中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴中部地區(qū)調(diào)研組

關(guān)于中部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)研報(bào)告
——基于湖南、江西的調(diào)研

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴中部地區(qū)調(diào)研組

為真實(shí)掌握地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)全貌并為下一步改革提供有價(jià)值的決策咨詢，2016年10月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴中部地區(qū)調(diào)研組，赴湖南、江西二省四縣市進(jìn)行實(shí)地深入調(diào)研。從調(diào)研的情況看，當(dāng)前中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，財(cái)政收支矛盾突出；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合阻力很大，基層財(cái)政法定支出和配套支出壓力依然存在；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患增多，有轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)的趨勢(shì)，防控難度加大；改革政策文件密集、實(shí)施節(jié)奏快，有的與地方實(shí)際脫節(jié)，導(dǎo)致執(zhí)行困難或執(zhí)行后難以達(dá)到預(yù)期效果。為此，我們建議：貫徹落實(shí)中央要求，進(jìn)一步減稅降費(fèi)，激發(fā)微觀活力；充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；建立法治化的財(cái)政體制；控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范發(fā)展PPP，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)蔓延；做好改革的統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

地方財(cái)政 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政改革 國(guó)家治理

2016年是我國(guó)“十三五”的開(kāi)局之年，是全面建成小康社會(huì)決勝階段的開(kāi)局之年，也是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年。在一系列穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策的作用下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持基本平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但國(guó)內(nèi)外環(huán)境仍然復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好的基礎(chǔ)尚不牢固，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然存在，地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的困難和矛盾依然突出，財(cái)政收入增速持續(xù)放緩，部分省市繼續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步凸顯。為了真實(shí)掌握地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)全貌并為下一步改革提供有價(jià)值的決策咨詢，2016年10月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴中部地區(qū)調(diào)研組，由劉尚希院長(zhǎng)帶隊(duì)，赴湖南、江西二省四縣市進(jìn)行實(shí)地深入調(diào)研，以期由點(diǎn)及面，以小見(jiàn)大，從微觀到宏觀，從財(cái)政到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)行剖析并給出針對(duì)性的政策建議。

一、經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，財(cái)政收支矛盾突出

2016年前三季度，湖南省和江西省GDP分別增長(zhǎng)7.6%和9.1%，均與上半年持平，且高于全國(guó)0.9和2.4個(gè)百分點(diǎn)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)展積極，如湖南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資2016年前三季度分別增長(zhǎng)21.8%和18.3%，同比加快1.9個(gè)和1.5個(gè)百分點(diǎn)；1-8月，粗鋼、鐵合金和十種有色金屬產(chǎn)量分別下降1.3%、21.6%和20.1%，過(guò)剩產(chǎn)能得到有效控制；取消、放開(kāi)和降低涉企收費(fèi)88項(xiàng)，為企業(yè)年減負(fù)約28億元；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例統(tǒng)一由20%降至19%，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率從2%降至1.5%；“營(yíng)改增”累計(jì)減稅100億元以上，降成本成效初顯。江西2016年前三季度，規(guī)模以上工業(yè)增加值和固定資產(chǎn)投資分別增長(zhǎng)9.1%和14.2%，外貿(mào)出口增長(zhǎng)2.1%，全社會(huì)用電量增長(zhǎng)9.7%，部分指標(biāo)居全國(guó)前列。

