移，地方稅普遍規(guī)模小，征收困難，收入彈性小，地方政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重越來(lái)越小，最近實(shí)行的“營(yíng)改增”也將進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府財(cái)政收入在總財(cái)政收入中占大比重的局面。在事權(quán)上，中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分不合理，地方政府事權(quán)過(guò)重。并且近年來(lái)，中央政府不斷提高醫(yī)療、教育等公共事業(yè)的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，大大增加了地方政府的剛性支出，加大了地方政府的收支缺口。此外，在許多事權(quán)上，存在著中央政府與地方政府分配不清的問(wèn)題，在這種情況下，通常由中央和地方共同負(fù)擔(dān)，或者“中央吃飯，地方買(mǎi)單”，進(jìn)一步加大了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而對(duì)于調(diào)整政府之間收支關(guān)系的轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，也存在著諸多問(wèn)題。當(dāng)前，轉(zhuǎn)移支付多是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不僅對(duì)資金用途有著嚴(yán)格限制，而且要求地方政府提供配套資金，無(wú)法起到平衡各地財(cái)政收支的作用。

2.2地方政府行為不規(guī)范

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，對(duì)政府的職能提出了轉(zhuǎn)變要求，要求政府只在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)，加強(qiáng)公共服務(wù)職能。但是，當(dāng)前，我國(guó)很多地方政府為了追求地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的提高，在僅靠當(dāng)?shù)夭怀墒斓氖袌?chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)或者實(shí)現(xiàn)較慢的情況下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)度干預(yù)，不僅造成了市場(chǎng)機(jī)制的扭曲，更擴(kuò)大了政府支出。在政府職能不完善的情況下，政府行為的越位不僅直接擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，更會(huì)造成政府支出規(guī)模過(guò)大，市場(chǎng)機(jī)制扭曲，進(jìn)一步擴(kuò)大政府支出的惡性循環(huán)。此外，當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不合理，造成政府盲目擴(kuò)大支出的局面。當(dāng)前我國(guó)對(duì)于官員的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、招商引資數(shù)量以及市政工程建設(shè)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，導(dǎo)致地方政府官員缺乏整體規(guī)劃和長(zhǎng)期考慮，盲目借債，甚至建造“政績(jī)工程”，只為在形式上提高政績(jī)，不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及繼任者的債務(wù)負(fù)擔(dān)。并且，無(wú)論債務(wù)負(fù)擔(dān)多重，都不會(huì)對(duì)政府官員本人造成實(shí)際的利益影響，因此地方政府在借債時(shí)往往不考慮效益及風(fēng)險(xiǎn)，盲目借債，造成了過(guò)大的政府債務(wù)規(guī)模。此外，我國(guó)財(cái)政管理鏈條較長(zhǎng)，資金運(yùn)行周期長(zhǎng)，這也加大了對(duì)財(cái)政資金的管理難度，一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政，削減了地方財(cái)源。

2.3地方債務(wù)管理體制不健全

由于我國(guó)預(yù)算法規(guī)定地方政府不準(zhǔn)設(shè)財(cái)政赤字，不能發(fā)行政府債券，地方政府采用種種變相形式舉債，因此債務(wù)的管理隱蔽性強(qiáng)，并且由多個(gè)職能部門(mén)分散管理，缺乏整體的管控和規(guī)劃。沒(méi)有一個(gè)部門(mén)對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的管理，這也造成對(duì)于地方債資金的使用效益以及借款額度缺乏統(tǒng)一的管控，對(duì)于項(xiàng)目虧損和債務(wù)過(guò)重的責(zé)任追究機(jī)制更是缺失。地方債務(wù)的隱蔽性以及我國(guó)政府對(duì)于政府債務(wù)計(jì)量、統(tǒng)計(jì)以及協(xié)調(diào)的能力的不足造成了我國(guó)地方債的具體額度以及增長(zhǎng)速度模糊不清，也就無(wú)法建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。并且，地方債務(wù)脫離了預(yù)算的約束，也因此脫離了人大和社會(huì)的監(jiān)督，造成對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估和預(yù)判嚴(yán)重不足，政府只考慮借債，并不考慮償債能力，只考慮短期政績(jī)，對(duì)于長(zhǎng)期規(guī)劃刻意忽視。并且當(dāng)前，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)普遍不成熟并且缺乏必要的管控，使之只能成為地方債的一個(gè)工具，不能很好地發(fā)揮為政府融資的作用。而我國(guó)政府習(xí)慣性對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目大包大攬，對(duì)于財(cái)政資金的剛性需求又無(wú)法削減且越來(lái)越重，社會(huì)資本進(jìn)入比較困難，無(wú)法形成社會(huì)、企業(yè)和政府資金良性互動(dòng)的局面。此外，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)以及融資機(jī)構(gòu)多與政府之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，多數(shù)地方政府甚至是地方性銀行的股東，這大大便利了政府的借債行為。

