馬 林，張 揚

(大連民族大學 經(jīng)濟管理學院， 遼寧 大連 116600)

中國草原生態(tài)文明建設的思路及對策探討

馬 林，張 揚

(大連民族大學 經(jīng)濟管理學院， 遼寧 大連 116600)

認清我國草原生態(tài)文明建設形勢，明確草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略思路，從國家戰(zhàn)略層面提出加強草原生態(tài)文明建設的對策，既是我國草原生態(tài)文明建設和國家生態(tài)安全亟待解決的現(xiàn)實問題，更是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”建設戰(zhàn)略大局成敗的關鍵之舉。本文在系統(tǒng)梳理我國草原生態(tài)文明建設成就的基礎上，從四個方面分析我國草原生態(tài)文明建設中的深層次矛盾和困境，明確草原的戰(zhàn)略屬性和生態(tài)文明建設的基本思路，系統(tǒng)提出高度重視草原資源的戰(zhàn)略地位、加大草原生態(tài)文明制度建設力度、促進經(jīng)濟和草原生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展等對策建議。

草原生態(tài)文明；戰(zhàn)略思路；建設對策

我國是草原大國，有近4億公頃的草原，分布在內(nèi)蒙古、青海、新疆和西藏等省(區(qū))，草原面積占國土面積的比重約為42%，從世界范圍來看，我國的草原面積僅次于澳大利亞，位居世界第二位。草原是我國生態(tài)安全的重要屏障、食物安全的有力保障、大農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的堅實基礎、傳承草原文化的主要母體、民族團結和邊疆長治久安的有力保證。在舉全國之力重點開展生態(tài)文明建設的宏觀背景下，草原生態(tài)文明建設關系牧區(qū)小康社會的實現(xiàn)、關乎民族地區(qū)新千年的發(fā)展大計，同時，草原面積遠超過森林面積，是我國陸地最大的生態(tài)系統(tǒng)，因此，草原生態(tài)系統(tǒng)的服務功能不容忽視，草原理應成為生態(tài)文明建設之基礎、牧區(qū)生產(chǎn)之源泉、牧民生活之根本。因此，認清當前我國草原生態(tài)文明建設的形勢，明確草原生態(tài)文明建設的基本思路，從國家宏觀戰(zhàn)略層面提出加強草原生態(tài)文明建設的重要舉措，既是我國草原生態(tài)文明建設乃至生態(tài)安全體系構建過程中亟待解決的現(xiàn)實問題，更是我國全面建成小康社會成敗的關鍵。

現(xiàn)階段，在黨中央、國務院的高度重視下，草原生態(tài)文明建設工作取得顯著成效，但是，同樣存在有待進一步優(yōu)化和完善的環(huán)節(jié)。在切實認清阻礙草原實現(xiàn)生態(tài)文明的若干問題后，明確草原生態(tài)文明建設的基本思路，提出并執(zhí)行草原生態(tài)文明建設的具體路徑，才能使我國草原生態(tài)文明建設進入良性運轉的軌道。

一、中國草原生態(tài)文明建設所取得的成就

(一)草原保護力度逐漸加大，草原生態(tài)建設速度明顯加快

近年來，我國著力展開天然草原的保護與修復工作，分步實施了牧草種子基地、天然草原退牧還草、京津風沙源治理等一系列重大草原生態(tài)工程項目，通過草原圍欄建設，重度退化草原的補播改良等途徑，在保護和修復草原生態(tài)環(huán)境方面取得顯著成效。據(jù)監(jiān)測，到2013年，全國草原植被蓋度已經(jīng)超過54%，草原鮮草總產(chǎn)量超過10億噸，載畜能力提升到2.6億羊單位，上述三項草原生態(tài)檢測重點指標均創(chuàng)五年來新高。并且，草原生態(tài)補獎制度進一步激勵了農(nóng)牧民在保護和建設草原方面的積極性，目前，更多的農(nóng)牧民投入到生態(tài)畜牧業(yè)的生產(chǎn)方面。同年，落實這一政策的省(區(qū))已達到13個之多，范圍覆蓋13個省(區(qū))的全部牧區(qū)、半牧區(qū)，共計657個旗縣(區(qū)、團場)，用于草原生態(tài)建設的專項資金投入達到160億元，全國有超過12億畝的草原實施了禁牧休養(yǎng)政策，有超過26億畝的草原基本實現(xiàn)了草畜平衡。

(二)草原生態(tài)補獎機制不斷完善，草原生態(tài)畜牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展迅速