盡管前三季度兩省GDP增速高于全國(guó)，但受全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的影響，兩省經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大。一是傳統(tǒng)行業(yè)運(yùn)行比較困難。湖南的工程機(jī)械、鋼鐵、有色、煙草、石化等傳統(tǒng)行業(yè)面臨產(chǎn)能、資金、技術(shù)、人才等全方位制約，整體處于不景氣區(qū)間，前三季度對(duì)規(guī)模工業(yè)的貢獻(xiàn)率僅為-0.9%，拉低工業(yè)增長(zhǎng)0.2個(gè)百分點(diǎn)；全省工業(yè)用電量下降6.4%；工業(yè)投資僅增長(zhǎng)7.8%，低于全部投資5.3個(gè)百分點(diǎn)；技改投資下降1.9%，設(shè)備購(gòu)置投資下降7.8%。江西情況也不容樂(lè)觀，有色、采礦行業(yè)國(guó)稅收入大幅下降，部分重點(diǎn)企業(yè)仍處于虧損狀態(tài)。二是投資增長(zhǎng)后勁不足。2016年1-8月份，湖南全省民間投資僅增長(zhǎng)2.4%，增速比上年同期低12.4個(gè)百分點(diǎn)，為近年來(lái)最低增幅；全省非國(guó)有投資增速一直呈回落態(tài)勢(shì)，多家銀行反映，2016年前三季度實(shí)體經(jīng)濟(jì)有效項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足的現(xiàn)象較往年更為突出。江西2016年1-9月，一半以上的新增貸款流向個(gè)人購(gòu)房，全省制造業(yè)新增貸款占全部新增貸款比重僅為2.5%，同比下降2.8個(gè)百分點(diǎn)，資金“脫實(shí)向虛”的態(tài)勢(shì)更加明顯。一方面，市場(chǎng)不景氣、民營(yíng)企業(yè)投資意愿不足，有效信貸需求下降；另一方面，經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期民營(yíng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)上升，特別是小微企業(yè)多套賬表問(wèn)題突出，民間借貸隱蔽性強(qiáng)，導(dǎo)致銀行對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)把控存在顧慮，使得民營(yíng)企業(yè)信貸占比大幅下降。全省金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)貸款增量960億元，占全部企業(yè)貸款增量的81.1%，同比提高14.8個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)民營(yíng)企業(yè)貸款增量232.4億元，占比19.62%，同比下降20.5個(gè)百分點(diǎn)。多家銀行也反映二次抵押手續(xù)存在“空白期”，易產(chǎn)生債務(wù)懸空風(fēng)險(xiǎn)。三是地方財(cái)政收支矛盾依然突出。2016年前三季度，湖南和江西一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)分別為4.77%和5.9%；一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)分別為18.8%和9%，支出增幅明顯高于收入增幅。全面實(shí)施營(yíng)改增政策，實(shí)行新的收入分成比例，對(duì)地方財(cái)政收入減收的影響比較明顯，兩省稅收占財(cái)政總收入的比重均低于2015年同期水平；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)稅收下降態(tài)勢(shì)難以根本扭轉(zhuǎn)，加之2016年?duì)I改增減稅規(guī)模較大，對(duì)四季度組織收入的影響還將持續(xù)。在地方財(cái)力有所減少的情況下，養(yǎng)老金政策調(diào)標(biāo)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)資等剛性支出資金需求有所增加，隨著“三去一降一補(bǔ)”的推進(jìn)，民生保障、脫貧攻堅(jiān)等力度加大，財(cái)政剛性支出還將持續(xù)。

二、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合阻力很大，基層財(cái)政法定支出和配套支出壓力依然存在

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因其項(xiàng)目過(guò)細(xì)和瑣碎，不僅易形成“跑部錢進(jìn)”和“撒胡椒面”，造成中央部門通過(guò)資金安排不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)地方事權(quán)，且與地方的實(shí)際需要脫節(jié)比較嚴(yán)重，造成資金浪費(fèi)，近年來(lái)飽受詬病。中央自2014年以來(lái)將清理、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為重點(diǎn)工作加以推進(jìn)，目前取得了一些成效，但總體來(lái)說(shuō)，阻力很大，效果不甚理想。以江西為例，2015年開(kāi)始，江西對(duì)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行全面清理整合，省級(jí)專項(xiàng)資金由332項(xiàng)壓縮至139項(xiàng)，項(xiàng)目減少了近60%，但資金規(guī)模由532.7億元壓減至508.6億元，僅壓減了5%。由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的專項(xiàng)名目較多、結(jié)構(gòu)較為固化等問(wèn)題突出，專項(xiàng)資金定期評(píng)估和項(xiàng)目退出機(jī)制還難以深入實(shí)施，加之部門利益的影響，客觀上一些整合的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還存在大項(xiàng)套小項(xiàng)的情況。再者，面對(duì)部分涉及地方財(cái)力作支撐的配套政策，為了拿到項(xiàng)目，地方?jīng)]有討價(jià)還價(jià)的余地，只能被動(dòng)接受，容易出現(xiàn)與地方實(shí)際相脫節(jié)的現(xiàn)象，加之對(duì)各種配套資金到位情況的專項(xiàng)檢查，使地方財(cái)政應(yīng)接不暇。

隨著新《預(yù)算法》的出臺(tái)，近年來(lái)“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)買單”的現(xiàn)象有所緩解，但部分?jǐn)U面、提標(biāo)的支出配套政策仍給地方財(cái)政帶來(lái)不小壓力。如2015年湖南省安化縣農(nóng)業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化這五項(xiàng)重點(diǎn)支出占到縣級(jí)公共財(cái)政預(yù)算支出的62.49%。安化縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位人年均公用經(jīng)費(fèi)普遍只有2000元，而公檢法部門的人員經(jīng)費(fèi)必須按照上級(jí)要求給足人年均2萬(wàn)元，縣級(jí)財(cái)政難以達(dá)到保障要求。再如，湖南省桃源縣對(duì)2016年的專項(xiàng)資金進(jìn)行了初步統(tǒng)計(jì)，中央、省、市下達(dá)的需要縣級(jí)配套的項(xiàng)目有79個(gè)，涉及農(nóng)業(yè)、教育、水利、交通、衛(wèi)生等多個(gè)方面，配套總額度達(dá)到3.8億元，占到當(dāng)年財(cái)政收入的24%。重點(diǎn)支出剛性增長(zhǎng)、配套支出壓力過(guò)大，成為調(diào)研地區(qū)普遍面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