2.4經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的推進(jìn)需要政府大量的資金作為支持

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，各種改革措施的推進(jìn)需要政府強(qiáng)大的財(cái)力作為支持。政府承擔(dān)著繁榮經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的職能，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)需要政府進(jìn)行引導(dǎo)與鼓勵(lì)，相應(yīng)地，就需要強(qiáng)大的財(cái)力進(jìn)行支持。并且在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)軌期，政府不僅承擔(dān)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能，更重要的是，要承擔(dān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、緩和社會(huì)矛盾的職能，因?yàn)樵谶@個(gè)時(shí)候社會(huì)矛盾更加突出，比如收入差距、三農(nóng)問(wèn)題、弱勢(shì)群體和社會(huì)保障等，這些問(wèn)題的解決都需要地方政府的財(cái)力支持。而教育、醫(yī)療以及社會(huì)保障等剛性支出不僅難以削減，還具有強(qiáng)大的慣性，使得此類支出不斷增長(zhǎng)。此外，伴隨著近年來(lái)我國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，這也產(chǎn)生了大量的資金需求。工業(yè)化的進(jìn)步需要相應(yīng)的技術(shù)資本作為支持，城市化要求相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足急劇增長(zhǎng)的城市人口的需要。特別是我國(guó)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度差距比較大，中西部地區(qū)不僅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，第二產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，第三產(chǎn)業(yè)所占比重過(guò)小，而且各種資源嚴(yán)重短缺，在醫(yī)療衛(wèi)生、教育水平以及各種軟實(shí)力方面均落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，為縮小差距，這些地區(qū)需要更加充足的財(cái)力支持，但是往往這些地區(qū)因各項(xiàng)資源短缺籌措不到太多的財(cái)政收入，地方政府不得不通過(guò)舉債參與地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)。以上種種經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)步的因素給政府帶來(lái)巨大的資金需求，要求政府具有強(qiáng)大的財(cái)力，但是我國(guó)政府尤其是地方政府投融資體系不完善，無(wú)法充分使用社會(huì)以及私人資本的資金，在財(cái)政支出靠正常的財(cái)政收入形式不能滿足的情況下，政府不得不舉債來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的各項(xiàng)改革的順利推進(jìn)。

3完善地方債管理的對(duì)策建議

3.1合理劃分中央政府與地方政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)

首先要以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的收益范圍以及與地方政府財(cái)力相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)合理界定中央政府與各級(jí)地方政府的事權(quán)范圍。對(duì)于使國(guó)家大部分民眾受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府來(lái)提供，而各級(jí)地方政府也應(yīng)明確各自職責(zé)，適應(yīng)各地區(qū)實(shí)際情況，提高公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量和效率。對(duì)于中央與地方共同承擔(dān)的事權(quán)，也應(yīng)明確劃分各自份額，不能存在界限模糊的情況。同時(shí)，對(duì)于地方政府事權(quán)的劃分還應(yīng)結(jié)合各地財(cái)力，以與地方政府財(cái)政收入情況相適應(yīng)，避免出現(xiàn)大的財(cái)政缺口。在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)以當(dāng)前“營(yíng)改增”為契機(jī)，推動(dòng)稅制改革，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府稅收收入份額，建立科學(xué)的地方稅體系，爭(zhēng)取形成有地方特色的各地財(cái)政收入體系。要著重開(kāi)辟縣級(jí)政府財(cái)源，緩解其財(cái)政壓力。同時(shí)，逐步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付比重，并且考慮各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，給予中西部落后地區(qū)以及弱勢(shì)群體適當(dāng)傾斜。還應(yīng)積極推動(dòng)財(cái)政體制的法制化，以法律規(guī)定各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付制度，真正起到約束作用。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為