2011年8月，國務院召開全國牧區(qū)工作會議，會議討論并依據(jù)《關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》，對牧區(qū)發(fā)展以及草原保護建設工作進行總體部署，決定自2011年起，在全國畜牧業(yè)重點省區(qū)，包括新疆、四川、青海、內(nèi)蒙古、甘肅、西藏、寧夏、云南等八個省區(qū)，全面實施草原生態(tài)補獎機制，推行禁牧、休牧制度，確保草畜平衡，推動草原畜牧業(yè)轉型升級。從2012年開始，逐步將覆蓋范圍擴展至東北三省、河北以及山西，并且，國家財政計劃年均投入140億元，用于發(fā)放草畜平衡補獎、禁牧補助，以及牧民的生產(chǎn)性補貼，該舉措使1600余萬牧民受益。

(三)草原生產(chǎn)力持續(xù)提高，科技支撐力不斷增強

近年來，草原生產(chǎn)能力逐年提高，種草面積、商品草面積和單位面積產(chǎn)量持續(xù)提高，孵化出一批專業(yè)化、機械化和高標準的商品草種植基地。截至2013年，全國牧區(qū)加工、銷售商品草約為600萬噸，草業(yè)產(chǎn)值超過3000億元，草產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值得到大幅度提升。同時，種質(zhì)資源保存基礎扎實。全國保存牧草種質(zhì)材料5.1萬份，在數(shù)量上和質(zhì)量上均有顯著提升。審定登記草品種475個，一些新品種的生產(chǎn)性能已經(jīng)達到國際先進水平，特別是在技術規(guī)范方面，已有種質(zhì)資源保護、生產(chǎn)技術、品種試驗、產(chǎn)品檢驗、植保和質(zhì)量評價等已經(jīng)取得50余項國家及行業(yè)標準。另外，各級草原站強化推廣新品種和新技術，將先進、實用的生產(chǎn)技術融入牧草種植，在每年新增的牧草種植面積中，有90%以上采用了新品種和新技術。

(四)生態(tài)建設惠及民生，生態(tài)和社會效益齊現(xiàn)

內(nèi)蒙古、青海、新疆和西藏統(tǒng)稱為四大牧區(qū)，是我國的邊疆地區(qū)，與蒙古國、印度、俄羅斯、尼泊爾、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦等國家接壤，同時也是少數(shù)民族聚居區(qū)，區(qū)內(nèi)分布有藏族、蒙古族、維吾爾族和哈薩克族等數(shù)十個少數(shù)民族，并且，四大牧區(qū)均處于西部欠發(fā)達地區(qū)，區(qū)內(nèi)的貧困人口較為密集。因此，草原牧區(qū)在維護民族團結、鞏固邊疆安全穩(wěn)定、全面建成小康社會方面，具有不容忽視的重要作用。為促進修復草原生態(tài)系統(tǒng)，防止草原退化，自2003年起，國家在四大牧區(qū)以及四川、甘肅、寧夏、云南等草原省區(qū)，實施退牧還草工程，截至目前，該項工程在生態(tài)、經(jīng)濟、文化和社會等方面，取得了較為顯著的效益，覆蓋面達到180個旗縣，使500萬農(nóng)牧民得到了實實在在的好處。

(五)草原制度體系基本確立，保障作用日益凸顯

改革開放至今，我國草原制度建設的成果豐碩，逐步形成以《草原法》為基礎，以相關政策、規(guī)章為支撐，以一系列法律、法規(guī)為補充的草原制度體系，在草原保護建設方面起到重要作用：一是確立了草原承包經(jīng)營制度，并加以實施和推廣。二是深化了草原保護機制體制，并加以進步和創(chuàng)新。國家確立“科學規(guī)劃、重點建設、全面保護、合理利用”的方針，以加強草原資源保護。三是推行和強化草原科學利用制度。通過加強草原生態(tài)環(huán)境保護、禁止過度放牧、嚴懲人為破壞等方面的制度設計，促進草原科學、合理的利用。四是探索和發(fā)展草統(tǒng)計和檢測預警制度。《草原法》規(guī)定草原調(diào)查制度、草原統(tǒng)計制度、草原監(jiān)測預警制度等若干重要制度，以做好草原調(diào)查監(jiān)測工作。五是完善和加強草原防火制度。加強草原防火將對保護草原，保障人民生命和財產(chǎn)安全起到重要作用。

二、中國草原生態(tài)文明建設的發(fā)展困境

近年來，通過多方共同努力，我國草原生態(tài)文明建設取得了諸多成績，但是，全面、客觀地看，草原的生態(tài)環(huán)境依然不容樂觀，同時，牧區(qū)距離全面實現(xiàn)小康社會還有一定的差距，特別是草原畜牧業(yè)還不成熟，牧民收入水平偏低等，另外，還依然存在著更深層次的問題和矛盾，阻礙著草原生態(tài)文明建設的順利開展，突出表現(xiàn)在以下五個方面。