三、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患增多，有轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)的趨勢(shì)，防控難度加大

一是政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。截至2015年底，江西省政府債務(wù)余額沒(méi)有突破規(guī)定的限額，全省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)債務(wù)率偏高，有5個(gè)市本級(jí)、6個(gè)縣級(jí)列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警地區(qū)名單；5個(gè)市本級(jí)、11個(gè)縣級(jí)列入風(fēng)險(xiǎn)提示地區(qū)名單。未來(lái)3-5年是縣級(jí)政府債務(wù)償還的高峰，僅靠公共財(cái)政或政府性基金將難以承受。同樣，湖南省政府性債務(wù)也已經(jīng)累積了較大規(guī)模，雖然2015年開(kāi)始中央對(duì)地方存量債務(wù)進(jìn)行大規(guī)模債券置換，有效降低了舉債成本，但要看到，置換只是把債務(wù)期限拉長(zhǎng)，其規(guī)模受制于債券市場(chǎng)容量，利率由市場(chǎng)決定，終歸是要償還的，不能完全依靠這種模式來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

二是地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型難度大。地方投融資平臺(tái)最初定位是以融資為主，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展時(shí)期發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏對(duì)平臺(tái)公司的有效監(jiān)管以及平臺(tái)公司自身的制度缺陷，一些地方背上了過(guò)多的債務(wù)包袱，一些平臺(tái)公司也難以持續(xù)。針對(duì)地方投融資平臺(tái)的改革問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在2014年9月、12月以及2015年5月連續(xù)下發(fā)三個(gè)文件，要求地方投融資平臺(tái)要?jiǎng)冸x政府融資職能，不得新增政府債務(wù)。這就意味著平臺(tái)公司要么退出市場(chǎng)，要么加快轉(zhuǎn)型。然而在有關(guān)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型政策出臺(tái)后，一直沒(méi)有相關(guān)的配套實(shí)施辦法進(jìn)行指導(dǎo)。由于地方“發(fā)展依賴于項(xiàng)目，項(xiàng)目依賴于融資”現(xiàn)象普遍，融資平臺(tái)的政府投融資職能很難簡(jiǎn)單免除，各地融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型也是“各顯神通”。一些政府融資平臺(tái)開(kāi)始以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，本著萬(wàn)變不離其宗的原則，繼續(xù)為政府提供融資服務(wù)。這種“換湯不換藥”的改革，或?qū)槲磥?lái)政府債務(wù)的增加帶來(lái)隱患。

三是PPP推進(jìn)存在“一哄而上”、“一P就靈”的誤區(qū)。目前，PPP項(xiàng)目由部分地區(qū)的試點(diǎn)示范，進(jìn)入了全面、批量推進(jìn)的“快車道”，不少地區(qū)為了迎合上級(jí)政府的“口味”，大力推廣PPP項(xiàng)目作為政績(jī)，將有些不適合做PPP的項(xiàng)目也都包裝成PPP模式進(jìn)行運(yùn)作，“新瓶裝舊酒”，認(rèn)為“一P就靈”，結(jié)果導(dǎo)致政府成本不降反升。如江西省武寧縣入選財(cái)政部示范項(xiàng)目的一個(gè)PPP項(xiàng)目，由于社會(huì)資本有回報(bào)率要求，在承諾回報(bào)率后，財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金成本不僅大于銀行貸款，甚至大于信托融資，目前項(xiàng)目的示范意義已遠(yuǎn)大于實(shí)際意義。PPP項(xiàng)目“擴(kuò)大化”背后是地方政府存在投資沖動(dòng)，因?yàn)榧哟笸顿Y才能出政績(jī)。不論是過(guò)去的平臺(tái)公司，還是現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目，形成了一種路徑依賴，很容易出現(xiàn)“一放就亂、一收就死”的怪圈。而規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)管理后，部分市縣違規(guī)舉債、變相融資，比如通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式將PPP異化，利用基金進(jìn)行“優(yōu)先劣后”分配等等，隱蔽性更強(qiáng)，加大了監(jiān)管難度。

