文/徐一惠

一、基本案情

20世紀(jì)90年代，印度政府受投資環(huán)境和成功BOT項(xiàng)目影響，同時(shí)為促進(jìn)國(guó)內(nèi)發(fā)電行業(yè)發(fā)展、吸引外資，大力推行改革，批準(zhǔn)了一系列重大能源項(xiàng)目，并對(duì)這些項(xiàng)目發(fā)布優(yōu)惠政策，安然公司因此與印度政府合作。項(xiàng)目由安然籌劃，巴克蒂承建，通用電氣提供設(shè)備，這幾乎是當(dāng)時(shí)世界上實(shí)力最強(qiáng)的組合，預(yù)計(jì)電廠建成后將運(yùn)行20年。項(xiàng)目的籌劃商、承包商、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)預(yù)期等條件使得項(xiàng)目前景看上去一片大好。項(xiàng)目1995年進(jìn)入建設(shè)階段。而1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)爆發(fā)，盧比對(duì)美元匯率迅速貶值，對(duì)印度經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊。金融危機(jī)和印度國(guó)內(nèi)政策變動(dòng)使項(xiàng)目進(jìn)度嚴(yán)重延遲，增加了建設(shè)方費(fèi)用，直至 1999年，項(xiàng)目第一期才投入運(yùn)營(yíng)。2000年世界能源價(jià)格上漲，使得這一價(jià)差上升到差不多4倍。至11月份，電力局已無(wú)力支付大博電廠當(dāng)月電費(fèi)，工程承包商、供貨商也被迫陸續(xù)停止了二期工程。印度大博電廠項(xiàng)目最終以政府失信、項(xiàng)目失敗告終。

二、印度大博電廠項(xiàng)目失敗原因分析

(一)印度政府管理和治理能力不到位

對(duì)于經(jīng)驗(yàn)較少和在引進(jìn)外資和新技術(shù)的印度來(lái)說(shuō)，前期投入是必要的，但是印度大博電廠項(xiàng)目卻恰恰在可行性分析上投入較少，導(dǎo)致項(xiàng)目的各項(xiàng)條款不合理不完善，并且對(duì)于安然公司還承諾了高回報(bào)率，因此政府對(duì)于項(xiàng)目的管理能力導(dǎo)致了大博電廠項(xiàng)目從一開(kāi)始就存在風(fēng)險(xiǎn)漏洞。

(二)印度行政管理體制存在弊端是失信的直接原因

印度政府為發(fā)電行業(yè)制定了優(yōu)惠政策，電價(jià)減少2/3，并且規(guī)定電力局為發(fā)電企業(yè)補(bǔ)助，對(duì)于重要的選區(qū)執(zhí)政黨還要再進(jìn)行電費(fèi)補(bǔ)貼，這一系列政治化的定價(jià)政策也影響了電力局的利潤(rùn)；其次印度國(guó)內(nèi)用戶偷電、欠費(fèi)現(xiàn)象頻發(fā)，當(dāng)時(shí)電力損耗達(dá)到三成以上，印度電力行業(yè)累積債務(wù)超過(guò)250億美元。此背景下即使經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展大博電廠項(xiàng)目也難收到電費(fèi)，更何談加上金融危機(jī)的沖擊。

(三)風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，印度政府過(guò)度擔(dān)保導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大

大博電廠項(xiàng)目中，安然和馬邦電力局簽訂了售電協(xié)議，協(xié)議規(guī)定大博電廠發(fā)電后，馬邦電力局要對(duì)電廠所發(fā)電進(jìn)行收購(gòu)，并且還規(guī)定了最低購(gòu)電量，目的是保證電廠的投資收益和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，收購(gòu)要以美元結(jié)算。從協(xié)議條款看，大博電廠似乎風(fēng)險(xiǎn)很小，匯率風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移到了馬邦電力局和為電力局反擔(dān)保的馬邦政府身上，只要保證電廠正常生產(chǎn)發(fā)電項(xiàng)目就可以成功，但是它忽略了馬邦電力局自身已經(jīng)入不敷出，并且政府也是存在信用風(fēng)險(xiǎn)的，一旦發(fā)生不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)馬邦電力局和政府都無(wú)法承擔(dān)，那項(xiàng)目必然失敗。

(四)經(jīng)濟(jì)周期沖擊導(dǎo)致政府“客觀失信”

受1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)的影響，盧比兌美元貶值40%以上，對(duì)于印度的各行各業(yè)都造成重?fù)?，同樣也波及到了大博電廠項(xiàng)目，項(xiàng)目工程進(jìn)度被拖延，大大增加了電廠建設(shè)的費(fèi)用。匯率變動(dòng)導(dǎo)致了馬邦電力局需要使用接近兩倍與其他來(lái)源的電力價(jià)格來(lái)購(gòu)買(mǎi)大博電廠發(fā)出的電力。本身就負(fù)債累累的馬邦電力局因此而瀕臨破產(chǎn)，完全沒(méi)有能力支付大博電廠的電費(fèi)。由于電費(fèi)價(jià)格均在馬邦政府和印度政府預(yù)期內(nèi)，最后兩個(gè)政府也相繼違約，項(xiàng)目的承包商和供貨商也被迫停止項(xiàng)目開(kāi)展，項(xiàng)目宣告失敗，安然公司因該項(xiàng)目失敗受到了嚴(yán)重影響。

三、BOT項(xiàng)目中政府公信力建設(shè)路徑

(一)確定謹(jǐn)慎的承諾機(jī)制，避免失信于民

我國(guó)要加快建立政府部門(mén)的承諾機(jī)制，對(duì)于政府職能范圍內(nèi)的事情要用制度規(guī)范來(lái)強(qiáng)制約束，要求政府對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)期限和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行承諾，并進(jìn)行追蹤和督促，確保承諾于民的事項(xiàng)按時(shí)、按質(zhì)完成。其次完善政府績(jī)效考核體系，把各級(jí)政府為社會(huì)辦實(shí)事的踐諾情況加進(jìn)政府績(jī)效考核范圍，積極營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一高效的市場(chǎng)環(huán)境。

(二)建立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，提高政府信用管理能力

我國(guó)可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，目前很多國(guó)家在開(kāi)展BOT項(xiàng)目時(shí)都建立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，比如英國(guó)、愛(ài)爾蘭、意大利、德國(guó)、日本、等，其中以英國(guó)最為典型。英國(guó)政府成立了財(cái)政部特別工作小組，該小組在項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作方面做了很多工作，對(duì)于項(xiàng)目前期談判和論證、政策的提案等進(jìn)行支持和提高咨詢幫助，從前期準(zhǔn)備工作到項(xiàng)目建成的后期進(jìn)行全程跟進(jìn)，對(duì)于項(xiàng)目中的障礙進(jìn)行清除，大大提高了項(xiàng)目的運(yùn)作效率，從而保證項(xiàng)目的進(jìn)展順利。

(三)政府要提高信用風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

政府應(yīng)當(dāng)保證政策的穩(wěn)定性，主要負(fù)責(zé)政治風(fēng)險(xiǎn)、稅收風(fēng)險(xiǎn)的管控，而私人部門(mén)具有豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，所以對(duì)于項(xiàng)目中的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和補(bǔ)救，并要利用衍生品等措施對(duì)項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，而對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力等因素就要由雙方共同承擔(dān)。因此，政府要提供信用風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，明確自身信用在項(xiàng)目中扮演的角色是降低項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)、減小項(xiàng)目投資成本，而不是成為最后一根救命稻草，一旦政府信用缺失，項(xiàng)目必然失敗。

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