(一)草原資源認識不到位，底數(shù)模糊

目前對于草原資源的內(nèi)涵認識不到位，突出表現(xiàn)為對能夠帶動經(jīng)濟效益的資源(如礦產(chǎn)資源、能源資源等)關注較多，對經(jīng)濟效益少但卻是長久發(fā)展不可或缺的資源(如珍稀動植物資源、文化資源等)關注較少，認識深度的不足，導致草原保護不到位。同時，由于草原地域單元屬于多頭管理，造成在確定林草、農(nóng)草、農(nóng)牧交錯帶時界限模糊，在草原總面積、各類草原面積、各類礦產(chǎn)資源、風能、太陽能資源、草原的生態(tài)服務功能等方面的基礎統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑不一致，這嚴重影響著相關政策的制定，使草原生態(tài)文明建設的相關決策沒有針對性。

(二)草原制度體制建設不完備

其一，制度建設缺位，亟需推動草原相關法律法規(guī)的立法工作。主要表現(xiàn)在：針對草原承包，國家尚未出臺具體舉措和配套政策；草原生態(tài)保護紅線尚未劃定，缺少草原紅線保護相關制度；沒有建立起相應的評價機制，無法對草原資源的生態(tài)、經(jīng)濟及社會價值做出科學、客觀和準確的評價；仍未制定有效的、全面的、可供長期執(zhí)行的草原補獎政策。

其二，制度建設不完備。在草原生態(tài)保護日益深入的背景下，現(xiàn)行制度顯現(xiàn)出一些不能適應新形勢的問題，因此，亟需對相應的制度進行修改完善。

其三，制度執(zhí)行力不足。諸多完善的制度未能得到有效執(zhí)行，因此，有必要加大針對制度的執(zhí)行和監(jiān)督力度。

其四，草原監(jiān)管體制不完備。主要表現(xiàn)在：管理體制和管理機制不相匹配。目前，草原的管理職能由農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心和畜牧業(yè)司草原處共同承擔，但是，草原的功能涉及生態(tài)、經(jīng)濟、文化傳承、邊疆穩(wěn)定和食物安全等多個方面，因此，上述兩個部門難以肩負起對草原的管理職能。同時，全國大多數(shù)草原監(jiān)理機構均與草原技術推廣部門(如草原站)合署辦公，導致草原監(jiān)理機構的管理體制不能夠匹配其行政執(zhí)法職責；另外，全國仍有相當部分的牧區(qū)仍未建立草原監(jiān)理機構，人員匱乏，不足以承擔全面的草原管理工作；并且，基礎設施建設嚴重滯后，基層草原監(jiān)理機構普遍缺少必要的交通通信和監(jiān)測預警設備，這也增加了開展工作的難度。

(三)草原技術服務體系和草原監(jiān)理建設滯后

一方面全國草原監(jiān)理人員不足，另一方面從事草原技術推廣工作的專業(yè)技術人員也十分有限，全國共計1萬余人。另外，國家對草原監(jiān)理和技術服務機構基礎設施建設缺乏必要的投入，加之牧區(qū)地方財政困難，草原監(jiān)理和技術推廣機構目前缺乏相應的交通工具和辦案取證設備，這嚴重制約相關工作的正常開展。

(四)牧民文化素質(zhì)較低

草原生態(tài)文明建設是一項系統(tǒng)工程，具有一定的挑戰(zhàn)性，需要凝聚各方力量共同推進，其中，不僅需要政府作為主導力量，還需要廣大牧民的認同和參與，草原生態(tài)文明建設的啟動、開展、深化直至取得預期的良好成效，這一過程與牧民文化、知識、素質(zhì)的不斷提高緊密聯(lián)系，牧民才是草原生態(tài)文明建設的主體。由于草原牧區(qū)經(jīng)濟水平落后，牧民受教育的水平有限，草原牧區(qū)人們接受新技術的能力比較低，向現(xiàn)代化畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉變的難度較大。

三、中國草原的戰(zhàn)略屬性及生態(tài)文明建設的思路

(一)中國草原的戰(zhàn)略屬性

在當前全新的國內(nèi)外形勢下，草原的戰(zhàn)略定位正在迅猛地突破傳統(tǒng)的簡單“生態(tài)—畜牧”框架，從更多維度集中體現(xiàn)和爆發(fā)，并對我國的整體戰(zhàn)略格局構成系統(tǒng)觸動。尤其在近年來全球格局劇烈變遷、發(fā)展模式深入調(diào)整的背景下，從全維度、大系統(tǒng)的角度來重新審視和定位草原系統(tǒng)的戰(zhàn)略屬性，已是當務之急。