四是財(cái)政投資引導(dǎo)基金化運(yùn)作“遍地開(kāi)花”。以江西為例。近年來(lái)，對(duì)支持工業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技創(chuàng)新等競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的專項(xiàng)資金，逐步改變行政性分配方式，主要采用基金管理等市場(chǎng)化運(yùn)作模式，鼓勵(lì)與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用。截至2016年7月底，由江西省基金管理人管理的基金及省財(cái)政、國(guó)有企業(yè)出資設(shè)立的基金合計(jì)228支，總規(guī)模1315.73億元，募集總規(guī)模547.82億元，其中政府性基金共48支，總規(guī)模1067.65億元，已募集到位金額383.14億元。目前，正在研究統(tǒng)籌財(cái)政資金200億元發(fā)起設(shè)立規(guī)模達(dá)到3000億元左右的發(fā)展升級(jí)引導(dǎo)基金集群。設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金符合市場(chǎng)化改革方向，是新形勢(shì)下創(chuàng)新政府管理方式的重要手段。然而，由于政府投資引導(dǎo)基金是相對(duì)較新的模式，不少政府機(jī)構(gòu)仍缺乏成熟的管理機(jī)制，跟PPP一樣，也存在“一哄而上”、“一引就靈”的誤區(qū)。同時(shí)，投資行業(yè)與地域失衡、資金利用效率不高、市場(chǎng)化程度較低、缺乏后續(xù)監(jiān)測(cè)和信息披露制度等問(wèn)題也不同程度地存在于各地政府投資基金的運(yùn)作中。此外，一味地把財(cái)政直接投入轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化基金，一方面難以完全達(dá)到財(cái)政退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的要求，另一方面過(guò)度使用基金運(yùn)作模式也存在一些風(fēng)險(xiǎn)。如何把握好財(cái)政運(yùn)作的“度”，在穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)之間找到平衡點(diǎn)，是對(duì)地方政府能力的重大考驗(yàn)。

四、改革政策文件密集、實(shí)施節(jié)奏快，有的與地方實(shí)際脫節(jié)，導(dǎo)致執(zhí)行困難或執(zhí)行后難以達(dá)到預(yù)期效果

一是改革事項(xiàng)分部門、定任務(wù)，文件出臺(tái)“卡”時(shí)間、趕進(jìn)度，部分政策出臺(tái)事前論證不夠，出臺(tái)后評(píng)估欠缺，導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳。財(cái)稅改革作為全面深化改革的排頭兵，自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，密集出臺(tái)了一系列政策文件，涉及預(yù)算、稅收和財(cái)政體制的方方面面，節(jié)奏很快。但改革的步驟都是一上來(lái)就分到各個(gè)部門，定時(shí)間、定任務(wù)，按時(shí)間出文件、出方案，要求地方落實(shí)。一方面，這樣的改革方式是否合適值得探討；另一方面，改革文件過(guò)于密集，有些改革方案或政策在出臺(tái)之前沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的調(diào)研和論證，只是要“卡”上出臺(tái)的時(shí)間點(diǎn)，就急于出臺(tái)，導(dǎo)致與地方實(shí)際脫節(jié)，落地效果不佳；有些方案或政策在出臺(tái)之后，沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)的跟蹤評(píng)估，導(dǎo)致改革“虎頭蛇尾”，地方執(zhí)行困難，中央對(duì)改革的質(zhì)量和效果也很難有一個(gè)通盤(pán)的把握。

二是改革多是中央部門“一頭熱”，地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程明顯滯后。十八大以來(lái)，中央的核心工作主要有兩個(gè)，一是加大力度反腐，二是全面深化改革。反腐是清除傳統(tǒng)國(guó)家治理體系及其不正之風(fēng)的抓手，改革則是建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系提高國(guó)家治理能力的推手，這是一個(gè)有破有立、破立結(jié)合的過(guò)程。但是我們注意到，國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程出現(xiàn)了“一頭熱”的現(xiàn)象。中央層面的改革措施頻頻出臺(tái)，但是在地方上，積極性沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。財(cái)稅改革作為全面深化改革的重頭戲在這方面尤其突出。有些地方官員擔(dān)心地方治理現(xiàn)代化意味著權(quán)力重新配置，需要破除利益藩籬，容易得罪人，于是，不少地方干部本著“只要不出事，寧愿不做事；不求過(guò)得硬，只求過(guò)得去”的原則處理改革事項(xiàng)，因此就出現(xiàn)了“文件式改革”、“畫(huà)圈改革”，造成改革打滑、空轉(zhuǎn)。如何調(diào)動(dòng)地方積極性，是改革推動(dòng)中必須思考的重大問(wèn)題。

