馮琪　韓德軍

摘要：2016年2月22日，中央城市工作會議的配套文件出臺，國務院提出了優(yōu)化街區(qū)路網結構，新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開觀點。第一次將“開放式街區(qū)”的規(guī)劃思路提出，并公布出來。中國城市居民經歷了四合院、單位集體大院，再到目前的封閉小區(qū)，唯一不變的就是“封閉性”。無論時代怎樣變化，“深宅大院”一直是中國人共同的追求。所以“開放式社區(qū)”對中國民眾來說，可能是一個非常陌生的概念，可它同時又是今后我們要落實的一項政策。本文通過查閱資料，借助中西方開放社區(qū)的案例，分析我們國家開放社區(qū)進程中存在的一些與土地相關的問題。

關鍵詞：開放社區(qū)；封閉社區(qū)；土地利用

中圖分類號：D669.3；F301 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）001-0000-02

2016年2月22日，《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》中提出：優(yōu)化街區(qū)路網結構。加強街區(qū)的規(guī)劃和建設，分梯級明確新建街區(qū)面積，推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節(jié)約利用[1]。

一、國內外開放式社區(qū)現狀

（一）國外開放式社區(qū)現狀

1.美國佛羅里達州Seaside沿海小鎮(zhèn)

1980年建成的美國佛羅里達州Seaside沿海小鎮(zhèn)，位于佛羅里達州的郊區(qū)的濱海居住度假小鎮(zhèn)。Seaside沿海小鎮(zhèn)在美國是被公認的開放式社區(qū)的典范，并被時代周刊評為了美國近十年“十大設計成就之一”，Seaside沿海小鎮(zhèn)的模式十分成功。

Seaside沿海小鎮(zhèn)共占地32.4萬平方米，海岸線長800米，獨立住宅350個，公寓單元200套以及旅館客房200間，大約有2000的常住人口。整個小鎮(zhèn)以一個中央廣場為核心，而各種公共服務，例如市政廳、社區(qū)中心、購物中心等都圍繞在這個中央廣場周邊；廣場周邊有很多條道路，可以通向城鎮(zhèn)中心或是海灘方向。在Seaside沿海小鎮(zhèn)中設置了許多商業(yè)攤點、涼亭等公共的面向大家開放的空間，便于小鎮(zhèn)內部的居民的交流溝通。在Seaside沿海小鎮(zhèn)中，最為特別的就是小鎮(zhèn)增強了道路交通網整體的密度，不再區(qū)分主干道路與次干道路，是道路等級降低，使每家每戶的出行都方便很多。同時，小鎮(zhèn)也強調鄰里之間的距離，強調每戶家庭到中央廣場的時間僅為步行5分鐘，不僅方便了每一戶住戶，也使得鄰里之間和諧和睦[2]。

2.美國某別墅區(qū)

圖為美國某別墅區(qū)的底層，從圖片中可以看出，別墅的外院被用作各種店鋪等公共場所。美國的純別墅區(qū)相對來說人口密度比較低，車流量也不是很大，所以道路也成為了日常交流、活動和玩耍的一個場所。在別墅區(qū)的前院部分，多數居民將它改造成為了開放的庭院，可以開一些小商鋪，或是種植各種花草植被，在改善了街道景象的同時，也加強了鄰里之間的溝通、交流。每當過節(jié)時，每家每戶的裝飾各不相同，更是為別墅區(qū)增添了一道不一樣的、亮麗的風景。同時，在這個社區(qū)內部的各種設施，如商場、綠化、公共設施等都是對外開放的，無論是哪一個街道的住戶都可以使用，孩子們可以穿梭在社區(qū)的各個街道。除此之外，這個別墅區(qū)的每一家住戶的房子都各不相同，社區(qū)內的住宅都是在依據已有的道路結構設計建造的，根據住戶不同的喜好，建造出不同模樣的房子，形成了不同的風格，豐富了街道的建筑形象[3]。

（二）國內開放式社區(qū)現狀

我們國家的社區(qū)模式，大概經歷了三個過程：第一階段是20世紀50-60年代，在這個時候我們國家還處于開放化的蘇聯(lián)式，是“大居住小區(qū)模式”，這個時期的社區(qū)，是十分開放的活力社區(qū)，那時候的社區(qū)并沒有圍墻，推門出去就是街道，鄰里之間都非常熟悉，現在在沈陽、洛陽等地，依然能看到開放式社區(qū)的蹤跡；第二階段是20世紀70-90年代，這個時期我們國家是工業(yè)+居住的混合模式，一些家屬院、單位大院就是在這個時期產生；最后一階段就是1990年以后，封閉小區(qū)產生，隨之而來的是越來越多的封閉小區(qū)[4]。但是近些年來，我們國家也有一些開放式社區(qū)成功的案例。

1.四川萊茵河畔小區(qū)