要合理劃分市場(chǎng)與政府的關(guān)系，明確市場(chǎng)與政府的界限，把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能更多地交還市場(chǎng)，激發(fā)資本、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素的市場(chǎng)活力，政府更多地承擔(dān)起提供公共服務(wù)的職能，滿足公眾需要。要做到政府職能的轉(zhuǎn)換，不僅需要各級(jí)政府轉(zhuǎn)變大包大攬觀念，還需要法律法規(guī)體系進(jìn)行引導(dǎo)與約束。同時(shí)，我國(guó)當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)也存在機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗雜的情況。要進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，規(guī)范行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位管理，使得人人各司其職，減少行政開(kāi)支，減輕財(cái)政支出壓力。同時(shí)，要改革政府績(jī)效考核機(jī)制，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高公共服務(wù)指標(biāo)比重，適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比重。在地方債務(wù)管理中，要建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，使得政府官員為過(guò)重的政府債務(wù)負(fù)責(zé)，打擊盲目舉債，盲目投資。

3.3建立健全地方政府債務(wù)管理體系

要解決當(dāng)前我國(guó)的地方債務(wù)問(wèn)題，建立健全地方政府債務(wù)管理體系至關(guān)重要。首先要建立科學(xué)的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)計(jì)量體系，對(duì)于地方政府債務(wù)全面統(tǒng)計(jì)、科學(xué)計(jì)量，使得政府以及社會(huì)對(duì)于政府債務(wù)的規(guī)模增速有科學(xué)的認(rèn)識(shí)以及監(jiān)控。要提高政府債務(wù)的信息透明度，引入上級(jí)部門(mén)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督、人民代表大會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督形式，密切關(guān)注債務(wù)規(guī)模，確保地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況相適應(yīng)。要設(shè)立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任主體，把多種形式政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，權(quán)責(zé)明確，由統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行全面管理和控制。同時(shí)，要引入地方債問(wèn)責(zé)機(jī)制。在官員任期屆滿即將調(diào)任時(shí)，對(duì)官員任職期間舉借債務(wù)及償還率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)評(píng)估，并把評(píng)估結(jié)果加入官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制。同時(shí)，在科學(xué)計(jì)量地方債務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。對(duì)于舉債決策過(guò)程與債務(wù)資金投入項(xiàng)目要進(jìn)行科學(xué)決策和全程管控，做到借債科學(xué)、有度，并且保證舉債資金的使用效率。

3.4完善地方政府融資體系

我國(guó)地方政府的發(fā)債權(quán)問(wèn)題一直沒(méi)有得到解決，但是地方政府具有龐大的資金需求，因此需要對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化管理，并且創(chuàng)新政府融資方式，給地方政府提供財(cái)源，緩解地方政府的財(cái)政壓力。對(duì)于當(dāng)前已經(jīng)存在的地方政府融資平臺(tái)，應(yīng)進(jìn)行分類規(guī)范化管理，提高融資平臺(tái)透明度和規(guī)范性，由政府財(cái)政部門(mén)分門(mén)別類對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行全面管控，建立科學(xué)的決策和運(yùn)行制度，消除當(dāng)前混亂的地方政府融資平臺(tái)局面，杜絕盲目舉債，保證債務(wù)規(guī)模與政府償債能力相適應(yīng)。同時(shí)，對(duì)于與地方政府有著密切聯(lián)系的地方商業(yè)銀行，也應(yīng)規(guī)范其貸款發(fā)放機(jī)制，對(duì)政府借貸實(shí)行統(tǒng)一的科學(xué)管理。積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革，將市場(chǎng)機(jī)制引入政府管理，將社會(huì)機(jī)構(gòu)及企業(yè)引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率的同時(shí)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。推進(jìn)并健全PPP模式，將私人資本引入政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量，管控項(xiàng)目運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)，在盤(pán)活私人資本的同時(shí)，減輕政府財(cái)政壓力。

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