三是部分政策實(shí)行“一刀切”，對(duì)不同地方的實(shí)際情況考慮不夠。我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，各地區(qū)差異很大，“一刀切”的政策很難統(tǒng)籌兼顧所有地區(qū)的情況。以公車改革為例，通過(guò)公車改革，凈化了社會(huì)風(fēng)氣，一定程度上節(jié)約了財(cái)政支出，社會(huì)正面反應(yīng)強(qiáng)烈，在大部分地區(qū)和部門取得了良好效果。但不可否認(rèn)，在一些單位、部門或地區(qū)還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：公車改革后，財(cái)政負(fù)擔(dān)不減反增，部分單位內(nèi)部矛盾增加，一些工作難以正常開(kāi)展。取消公車后所有行政人員均發(fā)放車補(bǔ)，再加上公車平臺(tái)承擔(dān)了一部分統(tǒng)一調(diào)度車輛和依規(guī)保留車輛的運(yùn)維費(fèi)用，總體上車輛運(yùn)維成本不降反增。以江西武寧縣為例，取消公車前的2015年全縣公務(wù)用車財(cái)政支出1418.2萬(wàn)元，公務(wù)用車數(shù)量445輛，平均每輛車年開(kāi)支3.18萬(wàn)元；取消公車后的2016年，所有行政人員發(fā)放車補(bǔ)，全縣一年發(fā)放1200萬(wàn)元以上，公車平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)度車輛和事業(yè)單位保留車輛以及依規(guī)保留的執(zhí)法用車等的運(yùn)維費(fèi)用800萬(wàn)元，再加上各單位租車費(fèi)用200萬(wàn)元，總計(jì)達(dá)2200萬(wàn)元；公務(wù)用車實(shí)際支出預(yù)計(jì)增加近800萬(wàn)元。另一方面，部分地區(qū)交通閉塞、轄區(qū)范圍廣大，在公車平臺(tái)調(diào)度不能滿足需求或不及時(shí)的情況下，要解決一些公共及應(yīng)急事項(xiàng)，可能會(huì)影響工作的開(kāi)展。加之，落后地區(qū)公共交通不發(fā)達(dá)，擁有車輛的干部職工相對(duì)較少，需要外出執(zhí)行公務(wù)的任務(wù)在干部職工之間難以均衡分配。再者，公車改革補(bǔ)貼只發(fā)給公務(wù)員編制的人員，事業(yè)單位編制人員難以享受，而在地方上，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在工作性質(zhì)及工作強(qiáng)度上沒(méi)有太大差別，這也造成了對(duì)事業(yè)單位編制人員的不公平。

四是部分政策由中央制定，地方只管執(zhí)行，而地方對(duì)政策往往難以預(yù)期，導(dǎo)致地方執(zhí)行困難。如地方編制中期財(cái)政規(guī)劃，地方政府必須提前謀劃未來(lái)事項(xiàng)，研究未來(lái)三年的重大改革、重要政策和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃，而目前重大改革和政策的頂層設(shè)計(jì)在中央，地方面臨諸多不確定性。加之各級(jí)政府間還存在一定的信息不對(duì)稱，增加了基層政府實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的難度。

中國(guó)是個(gè)大國(guó)，有五級(jí)政府，各地在要素稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化習(xí)俗等方面差異較大，如果所有的政策都由中央制定，地方只是負(fù)責(zé)執(zhí)行，一是對(duì)地方考慮難以周全，二是不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，導(dǎo)致改革與地方實(shí)際脫節(jié)，帶來(lái)公平或效率方面的損失。有的改革需要中央進(jìn)行頂層整體規(guī)劃，全國(guó)“一盤(pán)棋”，自上而下進(jìn)行改革；而有的改革中央只需要確定大方向和提出目標(biāo)即可，要將更多的空間留給地方，因地制宜地出臺(tái)具體措施進(jìn)行細(xì)化，這樣才能更好地將改革落到實(shí)處。

五、相關(guān)政策建議

當(dāng)前中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最突出的問(wèn)題是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題需要靠改革來(lái)解決。改革難免產(chǎn)生減速陣痛，然而無(wú)論從邏輯還是經(jīng)驗(yàn)看，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)思維，直面問(wèn)題與果斷調(diào)整，權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)與防范化解，對(duì)重建市場(chǎng)紀(jì)律、維持宏觀平衡、推動(dòng)改革發(fā)展都具有不可或缺的積極作用，也應(yīng)是當(dāng)前財(cái)政改革的重中之重。

（一）貫徹落實(shí)中央要求，進(jìn)一步減稅降費(fèi)，激發(fā)微觀活力

2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出了“積極財(cái)政政策要加大力度，實(shí)行減稅政策”，2016年4月30日和7月26日，中共中央政治局會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加大降稅清費(fèi)力度，2016年11月29日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要“繼續(xù)大力實(shí)施減稅降費(fèi)政策”，表明了進(jìn)一步減稅降費(fèi)在未來(lái)宏觀政策中的重要性和導(dǎo)向性。無(wú)論從穩(wěn)增長(zhǎng)這種短期措施所強(qiáng)調(diào)的需求管理視角，還是從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這種長(zhǎng)期措施所強(qiáng)調(diào)的供給視角，減稅降費(fèi)都是最重要的內(nèi)容之一，有利于降低企業(yè)成本，增強(qiáng)微觀市場(chǎng)主體的活力和發(fā)展后勁，降低政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