萊茵河畔小區(qū)是我們國家開放式社區(qū)的典型，在許多熱傳的文章當中，都稱他為我國最成功的開放社區(qū)案例。小區(qū)位于四川省宜賓市南岸東區(qū)，整個小區(qū)占地500多畝，小區(qū)內道路網完善，設施齊全，其中主干道八條，主題廣場十個，小區(qū)內部有多個“回”字形的小組團，各個組團由主干道連接，同時主干道也對外開放，較好的實現了資源的共享。雖然內部住宅組團部分仍是封閉的，但已經成為我們國家開放式社區(qū)的很好地典范[5]。

2.大連—組團式封閉

2005年，大連市提出拆除小區(qū)圍墻實行組團式封閉，如某個組團式封閉小區(qū)內分成幾個組團，每一個組團由幾棟樓組成，組團間由幾條小街道隔開，街道是開放的。這樣既可解決城市交通路少車多問題，又可方便居民出行，同時居住安全又能得到保障。

3.杭州—小區(qū)內城市次干道和支路對外放

2005年杭州第一個開放式社區(qū)彩虹城交付，其管理措施為“社區(qū)開放，組團封閉”。整個大社區(qū)沒有圍墻，所有人都可以進來參觀，到商業(yè)街購物，但各個組團采用了封閉式管理，每個院落里設立服務室兼安全警衛(wèi)室，配套相應的辦公室、接待室、信息系統(tǒng)設備以及工作間等。

二、開放社區(qū)在土地利用方面的優(yōu)勢

（一）避免造成土地浪費

現如今的社會，存在著的更多的還是封閉式的住宅小區(qū)，每一個小區(qū)與每一個小區(qū)就像我們所說的圈地一樣，用厚厚的圍墻以及嚴格的門禁來宣示著圍墻內部土地的使用權歸誰所有[6]。這樣的社區(qū)把許多很大的、完整的土地分割成為若干個小部分，無論是圍墻占用的土地，還是社區(qū)與社區(qū)之間空閑或是一些道路交通用的土地，都是比較浪費的。但是如果將這樣的封閉社區(qū)開放，土地會從若干小塊連成完整的一大塊，許多被以前封閉社區(qū)分割的土地可以連成成片的土地，避免了土地資源的浪費，也會提高土地的利用率，節(jié)約了土地資源。

（二）可以減少占用耕地面積

我們國家城市化進程不斷的加快，但是耕地的面積卻在逐漸減少，耕地保護的問題也日益突出。城市化進程中占用耕地的現象也時常發(fā)生，而耕地被占用很大一部分原因就是城市化過程中，需要建設許多交通道路等基礎設施?，F如今的道路越修越寬，可是交通壓力并沒有因此得到緩解[7]。但是如果將封閉的社區(qū)開放，社區(qū)內部的道路也就會對外開放，這樣可以適當的緩解城市交通的壓力，也會相應的減少在城市規(guī)劃中交通設施需要增加的面積，間接的減少了耕地被占用的面積，起到了保護耕地的作用。

（三）有利于城市土地利用規(guī)劃工作的開展

每一個地區(qū)在制定城市土地利用規(guī)劃時，會根據本地的實際情況，制定出最合理的規(guī)劃，來保證這個地區(qū)的土地集約利用，保證每一寸土地都有合理的用途。在封閉社會盛行的社會，制定土地利用規(guī)劃時，社區(qū)內部的土地規(guī)劃往往是由開發(fā)商來進行規(guī)劃，可是開發(fā)商可能考慮的更多的是未來業(yè)主的喜好或是時下流行的方式來規(guī)劃社區(qū)內部的土地，而不會過多的考慮小區(qū)內部的土地更適宜用做什么用途，這樣不利用土地的規(guī)劃。如果將封閉社區(qū)開放，城市內所有的土地都有規(guī)劃部門統(tǒng)一制定土地利用規(guī)劃，這樣不僅能制定出更合理的規(guī)劃方案，更能夠保證每一寸的土地都得到合理的利用。