1. 草原的“資源—資產(chǎn)”屬性

草原是地球上最重要的可更新資源之一。我國以3.93億公頃的天然草原存量，雄踞世界第二位，是世界范圍內(nèi)7個草原面積過億的“億公頃俱樂部”成員(澳大利亞、中國、蘇聯(lián)、美國、巴西、阿根廷和蒙古)之一。雖然人均草原占有量僅為世界平均水平的一半，但作為總量上的草原資源大國，理應是世界草原資源版圖中的重地。

草原資源的內(nèi)涵主要是指一切天然、人工、副產(chǎn)品飼草料資源的總體。而從更廣泛的意義上來說，草原資源則可視為以草原地區(qū)為空間和地質(zhì)載體的一切自然與人文資源。在此范疇內(nèi)，從草原地表承載的一切動植物資源，到地下蘊藏的各種礦產(chǎn)資源，以及草原水系資源，豐富的風能、太陽能、碳匯等新能源資源，乃至草原地區(qū)作為人文-自然互動載體的旅游資源和草原文化巨量的文化資本資源，都是草原地區(qū)的固有屬性，并具有深刻的資產(chǎn)價值。主要表現(xiàn)有：一是要全方位重建草原生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)價值體系；二是實現(xiàn)草原資源資產(chǎn)化管理，確保草原生態(tài)價值保值增值。

2. 草原的“產(chǎn)業(yè)—經(jīng)濟”屬性

草原是我國畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的堅實基礎，同時也是一系列新興草原綠色產(chǎn)業(yè)的基礎。在我國從低端嵌入全球價值鏈(GVC)向中端嵌入全球價值鏈并重新構建國家價值鏈(NVC)的歷史時期，草原的產(chǎn)業(yè)—經(jīng)濟屬性具有支持我國產(chǎn)業(yè)結構性調(diào)整的戰(zhàn)略價值。一方面，新興草原綠色產(chǎn)業(yè)在全球新周期產(chǎn)業(yè)的擴容空間上，具有廣闊的市場前景和參與國際高層次競爭的潛力，也可以被打造成我國高起點嵌入GVC或全新引領NVC的前沿板塊之一；另一方面，不僅新興草原綠色產(chǎn)業(yè)具有新周期空間，傳統(tǒng)草原產(chǎn)業(yè)的新型化也具有強大的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整功能，并對于打通傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)、延伸循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈條、構建新型農(nóng)—草互動和農(nóng)牧業(yè)復合系統(tǒng)等方面形成強大支撐。

3. 草原的“資本—金融”屬性

該屬性與草原的資源—資產(chǎn)屬性密切關聯(lián)，草原將得以發(fā)揮其“資本—金融”屬性。在草原資源資產(chǎn)化—證券化管道暢通的基礎上，通過發(fā)展綠色金融體系，可以先期吸引資金流入，構筑圍繞草原資源權益-資產(chǎn)的資本池，完善我國資源配置的資本結構，并從戰(zhàn)略上形成更具生態(tài)文明動力的資本—金融架構。其戰(zhàn)略意義有三個方面：

一是強化低碳經(jīng)濟，構筑碳匯資本池。從發(fā)展碳匯經(jīng)濟、整合碳庫的角度，加大草原恢復力度，統(tǒng)籌碳權益，建立國際碳權益輸送管道，引導國際碳資本進入包括牧民補償資金在內(nèi)的草地畜牧業(yè)管理投資領域。放大草原碳匯交易空間，從牧民、基層政府到相關部門、農(nóng)業(yè)企業(yè)以及投資方等各方面出發(fā)，構筑體現(xiàn)各方利益在內(nèi)的碳匯投資與收益鏈條，并進行金融和組織機制安排。

二是推行生態(tài)金融工程，構建草原綠色產(chǎn)業(yè)鏈。當前國際產(chǎn)業(yè)鏈的價值分布將從資源環(huán)節(jié)向低碳技術環(huán)節(jié)傾斜，產(chǎn)業(yè)鏈條上的“低碳”與“高碳”配比面臨趨勢性轉變。草原綠色產(chǎn)業(yè)具有全鏈條機遇，并對國民經(jīng)濟的結構調(diào)整構成支撐。針對這一機遇推行生態(tài)金融工程，以國際碳匯(生態(tài)硬通貨)為導向，沿著碳匯資源擴容—草場森林擴容—生態(tài)/旅游資源擴容—人文資源擴容的草原生態(tài)文明資源重構路徑進行金融統(tǒng)籌。