一是針對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)完善稅收制度，降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。完善“營(yíng)改增”試點(diǎn)改革政策，理順抵扣鏈條，簡(jiǎn)并稅率檔次，適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)稅率，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)把稅制對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲徹底消除，或者降到最低。加大對(duì)企業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步的稅收優(yōu)惠力度，如進(jìn)一步完善研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除和加速折舊政策，建立技術(shù)研發(fā)準(zhǔn)備金制度，加大投資抵免力度，實(shí)行再投資退免稅政策等等，最大限度激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二是進(jìn)一步加大小微企業(yè)稅收優(yōu)惠力度，降低中小企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。這有助于支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)活力，培育新產(chǎn)業(yè)和新增長(zhǎng)點(diǎn)。如進(jìn)一步擴(kuò)大小微企業(yè)增值稅稅收優(yōu)惠范圍和幅度，繼續(xù)提高增值稅起征點(diǎn)；對(duì)特定行業(yè)特別是關(guān)系民生的小微企業(yè)，適當(dāng)減征或免征開(kāi)辦初期的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；對(duì)小微企業(yè)簽訂的購(gòu)銷合同、加工承攬合同、財(cái)產(chǎn)租賃合同、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同、技術(shù)合同等各類合同免征印花稅；對(duì)高新技術(shù)小微企業(yè)，允許其將用于科研和實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)的研發(fā)費(fèi)用從應(yīng)稅所得中一次性扣除；等等。

三是嚴(yán)格落實(shí)降低社保費(fèi)率政策。在目前已經(jīng)適度降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率和生育保險(xiǎn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索適度降低養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的征繳費(fèi)率。調(diào)整社保繳費(fèi)基數(shù)的統(tǒng)計(jì)口徑，制定合理的繳費(fèi)基數(shù)，減輕低收入群體和用工企業(yè)的社保負(fù)擔(dān)。但是值得注意的是，降低企業(yè)社保繳費(fèi)要兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，考慮社保制度繳費(fèi)下來(lái)了上去難、待遇上去了下來(lái)更難的剛性特點(diǎn)，在研究制定和貫徹落實(shí)企業(yè)社保減負(fù)政策時(shí)，既要積極主動(dòng)，又要穩(wěn)妥慎重。同時(shí)，僅靠降低社保費(fèi)率來(lái)降低企業(yè)用工成本空間有限，可以探索建立由中央政府、社保和地方政府等多方分擔(dān)的機(jī)制及模式來(lái)降低企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（二）政府為市場(chǎng)創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用

政府需要為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供良好的支持，但政府如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)需要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”的原則，為市場(chǎng)創(chuàng)造條件，更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，避免過(guò)多地采取各種手段直接或間接地介入市場(chǎng)活動(dòng)領(lǐng)域。

比如，在當(dāng)前化解過(guò)剩產(chǎn)能的工作中，應(yīng)更好地發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)控作用，減少直接的行政性干預(yù)。從能耗限額、污染物排放限值、行業(yè)準(zhǔn)入門檻、差別價(jià)格體系等方面入手，力爭(zhēng)有效發(fā)揮法律法規(guī)的約束作用、行業(yè)準(zhǔn)入的門檻作用，以及價(jià)格機(jī)制的調(diào)控作用，構(gòu)建有綜合性調(diào)控能力的化解過(guò)剩產(chǎn)能政策約束機(jī)制。一方面可加強(qiáng)對(duì)新建在建項(xiàng)目的事中事后管理，有效遏制低水平產(chǎn)能重復(fù)建設(shè)，控制住產(chǎn)能不斷增長(zhǎng)的“源頭”；另一方面，營(yíng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，倒逼高能耗、高污染落后產(chǎn)能自動(dòng)退出。

再如，當(dāng)前各級(jí)政府正在積極推進(jìn)財(cái)政產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金改革，設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資基金和政府引導(dǎo)基金，采取市場(chǎng)化模式支持產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展。但是，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不能簡(jiǎn)單地把財(cái)政補(bǔ)貼變成市場(chǎng)化的基金運(yùn)作。政府參與的產(chǎn)業(yè)投資基金和引導(dǎo)基金切忌大包大攬，應(yīng)該選擇那些關(guān)系產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家安全、需要大規(guī)模投資但市場(chǎng)化融資機(jī)制不順暢或者容易產(chǎn)生市場(chǎng)失靈的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，如共性技術(shù)研發(fā)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，本著“少而精”的原則，確有必要、確實(shí)能發(fā)揮作用的領(lǐng)域才使政府投資基金介入。政府投資基金的政策性或“引導(dǎo)性”應(yīng)通過(guò)投資領(lǐng)域來(lái)體現(xiàn)，建議采用清單管理模式，明確基金鼓勵(lì)投資的領(lǐng)域及原則，而將具體項(xiàng)目選擇權(quán)和投后管理等委托專業(yè)投資管理公司負(fù)責(zé)；建議建立完善的信息披露制度和第三方績(jī)效評(píng)估制度，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)與《預(yù)算法》中政府性基金預(yù)算公開(kāi)的有關(guān)要求相銜接。當(dāng)政府投資的使命已經(jīng)完成，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得實(shí)質(zhì)性突破、項(xiàng)目進(jìn)入成熟發(fā)展期時(shí)，政府投資應(yīng)當(dāng)及時(shí)退出。建議政府在相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)范性文件中明確政府投資的退出機(jī)制和程序。操作層面，建議結(jié)合第三方績(jī)效評(píng)估結(jié)果科學(xué)選擇退出時(shí)機(jī)，優(yōu)先選擇公開(kāi)上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或出售等市場(chǎng)化退出方式。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革，建立法治化的財(cái)政體制