三、我國開放社區(qū)中存在的問題

（一）在拆除已有社區(qū)圍墻時會侵犯業(yè)主權利

雖然開放社區(qū)有很多的好處，可是對于現在正居住在封閉式社區(qū)中的居民來說，可能就存在著許多問題。他們面對《意見》中的“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”一條時，可能會疑惑，因為這其中涉及到小區(qū)產權的問題。我們國家《物權法》第七十三條規(guī)定，建筑區(qū)劃內的道路，屬于業(yè)主共有。建筑區(qū)劃內的綠地，屬于業(yè)主共有。建筑區(qū)劃內的其他公共場所、公用設施和物業(yè)服務用房，屬于業(yè)主共有。《物權法》的這項規(guī)定說明了一個我們國家的普遍現狀，通俗的說，在我們在購房時，不僅僅購買了自己房屋的使用權，在自己房屋房產證之外的范圍，我們還享有著整個小區(qū)內部的各種公共設施，包括綠地、健身器材等的供小區(qū)內部業(yè)主使用的公共設施，小區(qū)內部會民主選舉產生業(yè)主委員會，由業(yè)主委員會與物業(yè)公司溝通，并委托物業(yè)公司對小區(qū)內部的環(huán)境衛(wèi)生、安全工作以及公共設施的安檢維護。事實上，業(yè)主在購買小區(qū)內部房子的同時，也購買了小區(qū)內土地的使用權，并且也通過委托物業(yè)公司來履行了公共設施的維護的責任?？墒乾F在有政策出臺，說“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”，那么業(yè)主購買房屋時一起購買的小區(qū)內土地使用的權利以及享受公共設施的權利所付出的費用，是否還應當支付又是否應該歸還。在將社區(qū)開放之后，這些資源將會面向全社會開放，它將成為一種公共資源，不再只屬于小區(qū)內部業(yè)主所有，這樣說來，便是侵犯了小區(qū)業(yè)主所享有的權利。如果盲目實行該政策，也許會導致公權侵犯私權，違反了我們國家《物權法》的規(guī)定。

（二）拆除過程中會有土地“征收”的問題

上海金融與法律研究院研究員聶日明認為：“小區(qū)要打開，對社會開放，意味著小區(qū)內部使用的道路變更為城鎮(zhèn)公共道路，土地產權性質由業(yè)主共有的私有產權（國有建設用地的使用權）變更為市政使用、公共用途，這是一種征收行為?！比羰前凑胀恋卣魇盏臉藴蕘韽浹a小區(qū)內部業(yè)主權利的缺失，那這將是一份艱巨的任務。土地征收指的是，國家為了公共利益的需求，依照法律規(guī)定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。在開放社區(qū)過程中，若是按照征收標準來操作，所花費的人力、物力、財力也是一筆很大的支出。首先要征得業(yè)主同意。依照法律程序，需征得大多數業(yè)主的同意（部分地區(qū)在房屋拆遷的過程中，是需要征得90%的同意才可以實施的）。然而其實在現實征收土地的過程中就可以發(fā)現，土地征收的過程是十分困難的，想要獲得業(yè)主的同意并不是一件容易的事情。其次，還需要給予被征地者一些相應的補償。在開放社區(qū)的過程中，就意味著要給予小區(qū)內部業(yè)主相應的補償之后，才可以將小區(qū)開放，將小區(qū)內部的道路、綠化、公共設施對外開放，才可以將小區(qū)內部的土地由小區(qū)業(yè)主私有變?yōu)槌鞘泄灿玫?。可是，如果按照征地標準市價來補償業(yè)主，這筆補償金可想而知將會是一筆天價的數字。

歷史上每一次的改革都伴隨著爭議前行，“開放式社區(qū)”同樣也是。每一件事總是有著好與不好的存在，“開放式社區(qū)”減少了土地浪費的現象，間接的減少了城市化進程中占用耕地的面積，還有利于城市土地利用規(guī)劃的工作的開展?？墒峭瑫r，他也存在著一些問題需要我們去面對，去解決?！耙呀ǔ傻淖≌^(qū)和單位大院要逐步打開”這項政策有可能違反了我們國家《物權法》的規(guī)定，侵犯了原小區(qū)內部業(yè)主的權利；若要將社區(qū)開放，就需要對小區(qū)內部業(yè)主做一些彌補。若將這種彌補理解成為土地征收的一種，那將社區(qū)打開所付出的代價將會是天文數字。所以，在我們國家的開放社區(qū)進程中，仍然存在著許多問題，開放社區(qū)也并不會一蹴而就，還有著很長的路程需要我們完成[8]。

參考文獻：

[1]《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》.國務院頒布.

[2]段佳琦.“開放”中國的煩惱——開放式街區(qū)不是拆墻運動[J].安家，2016.04.

[3]金巖，陳新任.美國開放社區(qū)結構對于中國城市社區(qū)規(guī)劃的啟示[J].藝術設計研究，2012.S1.

[4]鐘波濤.城市封閉住區(qū)研究[J].建筑學報，2013（9）.

[5]金凱，于海婧.打開封閉開放社區(qū)—讓居者融于大自然的思考[C].中國建筑學會2007年學術年會論文集，2007（10）.

[6]徐苗，楊震.起源與本質：空間政治經濟學視角下的封閉住區(qū)[J].城市規(guī)劃學刊，2010（4）.

[7]王燕，康睿，張衛(wèi)東.開放式社區(qū)交通微循環(huán)體系規(guī)劃與運營[J].城市發(fā)展研究，2012（8）.

[8]劉鐸.開放式社區(qū)治理：社區(qū)治理的演化趨勢——基于四個社區(qū)治理案例的分析[J].甘肅行政學院學報，2009（3）.

作者簡介：馮 琪（1993-），女，研究生，主要從事土地政策與土地經濟學研究。

通訊作者：韓德軍（1980-），女，教授，博士，主要從事于土地政策與土地經濟學研究。