三是完善綠色金融體系，實現(xiàn)生態(tài)投資倍增。與此相適應的綠色信貸、直接綠色融資體系、綠色金融衍生工具、綠色碳匯基金、綠色私募與眾籌，落實從生態(tài)VC到生態(tài)PE、從一般銀行業(yè)務到生態(tài)投行業(yè)務，乃至多種生態(tài)金融機構與產(chǎn)品的創(chuàng)新，促進草原生態(tài)投資的國民性轉向與擴容。

4. 草原的“空間—地理”屬性

占國土面積41.7%的草原地區(qū)占據(jù)中國兩大地理區(qū)之一，具有無法忽視的空間意義。如果從中國的東北到西南劃一條斜線，即從東北的完達山起，過長城、呂梁山、延安、到青藏高原東麓為止，整個西北部分構成主要的草原區(qū)。具體可分為東北草原區(qū)、蒙寧甘草原區(qū)、新疆草原區(qū)、青藏草原區(qū)和南方草山草坡區(qū)等5個大區(qū)。在空間地理上構成了我國后續(xù)發(fā)展的主要戰(zhàn)略腹地和經(jīng)濟縱深區(qū)。

黨的十八大報告高度提倡“大力推進生態(tài)文明建設”，其中“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”是關鍵一環(huán)。尤其在當前，國際產(chǎn)業(yè)轉移的核心內(nèi)容之一就是東亞生產(chǎn)鏈條的調(diào)整，始于20世紀70年代的東亞“雁行模式”(即以日—東亞四小龍—東亞四小虎—中國東南沿海為發(fā)展序列的東亞生產(chǎn)鏈轉移歷程)將出現(xiàn)新的延伸，主要表現(xiàn)為中國國內(nèi)將延續(xù)和復制這一雁行模式，呈現(xiàn)一線地區(qū)(滬蘇浙粵閩京津魯)—二線地區(qū)(皖湘鄂川渝蒙桂)—三線地區(qū)(遼吉黑冀豫贛陜晉)的發(fā)展序列。這意味著我國已進入產(chǎn)業(yè)梯度內(nèi)化、經(jīng)濟發(fā)展重心西移的新時期，國家的空間發(fā)展格局重構迅猛展開，草原地區(qū)的空間-地理價值空前凸顯。其戰(zhàn)略聯(lián)動方位一方面承擔了國家主體功能區(qū)的結構性落實任務，進而引發(fā)草原主體功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)建設的前景安排，另一方面則自然延入新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，體現(xiàn)為草原地區(qū)特色城鎮(zhèn)化的關鍵進程。同時，由于新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略內(nèi)在地與大農(nóng)業(yè)、大牧業(yè)相關聯(lián)，因此草原地區(qū)的特色城鎮(zhèn)化與高質(zhì)量牧場建設以及新型現(xiàn)代化大牧業(yè)構成一個硬幣的兩個方面，從而具有雙重破局的意義。

5. 草原的“食物—生命”屬性

草地與農(nóng)田和水域同為人類三大食物來源之一，是我國食物安全的重要保障。我國的草地生產(chǎn)了全國19.5%的牛肉、35.1%的羊肉和13%的牛奶，在食物安全中發(fā)揮著舉足輕重的作用。尤其在當前畜牧業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)出的肉糧轉化規(guī)模持續(xù)攀升的態(tài)勢下，草原食品產(chǎn)出也越來越明顯地關聯(lián)著基本糧食的大田生產(chǎn)及其飼料轉換。草原食品產(chǎn)出與農(nóng)畜食品產(chǎn)出的邊界日益弱化，導致其戰(zhàn)略關聯(lián)方位直接嵌入于我國的“大糧食安全”領域，因此理應納入國家大的糧食統(tǒng)籌政策當中，并同時作為我國國民生命健康系統(tǒng)安全的重要板塊。

6. 草原的“生態(tài)—環(huán)境”屬性

草原是地球表面第二重要的綠色屏障,也是我國最重要的植被類型之一。在此意義上，草原生態(tài)—環(huán)境功能是其天然的第一屬性。我國廣大的草原地區(qū)是我國生態(tài)安全的重要屏障。草原生態(tài)安全是我國生態(tài)環(huán)境整體安全的重要底線之一，是我國生態(tài)文明建設的重要組成部分，對于我國生態(tài)可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

對草原生態(tài)-環(huán)境屬性的有效保障可以從至少兩個方面嵌入國家戰(zhàn)略體系。一是草原紅線，堅定落實草原紅線戰(zhàn)略，維持基本草原、草場面積，保證草原生態(tài)底線，同時也是保障我國參與國際草原生態(tài)圈、保持國際草原生態(tài)話語權大局的國際生態(tài)權益底線；二是草原生態(tài)修復，草原生態(tài)的高位是保證其資源、資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟以及其他各方面屬性存續(xù)的基礎，必須有序展開包括水—土—草—物種等多方面的修復工程，以維護草原生態(tài)自平衡的熵值。