緩解地方財(cái)政運(yùn)行困境，需要對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行深入改革，以法治規(guī)范、約束各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系，建立起法治化的財(cái)政體制。

一是加快推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，積極推動(dòng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》在實(shí)踐層面的落地。事權(quán)與支出責(zé)任劃分是財(cái)政體制調(diào)整的核心問(wèn)題。當(dāng)前需要著手進(jìn)行的是將部分適宜由上級(jí)政府完成的事權(quán)與支出責(zé)任上移。如：義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、衛(wèi)生醫(yī)療等支出責(zé)任，目前主要由市以下政府負(fù)擔(dān)，但這部分事權(quán)和支出責(zé)任體現(xiàn)了國(guó)民待遇和公民權(quán)利，涉及全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)，這些支出責(zé)任的層級(jí)低，會(huì)因地方財(cái)力差異而擴(kuò)大區(qū)域間公共服務(wù)差距，因此，應(yīng)將這部分事權(quán)和支出責(zé)任逐漸上移。另外，在事權(quán)配置中，一些決策權(quán)應(yīng)適當(dāng)下移，適宜地方?jīng)Q策的應(yīng)放由地方自主決策，制定符合本地實(shí)際的實(shí)施方案。

二是完善轉(zhuǎn)移支付制度。首先，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，提高一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模及其所占比重；完善現(xiàn)行因素法轉(zhuǎn)移支付，增加其客觀性和透明度；加大轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)中西部的傾斜力度，并結(jié)合國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，加大一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)的支持力度；強(qiáng)化轄區(qū)責(zé)任，加快構(gòu)建縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。其次，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。加大對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清理、整合力度，嚴(yán)格控制新設(shè)項(xiàng)目；改進(jìn)項(xiàng)目管理方式，上級(jí)政府下達(dá)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不直接指定項(xiàng)目，而是規(guī)定資金使用方向和范圍，由下級(jí)政府根據(jù)這一方向上報(bào)項(xiàng)目，上級(jí)政府審核后下?lián)苜Y金，項(xiàng)目完成后進(jìn)行考核；提前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)的時(shí)間，便利地方政府預(yù)算編制和執(zhí)行。

三是完善中央與地方以及地方間的稅收分享機(jī)制。首先，要結(jié)合中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分調(diào)整，在稅制改革和完善的基礎(chǔ)上，考慮中央與地方的收入劃分。例如，消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅等都有進(jìn)一步改革的空間和增收的潛力。稅制改革與財(cái)權(quán)劃分改革同時(shí)進(jìn)行，用一攬子方案解決稅制和財(cái)政體制中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的突出矛盾和問(wèn)題。其次，要完善地方間稅收分享機(jī)制。當(dāng)前總部經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛，但現(xiàn)行稅制設(shè)計(jì)、征管模式下稅收與稅源背離的問(wèn)題突出，即稅源地稅收不合理轉(zhuǎn)移，區(qū)域間稅收分配明顯不公平。建議盡快研究、完善現(xiàn)行稅收政策和征管辦法，建立總部經(jīng)濟(jì)稅收分享機(jī)制，使稅收與稅源盡可能對(duì)應(yīng)，努力提高稅收分配的公平性與合理性。

四是落實(shí)好《預(yù)算法》規(guī)定，進(jìn)一步減少基層政府資金配套要求。根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，除按照國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。因此，建議中央在出臺(tái)有關(guān)政策時(shí)，應(yīng)充分考慮基層財(cái)政的實(shí)際能力，在上下級(jí)政府間進(jìn)行治理風(fēng)險(xiǎn)分析，對(duì)基層政府的可承受能力進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)一步減少基層政府不可承受之重。

五是探索各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任法治化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，財(cái)政體制是政府間的利益分配關(guān)系，應(yīng)通過(guò)立法的方式規(guī)范。按照常規(guī)，只有通過(guò)法律規(guī)定政府間職責(zé)之后，財(cái)政收支劃分和財(cái)政體制的確定才有依據(jù)。但在當(dāng)前情況下，也可逆向而為，通過(guò)對(duì)各級(jí)政府支出責(zé)任法治化，倒逼政府職能轉(zhuǎn)變與政府之間的職能界定。

（四）控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范發(fā)展PPP，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)蔓延

一是實(shí)行債務(wù)規(guī)模限額控制，嚴(yán)格控制違規(guī)舉債行為，確保債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相匹配，杜絕盲目舉債。進(jìn)一步加快債券資金置換進(jìn)度，防止資金閑置，充分發(fā)揮地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金使用效益。通過(guò)動(dòng)用償債準(zhǔn)備資金、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等渠道籌措資金，切實(shí)化解存量債務(wù)。同時(shí)督促原融資平臺(tái)公司和其他債務(wù)人落實(shí)還款責(zé)任，保證借款本息的按時(shí)支付。此外，依法妥善處置政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，對(duì)確需依法代償?shù)模瑢⒋鷥敳糠值馁Y金納入預(yù)算管理，并依法對(duì)原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)；對(duì)確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的或有債務(wù)，在不突破限額的前提下，按照財(cái)政部要求轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)；對(duì)違法違規(guī)擔(dān)保的或有債務(wù)，由各級(jí)政府、債務(wù)人與債權(quán)人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責(zé)任，依法解除擔(dān)保關(guān)系。

二是規(guī)范發(fā)展PPP，避免保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式異化PPP、“偽PPP”和“假PPP”項(xiàng)目。PPP不是萬(wàn)能的，不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施都可以通過(guò)PPP運(yùn)作，必須技術(shù)可行、商業(yè)可行、經(jīng)濟(jì)可行、財(cái)政可行；也不是只要政府和社會(huì)資本合作就是PPP運(yùn)作，評(píng)估合作的目標(biāo)是這個(gè)項(xiàng)目是否讓老百姓可以最優(yōu)的價(jià)格享受最優(yōu)的公共服務(wù)。因此，政府既要積極利用社會(huì)資金，也要防止融資過(guò)度；既要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力，也要考慮到項(xiàng)目的公益性；既要根據(jù)財(cái)政可承受能力指南，判斷當(dāng)年財(cái)政可利用的最高額度，同時(shí)也要防止政府為PPP項(xiàng)目背書(shū)。通過(guò)規(guī)范的法律法規(guī)和制度規(guī)范以及一系列的機(jī)制設(shè)計(jì)，使得政企雙方能夠在“最大公約數(shù)”下達(dá)成“共贏”的共同價(jià)值取向。

（五）改革需做好統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

國(guó)家治理體系是個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，從縱向權(quán)力關(guān)系來(lái)看，治理體系和能力的現(xiàn)代化包括中央和地方兩個(gè)層面。中央層面負(fù)責(zé)確定國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的基本方向、基本路線圖、基本框架，而地方政府并不只是被動(dòng)接受和執(zhí)行，仍然需要探索適合自身地方特色的地方治理體系和能力現(xiàn)代化方案、措施和制度。地方國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化是自身有效改革的保證，也是中央國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化落地生根的基石。毛澤東、鄧小平、陳云等老一輩國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在談到中央與地方關(guān)系時(shí)曾反復(fù)指出，要講好“兩種話”，既要講好“北京話”，又要講好“地方話”，尤其是要講好“地方話”。這同樣適用于我們今天的全面深化改革。中央既要做好頂層設(shè)計(jì)，提高統(tǒng)籌把握、駕馭全局的能力，同時(shí)也要調(diào)動(dòng)地方國(guó)家治理現(xiàn)代化的積極性，將改革落到實(shí)處，避免與地方實(shí)際脫節(jié)。正如習(xí)總書(shū)記所言“需要中央先定調(diào)子、劃底線的，要按照統(tǒng)一部署及時(shí)給地方交底。需要地方先探路子、創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)的，中央要及時(shí)給予授權(quán)，有效調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性”。

一是強(qiáng)調(diào)改革的整體性和結(jié)構(gòu)性，從治理的角度全面深化改革。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)改革的不確定性，避免將工程思維放到社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)改革中。

二是強(qiáng)調(diào)改革模式和路徑，應(yīng)區(qū)分不同改革的類型，探索調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的改革路徑。對(duì)于自上而下的改革政策，建議探索“中央設(shè)目標(biāo)、省級(jí)定政策、市縣出方案”的模式?；诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，中央提出目標(biāo)與原則，省級(jí)政府結(jié)合地方實(shí)際做出政策框架設(shè)計(jì)，市縣政府按照目標(biāo)、原則與政策框架，根據(jù)地方實(shí)際制定實(shí)施方案，這樣既能夠減輕中央政府的政府督導(dǎo)壓力，也能夠調(diào)動(dòng)地方政府改革創(chuàng)新的積極性。對(duì)于需要全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的政策，建議在成本收益分析和及時(shí)與地方交流溝通的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)政策方案，最大限度地實(shí)現(xiàn)政策成本與收益在區(qū)域間的均衡。

三是強(qiáng)調(diào)改革績(jī)效，建立科學(xué)、客觀、公正的改革政策評(píng)估機(jī)制。一方面，建立財(cái)政政策出臺(tái)前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案。另一方面，建立財(cái)政重大決策后評(píng)估機(jī)制，對(duì)財(cái)稅改革的政策方案執(zhí)行情況跟蹤分析，及時(shí)反饋，不斷完善改革政策方案，提高改革的針對(duì)性和有效性。

調(diào)研組組長(zhǎng)：劉尚希

調(diào)研組成員：劉尚希 程 瑜 施文潑 樊軼俠 武靖州

（責(zé)任編輯：董麗娟）

F812.7

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2096-1391（2017）01-0030-08