(二)中國草原生態(tài)文明建設的思路

作為國家生態(tài)文明建設的基本戰(zhàn)略單元，我國草原生態(tài)文明建設具有極強的系統(tǒng)性，其演進過程直接與國家的諸多戰(zhàn)略模塊相聯(lián)動，具有系統(tǒng)嵌入國家戰(zhàn)略體系的重大地位。為此，全力推進草原系統(tǒng)的戰(zhàn)略發(fā)展，必須確立以“戰(zhàn)略賦位、頂層設計、嚴守底線、重點突破”為主線的基本戰(zhàn)略思路。

其一，戰(zhàn)略賦位。草原生態(tài)文明建設是我國生態(tài)文明建設的重要環(huán)節(jié)，具有重要的戰(zhàn)略地位，因此，要充分認識到草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略意義，將其作為一個完整、系統(tǒng)的戰(zhàn)略單元加以謀劃。

其二，頂層設計。加速草原系統(tǒng)戰(zhàn)略發(fā)展的頂層設計，應從草原“十大”屬性出發(fā)，分別進行相關法治體系、文化體系和政策支持體系的創(chuàng)新研發(fā)，統(tǒng)籌對接各相關部門，并與現(xiàn)有相關政策有效匹配，著重進行制度化培育。

其三，嚴守底線。在生態(tài)文明建設過程中，“實行最嚴格的源頭保護制度”是國家的基本要求。因此，應該盡早啟動并推進草原生態(tài)保護紅線工程，科學、明確地劃定草原生態(tài)保護紅線，可以說，該項工程是草原生態(tài)文明建設的重中之重。

其四，重點突破。與平臺性、制度性建設同步，選取當前草原系統(tǒng)戰(zhàn)略的核心部位，先行展開重大工程、項目設計與建設，例如，草原保護紅線重大工程、高標準現(xiàn)代化大牧場建設、草原綠色新興產(chǎn)業(yè)扶持工程、草原生態(tài)文明建設國家級試驗區(qū)建設、草原生態(tài)金融專項體系建設，草原民族職業(yè)化優(yōu)化工程等，尋求在核心關鍵領域?qū)崿F(xiàn)重點突破，以點帶面，逐漸展開。

四、中國草原生態(tài)文明建設的對策建議

(一)高度認識草原資源的戰(zhàn)略地位

1. 開展草原資源資產(chǎn)普查工作

以草原普查數(shù)據(jù)為核心，可以全面核實草原數(shù)量，掌握草原質(zhì)量，并了解二者發(fā)展變化的趨勢?，F(xiàn)階段，有必要加強草原數(shù)據(jù)庫體系建設，構建草原數(shù)據(jù)庫管理平臺，實現(xiàn)草原數(shù)據(jù)共享。同時，需要掌握草原蘊藏各類礦產(chǎn)資源的數(shù)量與質(zhì)量，立足長遠，制訂針對礦區(qū)草原生態(tài)保護、維護牧民利益的整體方案，從根本上協(xié)調(diào)好由于礦產(chǎn)資源的開采引致的牧民基本權益受損和草原生態(tài)環(huán)境惡化等問題。另外，需要摸清草原風能與太陽能資源情況，認清清潔能源利用的發(fā)展趨勢，最大程度高效、合理地利用草原豐富的風能、太陽能資源。

2. 推進草原生態(tài)文明建設的宣傳工作

良好的、富有成效的宣傳工作是使社會公眾和廣大農(nóng)牧民認知草原生態(tài)文明建設意義的重要途徑，只有群策群力，草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略目標才能達成共識。加強宣傳力度的具體舉措主要包括對草原生態(tài)文明進行準確定位、盡快實現(xiàn)傳播效果的廣泛覆蓋與積極響應、選擇合適的傳播方式(或傳播工具)等三個方面。

3. 科學準確評價草原生態(tài)服務功能

通過制定草原生態(tài)服務功能的2020年、2030年、2050年乃至2100年規(guī)劃，對草原生態(tài)服務功能進行長遠的規(guī)劃。進一步對草原生態(tài)服務功能的未來缺口進行分析，制定相應的政策，采取必要的措施，確保草原生態(tài)服務功能的持續(xù)實現(xiàn)。政策和措施主要包括兩個方面：一是對嚴重影響未來草原生態(tài)服務功能的主要因素進行全面的分析，制定必要的手段加以限制；二是重視草原生態(tài)服務功能，嚴守草原生態(tài)服務功能的底線。

(二)加大草原生態(tài)文明制度建設力度

1. 建立基本草原制度

近年來，農(nóng)業(yè)部積極推動草原立法工作。具體舉措有：一是起草《基本草原保護條例》，推動基本草原保護的立法工作，但該條例立法進程較慢。二是加強基本草原保護工作，但該項工作目前的狀態(tài)是“重劃定、輕管理”。由于缺乏專門的法規(guī)支撐，部分地區(qū)在推動這一工作時，大多停留在劃定階段。

所以，下一步的工作重點有：一是推動《基本草原保護條例》立法，通過加強協(xié)調(diào)，與有關部門聯(lián)合開展立法調(diào)研，推動該條例早日出臺；二是各相關職能部門要加強監(jiān)管，在保護基本草原方面要不遺余力，以實現(xiàn)基本草原在面積和質(zhì)量上有所改觀，充分發(fā)揮其應有的功能。

2. 完善和穩(wěn)定草原生態(tài)保護補獎政策

為研究完善相關政策措施，自2013年起，財政部、農(nóng)業(yè)部等部委開展政策實施情況的考察評估，同時，中國農(nóng)科院等部門和草原相關技術推廣機構的專家學者，針對草原生態(tài)補獎政策效益等方面進行相關研究。

目前，草原生態(tài)保護補獎的資金規(guī)模較大、覆蓋面較廣、補貼內(nèi)容多樣，從實施效果上看，現(xiàn)行政策的支持力度較強，但是，在政策的執(zhí)行過程中，卻表現(xiàn)出草原生態(tài)建設資金投入渠道和使用對象單一化的明顯特征，在政策的實施過程和實施效果的維持等多方面仍顯力不從心。因此，在加大力度切實落實草原生態(tài)保護補獎機制政策的同時，還必須通過建立更廣渠道和惠及更多對象的資金投入和補獎機制政策，作為對該機制政策的補充和完善。

3. 完善草原承包制度

完善草原承包制度要逐步、按計劃實施：一是出臺針對草原承包政策的指導文件。草原主要分布在邊疆地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)，與耕地和林地相比，草原承包更具復雜性和特殊性。因此，有必要落實全國牧區(qū)工作會議精神，繼續(xù)加強調(diào)研，力爭早日出臺草原承包的政策文件。二是規(guī)范草原承包管理。三是開展草原承包試點，健全草原承包管理制度。

4. 完善草原行政執(zhí)法與司法銜接制度

首先，需要加強與司法機關的溝通協(xié)調(diào)；其次，重視對草原執(zhí)法人員的行政執(zhí)法培訓，提升辦理案件的能力和水平；再次，通過宣傳，使司法機關充分理解和認同草原在生態(tài)文明建設中的重要地位和作用，推動司法機關立法，對破壞草原生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為進行依法懲處，加以量刑，嚴懲不怠。

5. 完善草原社會保障體系

制度建設的關鍵一環(huán)是社會保障體系的制度設計，要從根本上進行草原生態(tài)文明建設，需要有堅實、健全的社會保障體系作后盾。草原牧區(qū)的社會保障體系建設可以從三個方面入手：一是政府要充分履行其應盡的職責，開展深入調(diào)研，構建有針對性、能夠發(fā)揮實效的社會保障體系；二是整合一旗(縣)一策的養(yǎng)老保險政策，構建養(yǎng)老保障的第二支柱；三是完善基本醫(yī)療和生活保障體系，構建全方位、多主體共同參與的社會救助制度。

(三)促進經(jīng)濟和草原生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展

1. 抓好草原保護紅線劃定重大工程

農(nóng)業(yè)部已經(jīng)把草原保護紅線劃定工程作為一項重要工作來抓，抓好草原保護紅線劃定重大工程既是草原生態(tài)文明建設的當務之急，更是長遠之計。現(xiàn)階段，要確保草原保護紅線劃定重大工程的順利、有序開展，必須要推進“組建高素質(zhì)專業(yè)化團隊、堅持技術導向、選取典型地區(qū)試點并逐步推廣”等三項工作。

2. 建設高標準、現(xiàn)代化的大牧場

草原生態(tài)文明建設快速發(fā)展需要構建高效、生態(tài)、高產(chǎn)、安全的高標準現(xiàn)代化大牧場?，F(xiàn)代化大牧場的標志首先是牧業(yè)現(xiàn)代化，高標準、現(xiàn)代化大牧場的發(fā)展就是要按照“整體、協(xié)調(diào)、循環(huán)、再生”的原則，以先進的科學技術為核心，統(tǒng)籌兼顧多種生態(tài)模式和技術類型，全面提升和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，加強保護和持續(xù)改善草原生態(tài)環(huán)境，最大限度地滿足廣大群眾對畜牧業(yè)產(chǎn)品日益增長的需求，同時，維護草原生態(tài)系統(tǒng)的長期均衡性和可持續(xù)發(fā)展能力，促進草原生態(tài)文明建設。其中，要重點扶持養(yǎng)殖大戶和家庭牧場等，特別是發(fā)展規(guī)模合理的標準化養(yǎng)殖，支持條件成熟的區(qū)域發(fā)展節(jié)水灌溉人工草地。

3. 啟動草原生態(tài)文明建設的國家級實驗區(qū)

著力推進草原生態(tài)文明國家級實驗區(qū)是帶動我國草原保護和修復走向新階段，推動我國生態(tài)文明建設進一步發(fā)展的重要路徑。草原生態(tài)文明國家級實驗區(qū)的建設，要因地制宜，根據(jù)草原的不同類型，制定相應的方針政策。以制度創(chuàng)新、可復制、可推廣為基本要求，突破草原牧區(qū)生態(tài)文明建設的瓶頸。大力推進制度創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新點為重點，大膽探索，為草原牧區(qū)乃至全國生態(tài)文明建設積累經(jīng)驗。同時要集中力量樹立典型實驗區(qū)，借鑒典型示范區(qū)的成功經(jīng)驗，充分考慮到環(huán)境保護與畜牧業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設與文化建設、人與自然相和諧等因素。

草原生態(tài)實驗區(qū)是我國干旱、半干旱區(qū)域人與自然和諧相處、經(jīng)濟與生態(tài)共同發(fā)展的典型，將會對我國生態(tài)文明建設做出重要貢獻。草原生態(tài)實驗區(qū)建設應將核心使命和根本任務定位在生態(tài)修復方面，著眼于于北方干旱、半干旱地區(qū)，針對由于過度采礦、亂砍濫伐、盜挖藥材、超負荷放牧等原因造成的草原生態(tài)環(huán)境退化，摸索出一條因地制宜的生態(tài)修復新路徑。

4. 建立以草原生態(tài)文明為導向的牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設機制

實現(xiàn)城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容，草原牧區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化同樣是草原現(xiàn)代化建設進程中必不可少的一個環(huán)節(jié)。在這一進程中，必須重視草原牧區(qū)本身的特質(zhì)，以生態(tài)文明為導向科學建設牧區(qū)城鎮(zhèn)化，將牧區(qū)城鎮(zhèn)作為經(jīng)濟增長和結構調(diào)整的重要引擎，推動牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。目前，中國草原牧區(qū)城鎮(zhèn)化率不高，與發(fā)達地區(qū)和西部較發(fā)達地區(qū)有很大差距，草原牧區(qū)必須緊緊抓住國家加快推進城鎮(zhèn)化的有利時機，在注重生態(tài)文明建設的同時，推動草原牧區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，兼顧生態(tài)文明與經(jīng)濟文明平衡，構建具有中國牧區(qū)特色的城鎮(zhèn)化體系，逐漸形成產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動良好、新牧區(qū)建設與城鎮(zhèn)化發(fā)展有序的新格局。

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[責任編輯：張曉娟]

ThoughtsandCountermeasuresoftheConstructionofChineseGrasslandEcologicalCivilization

MA Lin,ZHANG Yang

(Economic and Management Department,Dalian MinZu University, Dalian 116600,China)

To realize the situation of the grassland ecological civilization construction, to clarify the strategy of grassland ecological civilization construction, to be proposed to strengthen grassland ecological civilization construction from the national strategic level is not only to solve urgently the reality problem of grassland ecological civilization construction and national ecological security, but also to make significant influence on socialism with Chinese characteristics including “five-in-one” construction strategy. This paper expounds the deep contradictions and problems in the construction of grassland ecological civilization in four respects on the base of summarizing the achievements in our country, to clarify the strategy property and the basic thoughts of ecological civilization construction on grassland, and also to put forward the importance of realizing grassland resources systematically, to strengthen grassland ecological civilization system construction, to promote economy development and grassland ecological protection coordinated development.

grassland ecological civilization; strategic thinking; construction measures

2017-07-22

國家社科基金重點項目(14AMZ 009)；大連民族大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目(20150101)；大連民族大學“哲學社會科學繁榮計劃”重大培育項目(20160602)

馬林(1957-)，男(回族)，大連民族大學經(jīng)濟管理學院教授，博士生導師，內(nèi)蒙古財經(jīng)大學兼職教授，從事區(qū)域經(jīng)濟學、可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟學研究.

F205

A

2095-5863(2017)06-0064-08